CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero Tema: subrogación parcial de la mesada pensional –reiteración jurisprudencial–.

Subtema 1: expresión «y que estén en curso», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Subtema 2: competencia para el reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación de los servidores públicos de las universidades, a partir de la implementación del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. Subtema 3: acto administrativo por medio del cual la Universidad de Antioquia asumió la diferencia por la inclusión de factores adicionales generada en el cálculo del IBL.

Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, el 17 de febrero de 2026, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Síntesis del caso La Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad del acto administrativo por medio del cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el Instituto de Seguros Sociales1 —en adelante ISS— a la demandada, generada por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras la beneficiaria adelantaba las actuaciones administrativas y judiciales pertinentes para que la administración reliquide la pensión teniendo en cuenta dichas prestaciones.

Según indicó, no tiene competencia para asumir una obligación pensional que, en este caso, fue subrogada al ISS por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. 1 Hoy Colpensiones. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 2 El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, comoquiera que declaró la nulidad del acto acusado y condenó en costas a la accionada.

No obstante, negó la petición de devolución de las sumas reclamadas. La Sala confirmará parcialmente la anterior decisión, al concluir que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para asumir el pago de diferencias pensionales posteriores a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. No obstante, se adicionará la providencia en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución Rectoral 12094 de 1999, por cuanto sirvió de fundamento al acto cuya nulidad se solicita y el Tribunal no efectuó un pronunciamiento expreso sobre dicho aspecto.

A su vez, se revocará la condena en costas y en su lugar, se negará. 2. Antecedentes 2.1. Demanda 1. La Universidad de Antioquia (en adelante la Universidad), mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la parte accionada, con las siguientes pretensiones2: (a) Que se declare la nulidad de la Resolución 340 del 22 de julio de 2005, mediante la cual la Universidad ordenó pagarle el mayor valor de la mesada pensional generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL pensional liquidado por el ISS al reconocer la pensión de jubilación a la demandada.

(b) Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la parte demandada a restituir el pago de la diferencia de las mesadas pensionales que la Universidad asumió, «que corresponden a la suma de $234.612.619, más los valores que se generen con posterioridad hasta que la sentencia se encuentre en firme».

(c) Se condene a su contraparte al pago de las costas procesales. 2.1.1. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la Universidad expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (a) La señora María Eugenia Osorio Quintero estuvo vinculada como empleada pública en la Universidad de Antioquia. (b) Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía las pensiones de sus empleados conforme a los regímenes dispuestos en las leyes 6 de 1945 y 4 de 1966, y los decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969, 2 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020210208700, índice 56, expediente digital, link One Drive, archivo 01DEMANDA.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 3 con un ingreso base de liquidación que incluía todo lo devengado por el servidor. (c) Con ocasión de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 30 de junio de 1995, la Universidad afilió a todos los servidores al ISS entidad que desde ese momento asumió la carga pensional subrogada.

(d) Posteriormente, mediante la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad asumió el pago de una diferencia en la mesada pensional de sus servidores, causada por la inclusión de factores adicionales a los tenidos en cuenta por el ISS en el cálculo del IBL pensional, bajo la consideración de que la jurisprudencia permitía la inclusión de todo lo devengado por el servidor.

La institución educativa asumió el pago de esta diferencia hasta que el ISS, «bien a motu propio, o por orden judicial, asuma la misma». Este acto general fue reglamentado por la Resolución 16628 del mismo año, que estableció como destinatarios de la subrogación a los empleados públicos docentes y no docentes de la Universidad. (e) La Universidad de Antioquia reconoció y ordenó el pago de un bono pensional a favor de la accionada, a través de la Resolución 187 del 3 de mayo de 2004, por la suma de $313.036.000.

(f) El ISS reconoció la pensión de jubilación a la señora María Eugenia Osorio Quintero, mediante la Resolución 18004 del 13 de octubre de 2004, en cuantía mensual de $3.095.016, a partir del 22 de diciembre de 2003, sin incluir en el IBL las primas de vacaciones, navidad y semestral. (g) Mediante la Resolución 340 del 22 de julio de 2005 la Universidad ordenó pagar temporalmente a la accionada la diferencia de la mesada pensional reconocida y pagada por el ISS, generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL.

(h) Finalmente, por Resolución 35823 del 17 de octubre del 2012, la Universidad derogó la resolución rectoral por medio de la cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional de los empleados públicos del ente universitario, causada por la inclusión de factores que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS. 2.1.2.

Normas violadas y concepto de violación 3. La parte demandante citó como normas vulneradas los siguientes artículos: (a) 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005; (b) 10 de la Ley 4 de 1992; (c) 18 (inciso 3), 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; (d) 5 del Decreto 1068 de 1995; y (e) 4 del Decreto 2337 de 1996. 4.

Afirmó que la Resolución 12094 de 1999 desconoció las normas constitucionales y legales que imponen la obligación de liquidar las pensiones con los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones. Además, puso de presente que la Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 4 jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado precisa que el régimen de transición no incluye entre sus beneficios la determinación del IBL, razón por la cual, la liquidación de la pensión debe atender lo dispuesto en los artículos 21 factores de cotización y 36 de la Ley 100 de 1993 régimen de transición. 5.

Señaló que el fondo de pensiones es el único competente para reconocer, liquidar y pagar las pensiones de los empleados de la Universidad, de manera tal que la resolución cuya nulidad se pretende fue dictada sin competencia, tal y como lo ha reiterado el Consejo de Estado en las sentencias proferidas en asuntos con supuestos de hecho y de derecho semejantes al presente. 2.2.

Contestación de la demanda 6. La parte demandada propuso la excepción de indebida integración del litisconsorcio, por cuanto Colpensiones debió ser vinculada al proceso como parte necesaria, dado que la controversia involucra directamente su competencia y sus obligaciones pensionales. A su vez, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda3. 7.

Sostuvo que la Universidad, como empleadora, siempre liquidó pensiones de vejez con todos los factores salariales conforme a las leyes 6 de 1945, 33 y 62 de 1985 y los decretos 1042 y 1045 de 1978, y que al expedir la Resolución 12094 de 1999 actuó con base en el precedente reiterado del Consejo de Estado durante más de 25 años, según el cual el IBL debía incluir todo lo devengado por el servidor en el período de transición. Destacó que la propia institución elevó consulta resuelta por la Sala de Consulta del Consejo de Estado el 16 de febrero de 2012, en la que se concluyó que el ISS estaba en la obligación de incluir las primas de semestral, navidad y vacaciones en la liquidación de las pensiones de los servidores universitarios en régimen de transición. 8.

Resaltó que la Universidad incumplió la obligación que ella misma se impuso en las Resoluciones 12094 y 16628 de 1999 y en la Resolución 340 de 2005: adelantar las acciones administrativas y judiciales necesarias para que el ISS, hoy Colpensiones, asumiera la diferencia pensional, sin que a la fecha de la demanda hubiese promovido acción alguna contra dicha entidad. 9.

Argumentó que el acto demandado fue expedido conforme al principio de legalidad, en desarrollo del precedente jurisprudencial obligatorio del Consejo de Estado, y que creó derechos adquiridos pensionales de rango constitucional que no pueden ser desconocidos. Señaló que la mesada integral de la pensionada, percibida de buena fe por más de 17 años, se constituye en su mínimo vital, y que reducirla vulneraría los artículos 48 y 53 de la Constitución, el Acto Legislativo 01 de 2005 y los convenios internacionales sobre seguridad social ratificados por Colombia.

Igualmente se opuso a la devolución de las sumas pagadas, con 3 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020210208700, índice 56, expediente digital, link One Drive, archivo 08 RESPUESTA DEMANDA. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 5 fundamento en el artículo 164, literal c), del CPACA, que impide recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 2.3.

Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante sentencia dictada el 17 de febrero de 2026, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al declarar la nulidad de la Resolución 340 del 22 de julio de 20054. 11. Como cuestión previa, el Tribunal se pronunció sobre la solicitud de declaratoria de caducidad planteada por la demandada, con fundamento en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

La Sala negó dicha solicitud, de un lado, porque la Corte Constitucional, mediante Auto 841 de 2025, suspendió la vigencia integral de la referida ley; y de otro, por cuanto el Consejo de Estado en sentencia del 20 de febrero de 2025 precisó que dicha disposición no era aplicable a este tipo de demandas, pues lo debatido no es el reconocimiento de la pensión —que corresponde a Colpensiones—, sino la obligación que voluntariamente asumió la Universidad respecto del pago de la diferencia pensional. 12.

En relación con el fondo del asunto, el Tribunal señaló que, a partir de la vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores del orden territorial —fijada el 30 de junio de 1995—, las universidades públicas perdieron de manera definitiva la competencia para reconocer, reliquidar o asumir obligaciones pensionales a favor de sus servidores.

Conforme a los artículos 14 del Decreto 692 de 1994, 2 del Decreto 1068 de 1995 y 4 del Decreto 2337 de 1996, dicha función recayó exclusivamente en la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones del afiliado, en este caso el ISS, hoy Colpensiones. 13. Concluyó que la Resolución 340 del 22 de julio de 2005, mediante la cual la Universidad ordenó pagar a la señora María Eugenia Osorio Quintero el mayor valor de su mesada pensional no reconocido por el ISS, fue expedida por autoridad incompetente.

Afirmó que la afiliación de la docente al ISS desde julio de 1995 desplazó completamente la competencia de la Universidad para pronunciarse sobre el reconocimiento o incremento del IBL, pues se trataba de una materia reservada de forma exclusiva a la administradora de pensiones. 14. Frente a la pretensión de la devolución de las sumas pagadas con ocasión al acto acusado, el Tribunal indicó que el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, impide recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

En consecuencia, la negó, al no haberse demostrado una actuación fraudulenta o engañosa de parte de la demandada para obtener el pago. Precisó que la señora María Eugenia Osorio Quintero recibió las sumas con base en un acto administrativo particular y en firme, expedido de manera espontánea por la propia Universidad, sin que mediara solicitud de su parte, razón por la cual no podía trasladársele la 4 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020210208700, índice 56, expediente digital, link One Drive, archivo 35_Sentencia_00020210208700Senten_0_20260217142208580 (1).

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 6 consecuencia de un error imputable a la administración. 15. Condenó en costas a la parte demandada, fijando las agencias en derecho en el equivalente al 3 % del valor de lo pedido, con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 366 del CGP. 2.4.

Recurso de apelación 16. La parte demandada solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se declarara la caducidad de la acción o, subsidiariamente, la legalidad de la Resolución 340 del 22 de julio de 2005. De manera adicional, solicitó que se dejara sin efectos la condena en costas impuesta5. 17.

Alegó que debía declararse la caducidad de la acción con fundamento en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, norma que establece un término de cinco años, contados desde el reconocimiento pensional, para ejercer las acciones administrativas y contencioso-administrativas. Sostuvo que, en el caso concreto, la Universidad demandó veinte años después de que se expidió el acto que reconoció la subrogación, excediendo el límite fijado por esa disposición. 18.

Señaló que, si bien la norma se encontraba suspendida por la Corte Constitucional mediante Auto 841 de 2025, dicha circunstancia generaba dudas sobre la facultad del juez para pronunciarse sobre su exequibilidad, máxime cuando lo hacía con el fin de no aplicarla. Destacó que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de octubre de 2024, declaró de oficio la caducidad con base en el mismo artículo 86, reconociendo que la norma tenía aplicación inmediata desde su promulgación, incluso en procesos en curso. 19.

Argumentó que la sentencia de primera instancia ignoró el contexto en el cual se profirió el acto demandado. Enfatizó que la Universidad de Antioquia sí tenía competencia para reconocer la subrogación, pues desde la Resolución 2 de 1979, se había constituido como Fondo de Previsión Social, actuando como entidad pagadora de pensiones. Bajo esa condición, no creó un régimen prestacional nuevo, sino que simplemente subrogó una obligación legal que debía cumplir el ISS, conservando en su patrimonio los aportes sobre las primas de semestral, navidad y vacaciones, que nunca fueron trasladados efectivamente a dicha entidad. 20.

Afirmó que la obligación de liquidar el IBL con todos los factores devengados fue, al momento del reconocimiento, una obligación que la Universidad consideró compartida con el ISS, sustentándose en el precedente jurisprudencial progresivo del Consejo de Estado sostenido por más de 25 años, conforme al cual las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición debían liquidarse con el promedio de todo lo devengado.

Añadió que la Universidad incumplió la condición resolutoria que ella misma se impuso en las Resoluciones 12094 y 16628 de 1999, 5 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020210208700, índice 56, expediente digital, link One Drive, archivo 26 APELACIÓN SENTENCIA. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 7 consistente en adelantar las acciones administrativas y judiciales necesarias para que el ISS asumiera la obligación, de manera que, mientras no se cumpliera esa condición, el acto demandado no podía estar viciado de nulidad. 21.

Adujo que la subrogación reconocida a la demandada durante más de veinte años se consolidó como un derecho adquirido que ingresó legítimamente a su patrimonio, amparado por los artículos 48 y 53 de la Constitución Política y el Acto Legislativo 01 de 2005. Argumentó que ese derecho no pierde tal condición por el hecho de que la entidad que lo reconoció carezca de competencia, pues la señora María Eugenia Osorio Quintero obró de buena fe y con confianza legítima en la legalidad del actuar institucional, sin que mediara fraude ni conducta indebida de su parte. 22.

Relató que la sentencia apelada no demostró afectación al erario, pues el reconocimiento de la subrogación se encontraba financiado mediante el contrato interadministrativo de concurrencia suscrito entre la Universidad, el Ministerio de Hacienda y la Gobernación de Antioquia, y los bonos pensionales fueron expedidos y pagados con todos los factores salariales incluyendo las primas de navidad, vacaciones y semestral. 23.

Afirmó que la sentencia C-258 de 2013 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, citadas como fundamento del fallo impugnado, no estaban vigentes al momento del reconocimiento del derecho pensional de la demandada, por lo que aplicarlas retroactivamente resultaba regresivo y contrario a los principios de favorabilidad y progresividad de los derechos sociales. 24.

Solicitó que se revocara la condena en costas impuesta por el Tribunal, argumentando que en la Jurisdicción de lo Contencioso–Administrativo dicha condena no procede por el simple hecho de resultar vencido en el proceso, sino que exige la verificación de una conducta temeraria, dilatoria o de mala fe, así como la causación efectiva de gastos ordinarios, ninguno de los cuales se configuró en el presente caso.

Refirió que todas sus actuaciones procesales se adelantaron dentro de los términos legales, con diligencia y lealtad procesal, y que la duración del proceso obedeció a la congestión judicial, circunstancia no imputable a la demandada. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 25. Esta corporación, mediante auto del 21 de abril de 2026, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 y ordenó notificar personalmente al Ministerio Público quien guardó silencio.

De igual forma, prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia6. 6 Samai, índice 04, expediente digital, archivo 4Autoqueadmite_09132026AUTOADMITEL2(.pdf). Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 8 26.

La apoderada de la entidad demandante allegó escrito de oposición al recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, pidiendo que se confirme en su integridad7. Alegó que el acto administrativo acusado incurrió en el vicio de falta de competencia, causal de nulidad prevista en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, tal como fue alegado desde la demanda.

Argumentó que dicha posición ha sido sostenida de manera uniforme y pacífica por toda la Jurisdicción de lo Contencioso–Administrativo, desde los jueces administrativos del circuito, pasando por el Tribunal Administrativo de Antioquia, hasta el Consejo de Estado como órgano de cierre. 27. En sustento de lo anterior, citó la sentencia proferida por esta corporación el 22 de julio de 2021, en el proceso radicado 05001233300020140141802, en la cual se resolvió un caso idéntico al presente, concluyendo que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse sobre el reconocimiento o la liquidación de prestaciones pensionales a favor de sus servidores con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, pues esa facultad correspondía exclusivamente a la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones del afiliado. 2.6.

Ministerio Público 28. La «Procuraduría Delegada de Intervención 8 Tercera ante el Consejo de Estado» rindió concepto con el objetivo de solicitar que se confirmara la sentencia de primera instancia, pero sin condenar en costas a la parte demandada8. 29. Adujo que no era procedente aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por cuanto la Corte Constitucional, mediante Auto 841 de 2025, suspendió la entrada en vigor de la totalidad de esa ley, incluida la norma de caducidad allí contenida.

Añadió que, de conformidad con la jurisprudencia de la Subsección B del Consejo de Estado, dicho término de caducidad solo resultaría oponible respecto de demandas formuladas con posterioridad a la promulgación de la ley, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, de manera que no podría superponerse a procesos judiciales ya iniciados bajo reglas procesales que no contemplaban término alguno de caducidad para este tipo de acciones. 30.

Señaló que, en todo caso, la demanda fue admitida el 29 de marzo de 2022, con antelación a la expedición de la Ley 2381 de 2024, razón adicional por la cual no operaba la caducidad solicitada. 31. Destacó que, con la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones a más tardar el 30 de junio de 1995, las universidades públicas perdieron la competencia para reconocer y pagar pensiones a sus servidores, facultad que desde entonces recayó exclusivamente en la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones del afiliado, conforme al artículo 14 del Decreto 692 de 1994.

Explicó que esta posición ha sido sostenida de manera uniforme y reiterada por el Consejo de Estado en casos con supuestos fácticos idénticos al que es objeto de análisis. 7 Samai, índice 08, expediente digital, archivo 6_MemorialWeb_Alegatos-20260430PRONUNCIA(.pdf). 8 Samai, índice 09, expediente digital, archivo Memorial_FLF_9Concepto(.pdf).

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 9 Enfatizó que, en el asunto en concreto, correspondía al ISS, y no a la Universidad, decidir sobre la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral en el IBL de la pensión de la accionada. 32.

Adicionalmente, precisó que la Universidad asumió la subrogación de manera voluntaria y unilateral, con fundamento en un acto interno, lo que no podía generar derechos adquiridos ni justificar situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, dado que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada exclusivamente al Congreso de la República y al Gobierno Nacional. 33.

Pidió que se revocara la condena en costas impuesta a la demandada, al considerar que en esta jurisdicción dicha condena no procede por el simple hecho de resultar vencido en el proceso, sino que exige la verificación de conducta temeraria o de mala fe, presupuestos que no se acreditaron en el caso concreto. Señaló que la actuación de la demandada constituyó el legítimo ejercicio del derecho de defensa, enmarcado en la protección de sus intereses dentro del contradictorio judicial, sin que se advirtiera obstrucción, dilación ni maniobra procesal reprochable. 3.

Consideraciones 3.1. Competencia 34. Corresponde al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso—Administrativo, el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Cuestión previa 3.2.1. Sobre el término de caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 35. Antes de abordar el estudio de fondo de los argumentos expuestos en el recurso de apelación es necesario pronunciarse sobre la petición de aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 que realizó la parte demandada. 36. Sobre el particular, en primer lugar, debe precisarse que la Ley 2381 de 2024 entró en vigor el 16 de julio de 2024, por lo que para la fecha en que se profirió el fallo de primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, el 17 de febrero de 2026, dicha normativa ya existía. 37.

En segundo lugar, se destaca que la Corte Constitucional, mediante el Auto 841 de 20259, suspendió los efectos de la Ley 2381 de 2024, al disponer expresamente lo siguiente: 9 Según constancia expedida por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 21 de agosto de 2025, el Auto 841 de 2025 fue notificado y publicado el 14 de agosto de 2025 en la página web de la institución. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 10 QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigor de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.

El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024. 38. Así las cosas, la norma cuya aplicación se solicita se encuentra suspendida hasta que la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronuncie de manera definitiva sobre la constitucionalidad de la ley que la contiene. 39.

Aunque las anteriores razones resultan suficientes para negar la solicitud de la parte actora, en la medida que no es procedente dar aplicación a una norma que se encuentra suspendida, también vale la pena subrayar que esta Subsección frente a casos similares al de autos, ha considerado que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que previó un término de caducidad de 5 años, no resulta consonante con el ordenamiento superior frente a situaciones que surgieron con anterioridad a su entrada en vigor, como ocurre con el asunto de la referencia, por las siguientes razones: 40.

El artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso- administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá́ un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley [destacado por fuera del texto]. 41.

Ahora bien, en el presente asunto, la Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad de la Resolución 340 del 22 de julio de 2005, razón por la cual habría lugar a determinar si respecto de la anterior petición es pertinente el referido término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el Asimismo, el término de ejecutoria transcurrió los días 15, 19 y 20 de agosto de 2025.

La constancia puede consultarse en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/expediente?proceso=1&expediente=D0015989, consultar la pestaña de archivos. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 11 ordenamiento jurídico en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 42.

En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto prescribe un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de las pensiones reconocidas», se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación, en el tránsito legislativo anunciado, es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188710. 43.

Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 44.

En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 45.

Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8311. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 10 «Artículo 40.

Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá́ por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto]. 11 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta».

Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 12 46. En este orden de ideas, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del numeral 1, literal c), del artículo 164 del CPACA, dado que, a la fecha en que se presentó la demanda, 9 de diciembre de 202112, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 47.

Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 48.

En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que el titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 49.

Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 200413, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por sí sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 50.

Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales ejercidas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.

En tal sentido, corresponde al juez de lo contencioso–administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 51. En estos términos, la expresión «y que estén en curso», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica14. 12 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020210208700, índice 01, expediente digital. 13 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso-Administrativo. 14 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 13 52.

En el mismo sentido, esta Subsección frente a casos como el de autos, se ha pronunciado sobre la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 únicamente frente a actos administrativos expedidos con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma15. Ahora bien, no se desconoce que otras autoridades judiciales16, han adoptado decisiones contrarias en controversias similares; sin embargo, esta Subsección se aparta de estas, en consideración a que la aplicación retroactiva de la señalada disposición debe compaginarse al ordenamiento superior, de carácter prevalente. 53.

En suma, debido a la suspensión de los efectos de la ley que contiene el artículo cuya aplicación solicita la parte demandada, y al criterio de esta Subsección sobre su impertinencia frente a situaciones que surgieron con anterioridad, como ocurre con la presente controversia, se estima que no resulta aplicable el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 3.3.

Problemas jurídicos 54. A partir de los motivos de inconformidad contra el fallo impugnado, la Sala estima que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 55. ¿La Universidad de Antioquia tenía competencia para asumir el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el ISS a la demandada, generada por la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral en el cálculo del IBL, que el ente educativo consideró procedente mientras la beneficiaria iniciaba las actuaciones administrativas y judiciales para el pago de la obligación? 56.

En el análisis del anterior problema, también se tendrán en cuenta los argumentos expuestos por la parte demandada, tendientes a ilustrar que la Universidad de Antioquia supuestamente debía dictar el acto acusado en atención al presunto incumplimiento de sus obligaciones en materia de seguridad social en pensiones, y que obró en consonancia con la Resolución Rectoral 12094 de 1999, que a pesar de haber sido derogada produjo efectos jurídicos y al amparo de la cual se consolidaron situaciones que no pueden desconocerse. 57.

Finalmente, ¿el Tribunal debía analizar la conducta de la parte vencida en juicio para disponer sobre la condena en costas? 58. Antes de resolver los interrogantes planteados, la Sala abordará los siguientes temas: (a) reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos; (b) dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política». 15 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B sentencias del, 10 de abril de 2025, exp. 05001-23-33-000-2021-01247-02 (0801-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; del 6 de junio de 2025, exp. 05001-23-33-000-2021-01294-03 (6689-2024) y del 6 de junio de 2025, exp. 05001-23-33-000-2019- 00274-02 (6668-2024), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. 50001-23-33- 000-2019-00253-01 (6637-2022).

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 14 régimen de transición de la Ley 100 de 1993; (c) subrogación asumida por la Universidad de Antioquia y (d) de la condena en costas. 3.4. Marco normativo y jurisprudencial 3.4.1. Reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos 59.

Antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 199317, la obligación de reconocer y de pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos concernía a la entidad de previsión a la que estuviesen afiliados, esto es, la última entidad pública empleadora, según lo disponía el artículo 75 del Decreto 1848 de 1969. 60. La Ley 100 de 1993 que creó el Sistema de Seguridad Social Integral, previó en el numeral 1 del artículo 15, la obligatoriedad de afiliar a dicho Sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos.

Disposición en virtud de la cual se expidió el Decreto 691 de marzo 29 de 199418, que incorporó (artículo 1) a estos últimos, clasificándolos así: a) los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y b) los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República. 61.

En cuanto a los efectos de la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 199419 precisó que el responsable del pago de las pensiones sería la administradora que hubiese recibido o le corresponda recibir las cotizaciones del período en el cual ocurrió el siniestro o hecho que dio lugar al pago de la pensión, y el Decreto 1068 del 23 de junio de 1995 20 fijó el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliarían, esto es, prima media con prestación definida o ahorro individual con solidaridad, señalando en el parágrafo 2 del artículo 2 que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995. 62.

Posteriormente, se profirió el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Esta normativa fue enfática en atender el límite temporal con que contaban los servidores públicos para afiliarse a uno de los dos 17 Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. 18 Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones. 19 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. 20 Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los Fondos de Pensiones del Nivel Territorial y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 15 regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, según el Decreto 1068 de 1995. 63. De acuerdo con lo anterior, se concluye que, para el 30 de junio de 1995, todos los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, comoquiera que estos hacían parte de la categoría de afiliados obligatorios en los términos del artículo 15 de la referida Ley 100 de 1993. 64.

Así, y siguiendo los pronunciamientos de esta Sección sobre el tema 21, se precisa que después de la entrada en vigencia de los dos regímenes pensionales de la Ley 100 de 1993, las universidades de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, en virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, es la administradora de pensiones que hubiese recibido las cotizaciones quien debe efectuar el reconocimiento respectivo o proceder a la reliquidación de ser el caso. 3.4.2.

Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 65. El Sistema General de Pensiones, en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo establecidos en la norma con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 66.

La norma citada establece que, para los beneficiarios del régimen de transición, el ingreso base de liquidación será, si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, (a) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (b) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 67.

Al respecto, el Decreto 1158 de 1994, por medio del cual se modificó el Decreto 658 de 1994 que incorporó a los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, dispone lo siguiente: 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de abril de 2017, exp. 05001233300020140019401(0804-2016), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 22 de octubre de 2018, exp. 05001-23-33-000-2014-00063-02(1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia del 29 de julio de 2021, exp. 05001-23-33-000-2019-00556-01(1601-19), M.P. César Palomino Cortés;

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de julio de 2021, exp. 05001-23-33-000-2014-01418- 02(5945-19), M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 16 ARTÍCULO 1. Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 68.

El Acto Legislativo 01 de 2005, al adicionar el artículo 48 de la Constitución Política, determinó de manera expresa que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones», precepto que se encontraba incluido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, conforme con el cual se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones «el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado». 69.

En este orden, es válido afirmar que los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tenían derecho al reconocimiento de la pensión de acuerdo con los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo prevista en el régimen anterior, sin incluir el IBL, pues este debe calcularse con los factores salariales que sirvieron de base para los aportes, devengados en el lapso fijado en la transición, esto es, durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo que le hiciera falta al beneficiario para pensionarse cuando fuese inferior a este periodo. 70.

Ahora bien, la Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».

En este marco, afirmó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior; actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor22.

En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199323. 71. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al 22 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 23 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 17 establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior —Ley 33 de 1985—, con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 72.

En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido de que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior24. 73.

En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, por medio de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de reemplazo dispuestos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se pueda entender que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen, por no formar parte del beneficio de la transición. En el anterior fallo se indicó lo siguiente: Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 199325. 74.

La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 75. Sobre el particular, es oportuno precisar que el marco normativo y jurisprudencial citado resultaba aplicable a los servidores de la Universidad de Antioquia, que por 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 18 virtud del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 fueron vinculados al Sistema General de Pensiones a partir del 30 de junio de 1995, con la afiliación al ISS, entidad que asumió la obligación pensional con cargo al bono que expidió el ente demandante en cada caso26.

La competencia para reconocer y pagar las pensiones de los servidores de la Universidad está a cargo del fondo de pensiones al que se afiliaron en forma obligatoria desde esa fecha27. 76. En este orden, se observa que la parte demandante asumió el pago temporal de la diferencia en la mesada pensional de sus servidores como tercero interviniente en la obligación pensional que el ISS tenía a su cargo a partir de la afiliación de los empleados del nivel territorial al régimen general de pensiones, arguyendo la necesidad de «procurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales» de sus empleados y bajo la condición de que los pensionados surtieran las actuaciones administrativas y judiciales necesarias para que el fondo de pensiones asumiera la mesada por el valor que el ente demandante consideraba ajustado a la legalidad. 3.4.3.

Subrogación asumida por la Universidad de Antioquia 77. La Universidad de Antioquia, mediante la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, asumió el pago de la diferencia de la mesada pensional de los servidores docentes y no docentes de la institución educativa, generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS en el acto de reconocimiento por medio del cual ordenó el pago de la prestación a su cargo, por motivo de la afiliación de los empleados del orden territorial al Sistema General de Pensiones dispuesta en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993. 78.

En las consideraciones del acto general, la Universidad afirmó que, si bien el ISS asumió el reconocimiento y pago de las pensiones, aquella debía proteger los derechos de sus servidores para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme al cual el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los beneficiarios de la transición a quienes les faltaba menos de diez (10) años para adquirir el derecho, debía computarse con el promedio de «todo lo devengado» en ese periodo. 26 ARTICULO 15.

Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones: 1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.

También serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993, y se regirán por todas las disposiciones contenidas en esta ley para todos los efectos, los servidores públicos que ingresen a Ecopetrol, a partir de la vigencia de la presente ley. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 21 de abril de 2017, exp. 05001233300020140019401 (0804-2016); del 27 de abril de 2017, exp. 05001233300020140157301(0802-2016) y 050012333000201500110 01 (2366-2016); del 31 de enero de 2018, exp. 05001-23-33-000-2014-00058-02 (0341-17), y del 23 de octubre de 2020, exp. 05001-23-33-000-2014-00061-01(1088-17).

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 19 79. Para la Universidad, el ISS desconoció la norma referida al calcular el IBL pensional con los factores sobre los cuales el pensionado hubiera realizado cotizaciones, dado que, en su opinión, constituía «certeza jurídica» la fórmula de liquidación según la cual el cálculo debía incluir todo lo devengado, inclusive, las primas de navidad, vacaciones y semestral.

Bajo esta consideración, la institución educativa afirmó que «no se podía negar o complicar el acceso a los derechos conseguidos por servicios prestados al Estado, más aún cuando la pensión era un salario diferido». Asimismo, afirmó que realizó diferentes gestiones ante el ISS para que liquidara las pensiones según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin lograr una respuesta positiva. 80.

En este orden, la Universidad dispuso en el acto general de subrogación que debía darle cumplimiento a la ley, en el sentido de cubrir la diferencia causada por motivo de la liquidación de la pensión, mientras el ISS asumía esta obligación con la inclusión de todos los factores devengados por el pensionado. Así, dispuso que se «subrogaría en la cuota parte de la obligación» que el ISS no reconocía, para «procurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales de sus servidores». 81.

Este acto fue reglamentado por la Resolución 16628 del 25 de junio de 1999, en el sentido de determinar que los destinatarios de esta subrogación serían los empleados públicos docentes y no docentes beneficiarios del régimen de transición, que les faltara menos de diez años para adquirir el derecho al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993.

La Universidad pagaría a los jubilados la obligación de reliquidación que se encontraba a cargo del ISS con las consecuencias previstas en el artículo 1670 del Código Civil28. En este orden, asumió el pago de la diferencia que resultó de aplicar el 75% al promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio y el valor de la pensión que liquidó el ISS, solo por el tiempo que tardara el instituto en asumir la obligación en el trámite administrativo o en cumplimiento de una orden judicial. 82.

El acto de subrogación general fue derogado por la Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, al considerar que la Universidad partió del supuesto equivocado de que existía certeza jurídica sobre el derecho a la reliquidación pensional con la inclusión de todo lo devengado por sus servidores, sin tener en cuenta que la obligación estaba a cargo del ISS, en forma exclusiva, y que la tesis referida fue objeto de modificaciones jurisprudenciales que desvirtuaron esa afirmación. 83.

El acto revocatorio de la «subrogación» puso de presente que el pago asumido por la Universidad fue temporal, pues era el ISS el obligado a asumir la obligación reclamada en las actuaciones administrativas y judiciales. 28 «La subrogación, tanto legal como convencional, traspasa al nuevo acreedor todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas del antiguo, así contra el deudor principal, como contra cualesquiera terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 20 3.4.4. De la condena en costas 84. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, el concepto de las costas procesales está asociado a «todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprend[e] los denominados gastos o expensas del proceso»29.

En el CPACA corresponden a los «gastos ordinarios […] y [a] otros como son los necesarios para [el] traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.»30. 85. Respecto de su imposición, la jurisprudencia ha identificado dos criterios a partir de la regulación normativa, a saber, el objetivo-valorativo y el subjetivo.

Para ello, se debe tener en cuenta el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone lo siguiente: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy CGP].

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 3.4.4.1. Del criterio subjetivo en la condena en costas 86. De la lectura de la norma citada, se ha considerado que la expresión «disponer» hace referencia a «deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse»31 —de acuerdo con la Real Academia Española—.

En ese orden, «disponer» en la sentencia «sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución»32. 87. Por esta razón, se ha indicado que, de conformidad con el artículo citado, la condena no es «automática» u «objetiva» en relación con la parte vencida en el proceso33, puesto que se ha considerado necesario el análisis de otros factores, tales como «temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2025, exp. 05001-23-33-000-2021-01292-02 (3768-2022), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 30 Ibidem. 31 https://dle.rae.es/disponer. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, exp. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 21 o no»34. 88. Por lo anterior, se ha concluido que la imposición de la referida condena, en materia contenciosa-administrativa, requiere un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes35.

En ese sentido, antes de su imposición, el juez debe verificar diferentes factores, tales como la temeridad o mala fe de las partes. Al respecto, esta Subsección36 ha precisado lo siguiente: [El] juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)37. 3.4.4.2.

Del criterio objetivo valorativo en la condena en costas 89. En contraposición a la postura descrita, se encuentra la perspectiva objetivo– valorativa, según la cual la parte vencida debe asumir las costas procesales (componente objetivo), siempre y cuando se hayan causado (elemento valorativo), independientemente de la conducta de los sujetos procesales durante la actuación. 90.

Para tal efecto, se considera que en el Decreto 01 de 1984 se dispuso que en todos los procesos habría condena en costas (criterio objetivo); posteriormente, la Ley 446 de 1998 introdujo como modificación, que el juez debía tener en cuenta la conducta asumida por las partes (criterio subjetivo). No obstante, en el año 2011, el legislador dejó de referirse al elemento subjetivo «conducta asumida por las partes», para implementar un criterio objetivo-valorativo, con salvedad de los procesos en los que se ventile un interés público.

Finalmente, en el año 2021, la Ley 2080 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, según el cual la condena en costas procede en los casos en los que se presentó la demanda con «manifiesta carencia de fundamento legal». 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2024, exp. 50001-23-33-000-2018-00212-01 (2428-2023), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, exp. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 36 En igual sentido, se pueden consultar las siguientes providencias, proferidas con posterioridad a la expedición de la Ley 2080 de 2021: (1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de febrero de 2025, exp. 08001-23-33-000-2016-00419-01 (0145-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar;

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 febrero de 2025, exp. 76001-33-33-004-2019-00626-01 (5758-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; (3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2025, exp. 76001-23-33-000-2018-00791-01 (0251- 2023) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; y (4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de abril de 2025, exp. 15001-2333-000-2017-00604-01 (0552-2021), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; entre otras. 37 Ibidem.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 22 91. Asimismo, desde esta perspectiva se considera que la adición del inciso segundo al artículo 188 del CPACA (por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021) no implica una variación al régimen de las costas previsto por el legislador de 2011.

Lo anterior, porque el inciso primero de esa disposición no fue objeto de modificación o adición y, en tal sentido, el criterio objetivo-valorativo 38 para su imposición (adoptado desde el año 2011) se mantiene vigente y, bajo ese entendido, el juez siempre «dispondrá» sobre las costas, de acuerdo con los supuestos previstos en el artículo 365 del CGP, sin que haya lugar a valorar la conducta procesal de la parte a la cual se impone la condena, dado que el CPACA y, a su turno, el CGP no exigen tal condicionamiento39. 92.

En ese orden de ideas, se ha considerado que el criterio es objetivo-valorativo, objetivo, porque en la sentencia «se dispondrá» sobre la condena en costas de acuerdo con las reglas del CGP, es decir, en contra de la parte vencida. Valorativo, por cuanto «se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes»40. 3.4.4.3.

Del criterio mayoritario de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado 93. Frente a la discusión existente sobre las referidas alternativas interpretativas, que no es pacífica al interior del Consejo de Estado, esta Subsección ha acogido de forma mayoritaria, más no unánime (debido a la posición de la magistrada ponente41), el criterio subjetivo que, como se indicó, consiste en que para decretar 38 En sentencia de 23 de julio de 2020, exp. 11001032500020170007300 (0301-2017), M.P. William Hernández Gómez, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación explicó que, en materia de condena en costas, el CPACA adoptó un criterio objetivo-valorativo para su imposición. Se dijo en esa oportunidad que: // «a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» —CCA— a uno «objetivo valorativo» —CPACA—. // b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. // c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. […]». Sobre esta temática también puede verse el auto de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), proferido por la misma Subsección de esta corporación. 39 En este mismo sentido pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: i) Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2024, exp. 05001-23-33-000-2014-01093-01; ii) Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2024, exp. 52001-23-33-000-2015-00128-01 (66.988), y iii) Sección Cuarta, sentencia del 3 de agosto de 2023, exp. 19001-23-33-000-2020-00018-01 (26447). 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, exp. 08001-23-31-000-2014-01019-01 (2665-19). 41 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones, a saber: (a) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(b) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (c) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(d) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (e) Los parámetros Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 23 la condena en costas se debe verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe; perspectiva de análisis a partir de la cual se resolverá el problema planteado en esta oportunidad. 3.5.

Análisis del caso concreto 3.5.1. De la falta de competencia para dictar el acto acusado 94. Corresponde a la Sala analizar el aspecto principal de la controversia, la competencia o no de la Universidad de Antioquia para dictar el acto acusado, mediante la cual motu propio42 decidió asumir el pago de una parte de la mesada pensional de la demandada mientras el ISS, hoy Colpensiones, por iniciativa propia u orden judicial realizaba el pago correspondiente de manera total.

Sobre el particular, se observa lo siguiente: 95. La Universidad de Antioquia, mediante la Resolución 340 del 22 de julio de 200543, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 199944, ordenó pagar a favor de la demandada el valor del resultado de la aplicación del IBL establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por la suma de $600.604 mensuales a partir del 22 de diciembre de 2003.

Esto como consecuencia de considerar que las primas de navidad, de vacaciones y semestral debían incluirse para calcular el monto de la pensión. 96. El cálculo de la diferencia pensional que la Universidad de Antioquia asumió de manera temporal por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral devengadas por la accionada durante el periodo que le hacía falta para pensionarse, fue realizado por la institución educativa conforme a lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así: Acto de reconocimiento pensional ISS Resolución18004 del 13 de octubre de 200445 Acto de subrogación Universidad de Antioquia – caso en concreto Resolución 340 del 22 de julio de 2004 antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 13001-23- 33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. 42 Locución latina que significa «por propia iniciativa» o «por voluntad propia». 43 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020210208700, índice 56, expediente digital, link One Drive, carpeta 01 ANEXOS DEMANDA, carpeta Pruebas, archivo Resolución Administrativa 340 de 22 de julio de 2005. 44 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020210208700, índice 56, expediente digital, link One Drive, carpeta 01 ANEXOS DEMANDA, carpeta Pruebas, archivo

5. RESOLUCION RECTORAL 12094 DE 1999. 45 Samai, gestión en otros despachos, radicación 05001233300020210208700, índice 56, expediente digital, link One Drive, carpeta 01 ANEXOS DEMANDA, carpeta Pruebas, archivo. 4. Apartes hoja de vida – Maria Eugenia Osorio Quintero, págs. 11 a 13. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 24 Semanas cotizadas: 1.375,7.

Monto: 85%. IBL: $3.641.195 (factores de cotización). Cuantía de la prestación: $3.095.016 (a partir del 22 de diciembre de 2003). Monto: 75%. IBL de las primas de vacaciones, navidad y semestral que no fueron incluidas al reconocer la pensión: $800.805. 75% de la anterior cifra: $600.604. Diferencia que se subrogó la Universidad: $600.604 a partir del 22 de diciembre de 2003.

Tabla 1. Actos de reconocimiento pensional ISS y subrogación Universidad de Antioquia (elaboración propia) 97. Ahora bien, según se analizó en el marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995, a más tardar el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos, incluido el personal de las universidades oficiales e instituciones de educación superior, debían estar afiliados a uno de los dos regímenes pensionales creados por la Ley 100 de 1993.

Por ende, a partir de esa fecha, la entidad competente para reconocer y pagar las pensiones, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, era la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores, ya fuera el ISS como administrador del régimen de prima media o los fondos privados que hacían lo propio con el régimen de ahorro individual. 98.

En este orden de ideas, se advierte que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho pensional de la demandada y específicamente, en lo relacionado con el presunto derecho que le asistía a una mesada mayor a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados por ella no computados por la administradora de pensiones.

Ello, en tanto la obligación concernía al ISS, como ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. 99. Al respecto, se destaca que esta última entidad fue la que reconoció a favor de la accionada una pensión de jubilación, a través de la Resolución 18004 del 13 de octubre de 2004. Por consiguiente, era el ISS quien tenía la competencia para definir si a la demandada se le debía incluir en el IBL lo correspondiente a las primas de navidad, de vacaciones y semestral, en los términos de la Ley 100 de 1993 y la normativa anterior a esta, aplicable en virtud del régimen de transición del artículo 36 ibidem. 100.

Por otra parte, en cuanto a los efectos de la Resolución Rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, sobre la subrogación parcial en la obligación pensional a cargo del ISS, y en la cual se fundamentó el acto acusado, se advierte que, aun cuando esta no fue objeto de declaratoria de nulidad en el presente caso, así como tampoco ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, esta Subsección en sentencia del 22 de octubre de Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 25 201846 decidió inaplicarla por inconstitucional en un asunto similar, al señalar que: pese a que el acto administrativo, que aquí se demanda, tuvo además como fundamento la Resolución rectoral 12094 de 4 de mayo de 1999 de la misma Universidad de Antioquia, la cual, como lo aduce el accionado, no fue objeto del presente medio de control ni ha sido anulada por parte de la jurisdicción contencioso- administrativa, lo cierto es que en virtud de la excepción de inconstitucionalidad resulta dable inaplicarla para el caso concreto, conforme al artículo 4º superior, («En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales»), comoquiera que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, pero este último bajo los lineamientos del legislador, por lo que el ente universitario carecía de atribución para asumir una obligación de carácter pensional motu proprio, sin que mediara norma emitida por la autoridad constitucionalmente competente frente a la materia, que así lo determinara. 101.

Sobre el punto, la Constitución Política de 1991 prevé en el artículo 150 numeral 19, literal e, que el Congreso de la República tiene la competencia de dictar normas generales en relación con la fijación de los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos, entre otros, y en ejercicio de dicha potestad expidió la Ley 4 de 199247, que reglamentó en sus artículos 10 y 12 lo siguiente:

ARTÍCULO 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. 102. Por su parte, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la última norma, «siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de octubre de 2018, exp. 05001233300020140006302 (1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 47 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 26 entidades territoriales»48. 103. Conforme lo expuesto, se considera que la Resolución Rectoral 12094 de 1999 emitida por la Universidad de Antioquia es inconstitucional, por cuanto se expidió con desconocimiento de las competencias que la Constitución Política le confiere al Congreso de la República y al Gobierno nacional en materia de prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial.

Por tal motivo, al haberse expedido en contravía de lo dispuesto en la Carta Política, resulta procedente su inaplicación. 104. La anterior precisión es relevante en la medida que cuando se profirió el acto acusado la referida resolución rectoral que era su fundamento estaba vigente, pues solo fue derogada en el año 2012, como se expuso en el marco normativo de esta providencia. 105.

Así las cosas, le asiste razón al Tribunal al haber declarado la nulidad del acto acusado, toda vez que se profirió sin competencia, comoquiera que, la Universidad de Antioquia no tenía la facultad legal ni constitucional para reconocer, en todo o en parte, pensión alguna a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ni asumir obligación alguna en forma de subrogación; máxime cuando adoptó tal decisión con sustento en un acto administrativo contrario a la Constitución Política, como se ha indicado en anteriores oportunidades. 106.

Ahora bien, frente a la conclusión de la falta de competencia de la Universidad de Antioquia para dictar el acto acusado, a la que también llegó el juez de primera instancia, la parte demandante expuso algunas consideraciones tendientes a justificar la necesidad y/o validez de aquel, entre las que se destaca que la institución educativa no realizó de manera completa los aportes a seguridad social a favor de sus empleados, o que no adelantó las acciones administrativas y judiciales pertinentes para que el ISS recibiera las cotizaciones correspondientes o se responsabilizara de pagar las mesadas pensionales teniendo en cuenta las referidas primas. 107.

Sobre el particular, advierte la Sala que el correcto proceder o no de la Universidad de Antioquia o del ISS –hoy Colpensiones– sobre la situación pensional de los empleados de la primera, no suple, reemplaza o inhabilita la competencia de las administradoras de pensiones para definir las situaciones atinentes a su reconocimiento o reliquidación, pues tal facultad deviene directamente de la ley, de manera tal que la buena intención que pudo tener la Universidad de brindar un margen de protección a sus trabajadores, y/o el presunto incumplimiento de las obligaciones a su cargo, no constituyen razones avaladas por el ordenamiento jurídico para arrogarse la potestad de definir parcialmente situaciones pensionales que dejaron de ser de su resorte, como se expuso con anterioridad. 48 Sentencia C-315 de 1995.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 27 108. La misma conclusión se predica de las consideraciones desarrolladas sobre la existencia del acto acusado al amparo de la Resolución Rectoral 12094 de 1999 mientras estuvo vigente, debido a su falta de consonancia con el ordenamiento superior, por lo que tampoco es de recibo que a partir de una actuación contraria a este pretenda mantenerse válido el acto acusado, lo que implicaría que la demandada continúe recibiendo una suma de dinero relacionada con su mesada pensional, cuyo reconocimiento no le compete efectuarlo a la institución educativa demandante. 109.

Además, se recuerda que en primera instancia solo se declaró la nulidad de la resolución mediante la cual la Universidad asumió frente a la demandada la obligación de pagarle una suma de dinero atinente a una presunta diferencia en su mesada pensional, más no se ordenó que aquella devolviera lo que percibió por tal concepto, debido a que no se acreditó que lo devengó de mala fe, lo que se acompasa con el artículo 164 numeral 1 literal c) del CPACA, que prevé que cuando la demanda «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas […] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 110.

Lo anterior significa que el fallo de primera instancia al anular el acto acusado pero negar la devolución de las sumas pagadas, no desatiende el contexto en el que se dictó, como se estima en la apelación, por el contrario, en consideración a él subrayó que fue producto de la decisión que por iniciativa propia en su momento adoptó la Universidad de Antioquia, sin que se evidencie que en ella haya tenido injerencia indebida la demandada, de manera tal que no es procedente condenarla a devolver lo que recibió de buena fe.

Sin embargo, esto no significa que a partir de esa circunstancia se permita que continúe percibiendo una acreencia que es producto de una decisión dictada sin competencia, fundada en un acto general que debe inaplicarse porque no se acompasa al ordenamiento superior. 3.5.2. De la condena en costas 111. En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió condenar en costas a la parte accionada, por concepto de agencias en derecho, de conformidad con los artículos 188 del CPACA y 366 del CGP. 112.

Inconforme con la decisión, la demandada solicitó que se revoque la condena en costas, al considerar que no se valoró la conducta de la parte vencida, quien no actuó con temeridad ni mala fe. 113. En este orden de ideas, la Sala advierte que el Tribunal aplicó un criterio objetivo en la imposición de la condena en costas, en la medida en que la decretó contra la parte vencida en juicio, dada la negativa de las pretensiones de la demanda. 114.

Sobre el particular, se recuerda que según se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de la presente sentencia, esta Subsección ha acogido de forma Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 28 mayoritaria49 el criterio subjetivo en la condena en costas.

Por tal razón, se estima que, para decretar la referida condena en primera instancia, el Tribunal debió analizar la conducta de la parte vencida, con el fin de determinar si actuó de forma temeraria o de mala fe. 115. Por lo tanto, de la revisión de las pruebas aportadas al expediente y de las actuaciones procesales, la Sala no advierte que la parte demandada haya obrado de mala fe o con temeridad, en tanto no se observa conducta alguna o circunstancia irregular que afectara el trámite procesal.

Por el contrario, se observa que la accionada actuó sin realizar acciones dilatorias o encaminadas a afectar u obstruir el curso del proceso. 116. Así las cosas, como no hay actuaciones ni pruebas dentro del expediente que demuestren un proceder temerario o contrario a la buena fe, no había lugar a condenar en costas en primera instancia. En consecuencia, se revocará el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo apelado y, en su lugar, se negará la condena en costas en primera instancia. 117.

Por las mismas razones, tampoco es procedente imponer dicha condena frente a la actuación adelantada en segunda instancia. 3.6. Conclusión de la decisión 118. En suma, la Sala reitera, a partir del régimen pensional de los servidores públicos con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir el pago de las presuntas diferencias en las mesadas pensionales a favor de la accionada. 119.

Por consiguiente, se confirmará parcialmente la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto se adicionará en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución Rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, debido a que el Tribunal no efectuó un pronunciamiento expreso sobre el particular.

A su vez, se revocará la condena en costas impuesta a la accionada y en su lugar, se negará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Primero. Confirmar parcialmente la sentencia proferida el 17 de febrero de 2026 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión. 49 Debido a que la magistrada ponente considera aplicable el criterio objetivo-valorativo en materia de costas, por las razones que se sintetizan en la nota al pie 41.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02087-02 (0913-2026) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Eugenia Osorio Quintero 29 Segundo. Adicionar la sentencia impugnada, en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución Rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero. Revocar el numeral tercero de la sentencia impugnada, en su lugar: Tercero. Negar la condena en costas en primera instancia. Cuarto. Sin condena en costas en segunda instancia. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente Aclara voto CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai.

En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx