CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por Judith Garzón Méndez en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 50 Administrativo de Bogotá. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 18 de septiembre de 20241 Judith Garzón Méndez interpuso acción de tutela2, a través de apoderada judicial3, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital que consideró vulnerados con la sentencia emitida el 28 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmatoria de la dictada el 9 de febrero de 2024 por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-050-2023-00208- 01. 1.1.
Hechos 1.1.1. Judith Garzón Méndez interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4 en contra de la Nación ̶ Ministerio de Educación ̶ Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación. 1 Según el índice 1. 2 Obra en el certificado E78ABBD9395C5F82 E895997E638AF720 5B9AB9BEAFD2925A C9D2CE39C26DF7AA, índice 2. 3 Obra en el certificado 9D3AA590DBE88DAD ADCB7134EF6D2FA0 6074BB0A7C6E83DA 5E60083D9C5A00B5, índice 2. 4 Obra en el archivo 002DemandaAnexos del certificado 7ED9F0FF0047654F 86862A2FFE66CDD9 E8C6BC88CF4C7511 D627DD1DA94EB605, índice 12. 2 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 1.1.2.
El 9 de febrero de 20245 el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá negó la totalidad de las pretensiones de la demanda. 1.1.3. La parte demandante interpuso recurso de apelación6 en contra de la anterior decisión. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en fallo del 28 de junio de 20247, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia. Esta determinación se fundamentó en que la actora se vinculó al Fomag desde el 26 de marzo de 1998, por lo que le eran aplicables las disposiciones de las Leyes 33 y 62 de 1985 y 91 de 1989.
Posteriormente, se estimó que a pesar de que se alegó que sobre la prima de vacaciones se hicieron aportes al sistema de seguridad social, del acervo probatorio no se derivó esta conclusión, pues no se evidenció la existencia de un soporte de nómina o algún otro documento que permitiera demostrar dicho descuento. 1.2. Fundamentos de la acción de tutela La interesada aseguró que se vulneraron sus derechos fundamentales porque ella sí demostró que percibió y realizó las cotizaciones correspondientes para que al momento de liquidar su mesada pensional se reconocieran todos los factores salariales reclamados, inclusive su prima de vacaciones.
En ese sentido, estimó que la mesada pensional no está conforme con las cotizaciones realizadas al momento del retiro del servicio, lo que implica el desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2005 y del régimen prestacional de docentes. 1.3. Pretensiones de la acción de tutela La accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”, en la providencia de fecha 28 de junio de 2024 que CONFIRMO la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO CINCUENTA (50) 5 Obra en el archivo 012SentenciaNiegaReliquidaciónPension, ibid. 6 Obra en el archivo 014ApelacionSentenciaDte, ibid. 7 Obra en el archivo 017Sentencia2daInstancia, ibid. 3 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 09 de febrero de 2024 mediante la cual se Negaron las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001334205020230020800.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión jubilación al retiro del servicio de la docente, incluyendo además de los factores reconocidos, adicionalmente se debe reconocer la PRIMA DE VACACIONES, factor sobre el cual se hicieron cotizaciones a seguridad social.”8. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1. Mediante auto del 20 de septiembre de 20249 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado 50 Administrativo de Bogotá y, en calidad de terceros con interés, a la Nación–Ministerio de Educación, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduciaria La Previsora S.A. y a la Secretaría de Educación de Bogotá10. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca11 señaló que la actora no expuso con claridad los defectos de los que, estimó, adolece la providencia atacada y, en todo caso, la mencionada sentencia se emitió con observancia del material probatorio contenido en el expediente, la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso, de manera que no es procedente el amparo solicitado. 2.3.
El Ministerio de Educación12 argumentó que la demanda tuitiva resultó improcedente, pues no se probó una supuesta trasgresión de derechos fundamentales. 2.4. La Secretaría de Educación de Bogotá13 aseguró que dentro del escrito de tutela no se elevó ningún reproche respecto a alguna posible acción u omisión de su parte y, de todas maneras, consideró que no se superó el requisito de relevancia 8 Folio 18 del certificado E78ABBD9395C5F82 E895997E638AF720 5B9AB9BEAFD2925A C9D2CE39C26DF7AA, índice 2. 9 Obra en el certificado BE239BE4E2F17E3C 65006B4A125BD456 D4D94621A735A30B EE736325C4F2E25C, índice 5. 10 Los soportes de la notificación obran en el índice 8. 11 Obra en el certificado D57FCFD787450881 CCA2CA8805E27E4F 62095BE56ABEDEA9 111E4E8D16C3DD63, índice 9. 12 Obra en el certificado 8BFAA109D4E129E6 177162435659A390 6D23822DE9ECD073 491DF345810AEA24, índice 10. 13 Obra en el certificado CONTESTACIÓN A.T. 5005 JUDITH GARZÓN MÉNDEZ del certificado EB26F058A0B5B710 F35AEF6938CA1746 810FC656B618010F 23E3FCED3DC308C4, índice 11. 4 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro constitucional porque, en realidad, se pretendió proponer nuevamente una discusión jurídica que ya fue resuelta en el trámite ordinario. 2.5.
El Juzgado 50 Administrativo de Bogotá14 afirmó que la actora hubiera podido agotar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia antes de acudir directamente al mecanismo constitucional. Adicionalmente informó que la prima de vacaciones no se encuentra dentro de los factores salariales referenciados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, razón por la cual no era posible ordenar la reliquidación de la pensión de la actora en ese sentido. 2.6.
La Fiduprevisora15 contestó que la acción de tutela resultó improcedente, puesto que las autoridades judiciales actuaron conforme a la ley y a la jurisprudencia aplicable al caso y garantizaron todas las prerrogativas fundamentales. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Judith Garzón Méndez en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 50 Administrativo de Bogotá de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3. Cuestión Previa A pesar de que la tutelante atacó tanto la sentencia de primera instancia del 9 de febrero de 2024 como el fallo del 28 de junio de 2024 que la confirmó, la Sala 14 Obra en el certificado 990BF7A8D7B7E3DB 91FC2D1F6B7CFE5A 8A5FF092A203ED8F 05B449EAD50522E5, índice 12. 15 Obra en el certificado A1DB475BC1D20611 ECADFD5AF5B71F60 D3EF4A2562953915 F14DF7D55D5DF56C, índice 13. 5 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro analizará únicamente la providencia de segunda instancia, ya que se observa que esta fue la que concluyó de manera definitiva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-050-2023-00208-01. 4.
La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad16 y de procedencia17 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”18.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber19: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 16 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 17 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 18 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 19 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202220, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 5.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte que, a pesar de que la actora indicó la vulneración de sus derechos fundamentales, supuestamente materializada en que la negativa a reconocer la prima de vacaciones como factor salarial para ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación desconoció que ella sí cotizó sobre dicha prestación, lo cierto es que en el escrito de tutela no se explicó cómo dicha situación configura alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, falencia que el juez constitucional no puede entrar a suplir. 5.3.
Así mismo, se observa que en la sentencia del 28 de junio de 2024 se expusieron los siguientes razonamientos: “De manera que, en el caso concreto, al encontrarse amparada la pensión de la parte actora por lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, esto es, aplicando una tasa de reemplazado del 75% al promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, en el presente asunto por concordancia normativa han de tomarse los factores salariales previstos en la Ley 62 de 1985, de forma taxativa no acabada, esto es, excluyendo los devengados los cuales no se hallen allí dispuestos, a menos que logre demostrarse que, aquellos no relacionados en la norma, se hicieron los aportes correspondientes garantizándose el derecho, pero a su vez se mantiene el principio de equilibrio fiscal.
Así las cosas, en el sub-lite, de conformidad con los hechos probados, se evidencia que a la parte demandante se le reconoció inicialmente la prestación, efectiva a partir del 26 de marzo de 2018; posteriormente, dado el retiro del servicio, al momento de reliquidar la pensión, se estableció como data efectiva 20 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro a partir del 19 de julio de 2021, fecha que se mantuvo incólume al momento de reajustarse nuevamente el derecho. Reconocimiento dado bajo el régimen indicado en cada unos de los actos administrativos relacionados en el acápite probatorio.
Ahora bien, deben determinarse qué factores de los devengados por el extremo activo están relacionados con los enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, pues son los únicos que pueden tenerse en cuenta en el reconocimiento de la pensión o de su reliquidación. Del material probatorio obrante en el expediente es menester resaltar varios aspectos frente a los factores salariales, en ese sentido, dentro del reconocimiento inicial, sin mediar retiro del servicio, se tuvieron en cuenta los haberes asignación básica, bonificación decreto y la prima de vacaciones, dado el promedio de salarios del año de servicios anterior al cumplimiento de la fecha de estatus pensional (25 de marzo de 2018).
Sin embargo, una vez aceptada la renuncia a partir del 19 de julio de 2021 (Resolución No. 1360 del 16 de julio de 2021), en los actos administrativos posteriores que reliquidaron la prestación, se tomaron los factores correspondientes al último año de servicio a la fecha del retiro, tomándose asignación básica, bonificación mensual y la bonificación pedagógica, lo que implica una diferencia a tener en cuenta a efectos de la percepción de la pensión. Ahora, si bien dentro del acto administrativo inicial de reconocimiento y su reajuste, sin que mediara retiro definitivo del servicio, se tomaron las partidas asignación básica, bonificación decreto y prima de vacaciones; mediante la resolución que reliquidó la prestación a partir de la renuncia, teniéndose en cuenta las razones allí indicadas, se tomaron los factores salariales, en forma proporcional y temporal, los siguientes: asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica.
Teniéndose en cuenta, que el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 enlista como factores taxativos: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio; y que deben reconocerse aquellos sobre los cuales efectivamente se haya cotizado al sistema y no sólo devengados, aparte de los aquí enlistados, pues como se mencionó previamente, se garantizaría el derecho en determinado caso, sin que se viera afectada la sostenibilidad presupuestaria o fiscal.
De esta forma, el extremo activo pone de presente que sobre el factor prima de vacaciones se hicieron los descuentos a seguridad social; empero, dentro del plenario no logra evidenciar dicho aportes, pues se observa del material probatorio que efectivamente se percibió dicho haber, acorde el certificado único de salario, sin embargo, se extraña siquiera un soporte de nómina, u otro, donde se permita demostrar el descuento en concreto en la suma especifica aportada al sistema, carga probatoria que le corresponde a la parte demandante dar a conocer, por lo tanto, no habría lugar a su reconocimiento.
Por otra parte, no puede entenderse válido el argumento esgrimido de en el certificado de salarios, la entidad indica que tanto del salario como de la prima de vacaciones se realizaron los correspondientes descuentos a seguridad social, pues precisamente los tres asteriscos (***) de dichos emolumentos son para identificar sobre qué factores se hicieron dichos descuentos…, esto por cuanto, en los factores reconocidos en la prestación reliquidada, los cuales se observan del certificado, obra dicha demarcación, lo que implicaría la no cotización, por lo tanto, además de no estar enlistados en la norma, fueron 8 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro reconocidos de manera contraria al acto legislativo, cuestión que menoscaba el derecho obtenido y es contrario al decir del extremo activo.
Así las cosas, no será de recibo dicho decir, y se reitera, que el soporte idóneo son los recibos de nómina donde se pueda percibir la retención a seguridad social de manera puntual, en cuantía cierta”21. 5.4. Luego de relatado lo que precede, se observa que la autoridad judicial analizó el régimen aplicable al caso concreto y finalmente concluyó que no existía suficiente fundamento probatorio para acceder a las pretensiones de la demanda, como consecuencia, resulta diáfano que las alegaciones que fundamentaron la demanda tuitiva proponen una controversia que ya fue resuelta por el juez natural de la causa y hacen referencia a un debate meramente legal.
De esta manera, resulta evidente que, en sede de tutela, la parte accionante pretendió utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, por lo que, la solicitud de amparo está destinada a exponer un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, sumado a que no se indicó con claridad la causal específica de procedencia que se debió estimar configurada, de modo que no es posible proseguir a estudiar el asunto de fondo. 5.5.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.6.
Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada22, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario23. 21 Folios 17–18 del archivo 017Sentencia2daInstancia del certificado 7ED9F0FF0047654F 86862A2FFE66CDD9 E8C6BC88CF4C7511 D627DD1DA94EB605, índice 12. 22 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 23 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 9 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-05005-00 Accionante: Judith Garzón Méndez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 6.
En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Judith Garzón Méndez de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado