Radicación: 11001-03-28-000-2025-00083-00 Demandantes: Carlos Mario Dávila Demandado: Presidente de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00083-00 Demandante: CARLOS MARIO DÁVILA Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Tema: REQUISITOS PARA LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA.
ARTÍCULOS 162 Y 166 DE LA LEY 1437 DEL 2011. AUTO QUE ADMITE DEMANDA El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda y pretensiones 1. El ciudadano Carlos Mario Dávila, con escrito del 13 de junio de 20251, en nombre propio, presentó demanda2 en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, y solicita se declare la nulidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 1.2 Hechos 2.
El 1º de mayo de 2025, el presidente de la República radicó ante el Senado el texto de una consulta popular para que este emitiera concepto, conforme al artículo 104 de la Constitución Política. 3. El 2 de mayo de 2025 el Senado de la República publicó en la Gaceta No. 604 el texto de la consulta popular sometida a su consideración; el 14 de mayo de 2025 emitió concepto desfavorable (47 votos a favor vs. 49 en contra) para el trámite de ese mecanismo. 4.
Pese a existir concepto desfavorable del Senado, el 11 de junio de 2025 el presidente de la República con la firma de sus ministros expidió el Decreto 0639 por medio del cual convocó la consulta popular nacional. 1 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00083-00; Índice 00001. 2 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00083-00; Índice 00003.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00083-00 Demandante: Carlos Mario Dávila Demandado: presidente de la República 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Concepto de la violación 5. La parte demandante consideró que el acto demandado desconoce los artículos 50 y 53 de la Ley 134 de 1994, 117 de la Ley 5 de 1992, 31 literal b y 42 de la Ley 1757 de 2015, 3 inciso 1 y 137 inciso 2 del CPACA, sustentando los cargos así: 1.3.1.
Obligatoriedad del concepto previo del Senado 6. El artículo 104 de la Constitución Política, establece que las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional requieren concepto previo del Senado de la República para su trámite. 7. El decreto impugnado omite dicho requisito contrariando las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, que exigen expresamente el concepto favorable del Senado para las consultas de orden nacional, tal como lo reitera la Corte Constitucional en las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015, pues se trata de una exigencia para evitar que el ejecutivo desconozca el papel del Senado de la República mediante actos unilaterales. 1.3.2.
Excepción de inconstitucionalidad 8. El decreto atacado dispone en su artículo primero: «ARTÍCULO 1. Excepción de inconstitucionalidad. Con fundamento en lo previsto en el artículo 4 de la Constitución, inaplicar por inconstitucional el acto mediante el cual el Senado de la República, en sesión del 14 de mayo de 2025, decidió dar concepto desfavorable frente a la consulta popular del orden nacional, solicitada por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, el 1 de mayo de 2025.» 9.
Según el demandante, no se predicaban los requisitos para acudir a esa figura3, porque el trámite al interior del Congreso de la República se adecuó al ordenamiento jurídico, por lo que desconocer su concepto, deviene ilegal. 10. Indicó que el artículo 5 de la Ley 5 de 1992 (Reglamento del Senado) detalla el trámite para emitir el aval, lo que refuerza su carácter obligatorio, por lo que su omisión convierte el decreto demandado, en un acto viciado de falsa motivación y desconocimiento de las normas en las que debió fundarse, según el artículo 137, inciso 2 del CPACA. 11.
Además, en la sentencia C-379 de 2016, la Corte Constitucional enfatizó que los mecanismos de participación deben ejercerse conforme a la ley, por lo que «Una consulta sin aval senatorial desnaturaliza el instituto democrático, transformándolo en un instrumento de imposición del Ejecutivo, lo que desequilibra el sistema de separación de poderes (Art. 113, Const.)». 3 La incompatibilidad con la norma superior debe ser clara, manifiesta, ostensible y evidente.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00083-00 Demandante: Carlos Mario Dávila Demandado: presidente de la República 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. La sentencia C-180 de 1994, señaló que: «5.1 El artículo 50 se ocupa de la consulta popular del orden nacional, por la cual el Presidente de la República pregunta al pueblo acerca de una decisión de trascendencia nacional.
Para ello, requiere contar con la firma de todos los Ministros y el concepto previo y favorable del Senado de la República». [Subrayado del demandante]. 13. Entonces, el decreto presidencial, al eludir el aval, desconoce el bloque de legalidad que le es aplicable a este tipo de trámites, entre los que se encuentran, los artículos 2 y 3 numeral 1 del CPACA, que consagran el principio de legalidad y el respeto por las reglas procedimentales y de competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. 1.3.3.
Concepto previo por parte del Senado de la República 14. En la Gaceta 604 de 2025, fue publicado el texto de la consulta con su argumentación, por lo que se sometió 13 días antes de la votación a conocimiento del pueblo y de los senadores, para que tuvieran la posibilidad de ilustrarse sobre la materia. Ante ese hecho, no resulta viable alegar una falta de conocimiento sobre este en la votación llevada a cabo el 14 de mayo de 2025 por parte de los parlamentarios. 15.
Sostuvo que, en el presente asunto «el Senado de la República (…) se manifestó en el sentido de NEGAR la realización de la susodicha consulta. Como se observa en las grabaciones y en las actas del Senado de la República la discusión fue amplia y se dio durante varias horas antes de abrirse el registro para la votación como lo ordena la Ley 5 de 1992.
Hubo deliberación y ejercicio del control legal que le compete al Senado. Se habló de la conveniencia de cada una de las preguntas y fue en ese sentido que los senadores procedieron a depositar su voto, unos a favor, otros en contra». 16. No obstante, en el texto del decreto demandado se lee: «Lo propio ocurre cuando el Senado asume una actitud silente y se abstiene de proferir su concepto dentro del término previsto para ello, o cuando emite un concepto desfavorable violando las garantías mínimas que establecen la Constitución y la ley.
Recuérdese que la consulta popular, en palabras de la Corte Constitucional, “además de concretar el derecho» 17. Por lo tanto, el Senado de la República guardó silencio respecto de la propuesta sometida a consideración por parte del presidente de la República, tal como este lo concluye, haciendo incurrir al decreto acusado en una falsa motivación. 1.4.
Solicitud de medida cautelar 18. El demandante solicitó con carácter urgente la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, soportado en las razones expuestas en el concepto de la violación. Al respecto, el Despacho se pronunciará en auto aparte. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00083-00 Demandante: Carlos Mario Dávila Demandado: presidente de la República 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 2.1. Competencia 19. Como requisito esencial de admisibilidad del presente medio de control, se impone determinar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para conocer de la legalidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», como pasa a explicarse a continuación. 20.
El artículo 241.3 de la Constitución Política establece lo siguiente: «A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional.
Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización». 21. Frente a este control, la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994 señaló que: «(…) En efecto, el artículo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del orden nacional; si dicho control fuera previo, se habría incluido en el numeral 2o.; de otra parte, la circunstancia de que el numeral 3o. señale que respecto de las consultas o plebiscitos el control procede "sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización" corrobora el carácter posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone que el acto ya está formado, a lo cual se suma que el control previo es la excepción ya que, en términos generales, lo que existe es el control del acto ya formado.».
(Negrillas y subrayas del Despacho). 22. En consecuencia, la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la constitucionalidad de una consulta popular de orden nacional es posterior, cuando el acto está formado, es decir, concurren dos requisitos: la expedición de la convocatoria y la realización de la votación. 23. Dicho control posterior no excluye el conocimiento del Consejo de Estado cuando se trata de un acto administrativo de carácter general4, expedido por una entidad del orden nacional y de contenido electoral, conforme el artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 24.
Esta atribución de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede ser considerada como un vaciamiento de la competencia de la Corte Constitucional en su control posterior y de procedimiento. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 5 de junio de 2025, M.P: Gloria María Gómez Montoya, Radicado: 11001-03-28-000-2024-00192-00 Radicación: 11001-03-28-000-2025-00083-00 Demandante: Carlos Mario Dávila Demandado: presidente de la República 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
Sobre este último aspecto, se debe precisar que el control de legalidad en estos casos conlleva a que se determine si el acto de convocatoria de una consulta popular de orden nacional tiene la virtualidad de llamar a los ciudadanos para que participen de la iniciativa y se pueda concretar su realización, es decir, que de ella se pueda predicar la capacidad de producir efectos jurídicos. 26.
Determinada la competencia del Consejo de Estado en la materia, se debe establecer la sección que debe tramitar el presente medio de control. 27. El Acuerdo 80 de 2019 «Reglamento Interno del Consejo de Estado», modificado por el Acuerdo 434 del 20245, dispone que la Sección Quinta conoce de los siguientes asuntos: «(…) 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones. 3.
Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos de los de carácter laboral, contra actos de contenido electoral. (…)». 28. La jurisprudencia6 ha definido los actos de contenido electoral de la siguiente manera: «…, versan sobre asuntos electorales, es decir, …: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;
(ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política; (iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral.
Por supuesto, como los únicos actos pasibles de control jurisdiccional son los definitivos, la categoría de acto administrativo de contenido electoral no cobija actos de trámite o preparatorios, sino que corresponde a aquellos (i) con los que culmina el procedimiento adelantado por la autoridad electoral o que (ii) establecen lineamientos generales sobre el procedimiento electoral, que es justo lo que ocurre en el caso que nos ocupa.»7 29.
Al encuadrar el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» en un acto de contenido electoral, se concluye que es la Sala Electoral del Consejo de Estado la competente para conocer del presente medio de control. 30. De igual manera, la ponente es competente para verificar el cumplimiento de los requisitos formales consagrados en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 y 5 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Auto del 9 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-28-000-2016-00480-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 29 de noviembre de 2021, radicado: 11001-03-28-000-2021-00071-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra Radicación: 11001-03-28-000-2025-00083-00 Demandante: Carlos Mario Dávila Demandado: presidente de la República 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los anexos relacionados en el artículo 166 ídem, según los artículos 125.3, 168 a 172 del mismo estatuto. 2.2.
Sobre la admisión de la demanda 31. Corresponde verificar: (i) el cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 162 y 163 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la designación de las partes, lo que se pretende expresado con precisión y claridad, los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas, el concepto de la violación y lugar o canal digital de notificación de las partes o que se desconoce el mismo y;
(ii) lo consagrado en el artículo 166 de la mencionada ley en relación con los anexos. 2.2.1. Presentación oportuna de la demanda 32. De conformidad con el literal a) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo, la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, por lo que este requisito se tiene como acreditado en el presente caso. 2.2.2 Otros requisitos de la demanda 33.
La demanda se ajusta formalmente a las exigencias del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, en tanto: (i) están debidamente designadas las partes; (iii) las pretensiones fueron formuladas de manera clara, precisa y son consecuentes con el medio de control invocado; (iii) se enunciaron de forma ordenada los hechos y se desarrolló el concepto de la violación;
(iv) se allegó la copia del acto acusado y (v) se informó sobre la dirección de notificación electrónica de las partes. 34. En atención a que el demandante solicitó el decreto de una medida cautelar, no se requiere acreditar su envío a la autoridad demandada (art. 162.8 de la Ley 1437 de 2011). 2.3. Otras consideraciones 35. En memorial radicado el 16 de junio de 20258 el presidente de la República, por intermedio de apoderado, allegó escrito que denominó «unas breves reflexiones alrededor de la demanda que formula la parte accionante en contra del Decreto 639 de 2025» y solicitó no acceder a la medida cautelar, declarar la falta de competencia del Consejo de Estado y en este contexto remitir el proceso a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que se unifique este asunto conforme el artículo 271 del CPACA. 36.
Sin embargo, tal petición será rechazada, toda vez que fue resuelta en providencia del 18 de junio de 20259 proferida por la Sección Quinta, donde se sostuvo: 8 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00083-00; Índice 00005. 9 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00; Índice 00006. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00083-00 Demandante: Carlos Mario Dávila Demandado: presidente de la República 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «(…) En el presente caso, si bien el presidente de la República está llamado a integrar la parte accionada, en tanto expidió el acto administrativo objeto de reproche, lo cierto es que, al momento de la radicación de la presente solicitud, no se había proferido el auto para avocar el conocimiento de la presente demanda.
En ese sentido, procesalmente no es posible considerar como parte al presidente de la República.» Por lo expuesto, la magistrada ponente,
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada por el ciudadano Carlos Mario Dávila en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros. «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». En consecuencia, se dispone: 1.
Notifíquese personalmente al presidente de la República, en la forma prevista en los artículos 197 y 199 del CPACA. 2. Comuníquese esta providencia a todos los ministros del gabinete del gobierno nacional. 3. Notifíquese por estado a la parte actora. 4. Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público. 5. Infórmese a la comunidad sobre la existencia de este proceso de conformidad numeral 5º del artículo 171 del CPACA. 6.
Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con el último inciso del artículo 199 de la Ley 1437 de 2011. 7. Adviértase a presidente de la República que, durante el término para contestar la demanda, deberá allegar al expediente copia de todos los antecedentes administrativos del acto acusado que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO: RECHAZAR la petición presentada por el presidente de la República, mediante apoderado judicial, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.
TERCERO: RECONOCER como apoderado judicial del presidente de la República al abogado Wilmar David Chaves Ramos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx”.