CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: solicitud de extensión de la jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2022 00623 00 (5706-2022) Convocantes: Abby Cruz Otero Monterrosa y otros Demandado: Departamento de Córdoba y otros Temas: Control de legalidad de las actuaciones judiciales.
Se deja sin efectos lo actuado y se rechaza de plano la solicitud de extensión AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Se encuentra al despacho el expediente para dar continuidad al trámite correspondiente; sin embargo, se advierte que ello no es posible, por las razones que se expondrán a continuación y que atañen al control de legalidad del auto proferido el 26 de enero de 2023, mediante el cual se corrió traslado de la solicitud de extensión de la referencia. Antecedentes La solicitud Los señores Abby Cruz Otero Monterrosa, Domingo Santo Chica Montalvo, Edilma María Ortiz Naranjo, Eliécer Milton Martínez Díaz, Eric González Julio, Esmeralda Narváez Ortiz, Francia Elena Nadad Gaspar, Hernán Brango Durango, José Gregorio García Ramos, José Gregorio Padilla Burgos, Laguandio José Durango Vidal, Liney Esther Jiménez Olea, Luis Francisco Sotelo Morales, Marcos Morelo Madariaga, Mario Alberto Garavito Ramos, Nuris Esther Orozco Tordecilla, Virgilio Manuel Betancourt González y Zoraida del Carmen Pérez Pérez, por intermedio de apoderado judicial, y en ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitaron la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-004 proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 08001 23 31 000 2011 00628 01 (0528-14).
De igual manera, pidieron la aplicación de la Sentencia SU-098 de 2018 emitida por la Corte Constitucional. Como consecuencia de lo anterior, pretenden el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales. El 26 de enero de 2023, se corrió traslado del asunto sub lite bajo el entendido de que la petición reunía los requisitos exigidos por el inciso 1.º del artículo 269 del cpaca.
Consideraciones Como se expuso al inicio de esta providencia, el despacho observa que no es posible continuar con el trámite del presente asunto, dado que la situación de los convocantes no se subsume en lo resuelto en la Sentencia de Unificación de CE-SUJ-004, proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por otro lado, la Sentencia SU-098 de 2018 fue expedida por la Corte Constitucional y no por esta corporación; situación que hace improcedente la solicitud de la referencia. La anterior conclusión surge del análisis de los siguientes aspectos: i) facultad de saneamiento del proceso; ii) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia; y iii) análisis del caso concreto, los cuales se desarrollarán a continuación. 2.1.
Facultad de saneamiento del proceso Conforme a los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, las decisiones del juez de lo contencioso-administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.
En armonía con lo anterior, el artículo 42 del cgp precisó que, entre otros, el juez tiene como deber velar por la rápida solución de los litigios, «[a]doptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia». Al respecto, esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos: «[a]sí, la facultad de saneamiento le impone al [j]uez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que […] pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito».
Conforme al anterior criterio interpretativo, en consonancia con el artículo 207 del cpaca, se observa que el Legislador ha instituido la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales y, por tal motivo, los jueces se encuentran facultados para sanear el litigio en cualquiera de sus etapas, lo cual constituye una herramienta idónea y eficaz para lograr el acceso a la administración de justicia, adelantar la ritualidad de los procesos bajo las normas aplicables y evitar sentencias inhibitorias. 2.2.
El mecanismo de extensión de la jurisprudencia El artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021, prevé el trámite según el cual los ciudadanos pueden acudir ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, así: Artículo 102.
Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 17. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2.
Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3. La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y la autoridad podrá negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que · la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado.
En tal caso estará obligada a enunciar cuales son tales medios de prueba ya sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.
En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.
(Negritas fuera del texto) Ahora bien, conviene precisar que las precitadas disposiciones son diáfanas en establecer que el medio judicial en cuestión recae en la aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, tal como se observa en las normas que se transcriben, in extenso, a continuación: Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. <Artículo condicionalmente exequible> Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros por parte de las autoridades. <Inciso condicionalmente exequible> Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] (Se resalta) A su turno, los artículos transcritos fueron declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional, a través de las Sentencias C-634 y C-816, ambas de 2011, y C-588 de 2012, bajo el entendido de que «las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia» (negritas fuera del texto original).
Sobre la precitada interpretación, es necesario aclarar que dicha circunstancia no significa que las sentencias del máximo órgano de la jurisdicción constitucional sean objeto de extensión mediante el mecanismo judicial en estudio; sino que, al momento de resolver las solicitudes, la autoridad correspondiente y/o el fallador deben tener en cuenta el precedente constitucional que se refiera a las normas y temas objeto de aplicación al caso en particular.
Al respecto, la Corte, en la Sentencia SU-611 de 2017, indicó lo siguiente: 10.13. […] Como ya se indicó, el carácter vinculante del precedente constitucional no modifica la naturaleza y objeto de la figura de la extensión de la jurisprudencia, la cual no fue diseñada por el legislador para extender los efectos de la jurisprudencia de las altas cortes en términos generales, sino para que las autoridades administrativas apliquen las reglas definidas por el máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa administrativa en sentencias de unificación, ante circunstancias fácticas y jurídicas similares; y en caso que estás no lo hagan, sea el mismo Consejo de Estado quien extienda los efectos de sus fallos. 10.14.
Así las cosas, no corresponde al Consejo de Estado, por vía de la extensión, dar aplicación directa a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional más allá de la vinculatoriedad que el precedente de esta Corporación impone a todas las autoridades en el ejercicio de sus funciones, y que en el caso concreto se expresa frente a las sentencias de unificación del Consejo del (sic) Estado cuyos efectos pretendan ser extendidos a casos similares, pero siempre dentro del alcance de los mandatos de la Constitución y la jurisprudencia que la desarrolla. 10.15.
Lo anterior, además, porque no es el Consejo de Estado, por vía del trámite de extensión de la jurisprudencia, ni ninguna otra autoridad pública, el encargado de precisar o modificar los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, los cuales están definidos por la naturaleza misma de sus providencias y, en algunos casos, por las modulaciones que defina la propia Corte. 10.16.
En conclusión, es preciso anotar que una cosa es el carácter vinculante del precedente de las altas cortes, en especial el de la Corte Constitucional, y otra distinta es la regla procesal que permite, a partir de unos supuestos específicos, que las autoridades administrativas y el propio Consejo de Estado hagan extensivas las sentencias de unificación que profiera el mismo Consejo a casos similares. […] (Se resalta) Por su parte, el artículo 269 del cpaca, modificado por el artículo 77 de la precitada Ley 2080 de 2021, contempla el trámite judicial del referido mecanismo de extensión, en los siguientes términos: Artículo 269.
Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 77. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. Si el escrito no cumple los requisitos, se inadmitirá para que se corrija dentro del término de los diez (10) días siguientes.
En caso de no hacerlo, se rechazará la solicitud de extensión. La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: 1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión. 2. Se haya presentado extemporáneamente. 3.
Se pida extender una sentencia que no sea de unificación. 4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho 5. Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado. 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.
De cumplir con los requisitos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes. La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código. […] (Se resalta) De acuerdo con los apartes normativos que anteceden, se concluye que, en primer lugar, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia es una figura exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y fue establecido por el legislador, únicamente, para aplicar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado a casos particulares que presenten identidad fáctica y jurídica; por lo tanto, a través de este no es factible la extensión de las sentencias emitidas por la Corte Constitucional.
En segundo lugar, es procedente rechazar de plano las solicitudes de extensión de la jurisprudencia, entre otras, cuando no exista similitud fáctica entre los convocantes y la demandante en la sentencia cuya extensión de sus efectos se pretende. 2.3. El caso concreto. Análisis del despacho Como se advirtió en el acápite de antecedentes, los señores Abby Cruz Otero Monterrosa, Domingo Santo Chica Montalvo, Edilma María Ortiz Naranjo, Eliécer Milton Martínez Díaz, Eric González Julio, Esmeralda Narváez Ortiz, Francia Elena Nadad Gaspar, Hernán Brango Durango, José Gregorio García Ramos, José Gregorio Padilla Burgos, Laguandio José Durango Vidal, Liney Esther Jiménez Olea, Luis Francisco Sotelo Morales, Marcos Morelo Madariaga, Mario Alberto Garavito Ramos, Nuris Esther Orozco Tordecilla, Virgilio Manuel Betancourt González y Zoraida del Carmen Pérez Pérez pretenden la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-004 proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 08001 23 31 000 2011 00628 01 (0528-14).
Así como la aplicación de la Sentencia SU-098 de 2018 emitida por la Corte Constitucional. Ahora bien, en la providencia de unificación CE-SUJ-004 proferida el 25 de agosto de 2016, esta colegiatura desató el recurso de apelación interpuesto por la señora Yesenia Esther Hereira Castillo, contra la sentencia proferida el 26 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de descongestión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda por ella incoada.
Como sustento de sus pretensiones, la accionante en aquel asunto describió la siguiente situación fáctica: i) Laboró en el municipio de Soledad, Atlántico, en el cargo de auxiliar administrativo, adscrito a la planta global de la administración central del municipio, beneficiaria del régimen anualizado de cesantías, en atención a la Ley 50 de 1990. ii) El referido ente territorial no consignó dentro del plazo fijado las cesantías correspondientes a los años 2003 a 2008, es decir, a más tardar, el 14 de febrero del año siguiente a su causación. iii) Debido al incumplimiento en la consignación de las cesantías, la señora Hereira Castillo solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, conforme al numeral 3.° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Con fundamento en lo anterior, la aludida sentencia de unificación estableció las conclusiones que a continuación se relacionan: […] 1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible. Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos. […] Con base en lo anterior, la sentencia de unificación citada no puede extenderse a otros casos con características fácticas y jurídicas distintas, ya que se emitió en un contexto particular que no guarda similitud con los convocantes de la solicitud de extensión de la jurisprudencia, quiénes son docentes oficiales.
A diferencia de la demandante en la sentencia objeto de extensión, que se desempeñaba como «auxiliar administrativo», adscrita a la planta global de la administración central de un municipio, lo que impide la aplicación directa de la providencia deprecada. Al respecto, esta Subsección ha rechazado de plano solicitudes de extensión de la jurisprudencia en las que se pretende se extiendan los efectos de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-004 del 25 de agosto de 2016, en auto del 6 de diciembre de 2022, se dispuso: […] [S]i bien se pueden ubicar providencias proferidas por esta Corporación en las cuales se ha aplicado la previsión de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, esto es, la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas, ello obedece a la observancia del principio de favorabilidad estudiado en sede constitucional, pero no como aplicación directa del precedente de unificación que ahora se invoca por los solicitantes.
Los anteriores argumentos permiten concluir que la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016 no puede extenderse bajo la figura prevista en el artículo 269 del cpaca a los docentes oficiales, se insiste, porque no están bajo los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Por otro lado, en cuanto a la aplicación de la Sentencia SU-098 de 2018 emitida por la Corte Constitucional, tal como se adujo en precedencia no hay lugar a adelantar el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, ya que fue expedida por la Corte Constitucional y no por el Consejo de Estado; situación que hace improcedente la solicitud de la referencia. Aunado a lo anterior, si bien es cierto que el convocante indicó que la postura sostenida en la referida sentencia de constitucionalidad fue acogida por el Consejo de Estado a través del fallo emitido el 10 de diciembre de 2020, bajo el radicado 47001 23 33 000 2014 00335 01 (4042-2016), también lo es que dicha providencia no es de unificación jurisprudencial, ya que fue proferida por la Sección Segunda, Subsección A, de esta colegiatura, únicamente, con el objeto de desatar los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia, mas no por importancia jurídica, trascendencia económica o social y/o por necesidad de sentar jurisprudencia. Sin embargo, y a pesar de que en proveído del 26 de enero de 2023 se corrió traslado del mecanismo de la referencia, el despacho replanteará su posición, habida cuenta que, en el asunto sub examine se configura la causal 6.ª del artículo 269 del cpaca, lo cual da lugar a rechazar de plano la solicitud de extensión presentada por los convocantes.
Por último, el despacho considera importante mencionar que el 11 de octubre de 2023, la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 66001-33-33-001-2022-00016-01 (5746-2022), unificó su jurisprudencia en el siguiente sentido: Primero. – Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. De acuerdo con lo anterior, esta colegiatura rectificó su posición jurisprudencial sobre el tema objeto de litigio, destacando la incompatibilidad de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 (numeral 3) de la Ley 50 de 1990 con el régimen de cesantías de los docentes oficiales establecido en la Ley 91 de 1989.
Por consiguiente, y en virtud de lo dispuesto en los artículos 207 del cpaca y del numeral 5.º del artículo 42 del cgp, se dejará sin efectos lo actuado desde el auto del 26 de enero de 2023, y, en su lugar, conforme al artículo 269 del cpaca, se rechazará de plano la solicitud de extensión por no existir similitud fáctica y jurídica entre la situación particular de los solicitantes y la resuelta en la sentencia de unificación invocada.
En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. En atención de los artículos 207 del cpaca y 42, numeral 5, del cgp, dejar sin efectos lo actuado desde el auto del 26 de enero de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Rechazar de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por los señores Abby Cruz Otero Monterrosa, Domingo Santo Chica Montalvo, Edilma María Ortiz Naranjo, Eliécer Milton Martínez Díaz, Eric González Julio, Esmeralda Narváez Ortiz, Francia Elena Nadad Gaspar, Hernán Brango Durango, José Gregorio García Ramos, José Gregorio Padilla Burgos, Laguandio José Durango Vidal, Liney Esther Jiménez Olea, Luis Francisco Sotelo Morales, Marcos Morelo Madariaga, Mario Alberto Garavito Ramos, Nuris Esther Orozco Tordecilla, Virgilio Manuel Betancourt González y Zoraida del Carmen Pérez Pérez.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, archivar el expediente, previas las anotaciones correspondientes. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AAP/DLAR constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samái. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.