Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., seis (06) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Temas: Reliquidación de pensión. Ingreso Base de Liquidación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 30 de junio del 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Ernesto Enrique Combariza Cruz formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se 2 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz declare la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 314174 del 13 de octubre del 2015;

GNR 233024 del 9 de agosto del 2016; y la nulidad total de las Resoluciones GNR 309695 del 19 de octubre del 2016; SUB 198360 del 18 de septiembre del 2017; y DIR 18348 del 19 de octubre del 2017, proferidas por la Administradora Colombiana de Pensiones, en las que se reconoció una pensión de jubilación, se incluyó en nómina de pensionados al demandante, se rechazó un recurso de reposición, se negó una reliquidación pensional y se confirmaron los actos expedidos, respectivamente.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) condenar a Colpensiones a reliquidar la pensión de jubilación reconocida, en cuantía del 75 % del promedio de los salarios y factores salariales señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y devengados en el último año de servicio, es decir entre el 1 de abril del 2015 y el 30 de marzo del 2016, debidamente actualizado;

(ii) pagar el retroactivo pensional causado entre abril y julio del 2016 toda vez que el ingreso a nómina de pensionados solo tuvo efectos a partir del mes de agosto de ese año; (iii) reconocer las diferencias pensionales causadas entre lo pagado y lo que en derecho le corresponde desde el 1 de agosto del 2016; (iv) disponer que el cumplimiento de la condena se dé en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 del 2011; y (v) condenar en costas a la parte demandada. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: 3 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz i) El señor Ernesto Enrique Combariza nació el 6 de mayo de 1954, es decir, que cumplió 55 años de edad el 6 de mayo del año 2009.

Prestó sus servicios como empleado público de la Universidad del Valle entre el 1 de septiembre de 1978 y el 30 de marzo del 2016, por lo que acumuló un total de 1.922 semanas de cotización a pensión, equivalentes a 38 años. ii) El 23 de junio del 2015, radicó ante Colpensiones una solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación, la cual fue atendida por medio de la Resolución GNR 314174 del 13 de octubre del 2015, en la que se concedió una mesada pensional en aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de la Ley 33 de 1985, en cuantía de $ 6.739.184.

La anterior liquidación atendió al 75 % del promedio de lo percibido durante los últimos 10 años de servicios. iii) El pago de la mesada fue dejado en suspenso hasta tanto se demostrara el retiro definitivo del servicio público, evento que tuvo lugar el 1 de abril del 2016, según Resolución 992 del 3 de marzo de esa anualidad, expedido por la Universidad del Valle, circunstancia que fue puesta en conocimiento de Colpensiones, que en Resolución GNR 233024 del 9 de agosto del 2016 ordenó la inclusión en nómina del pensionado, pero a partir del día 1 de agosto, en cuantía actualizada de $ 7.195.427. iv) En la misma Resolución GNR 233024 del 9 de agosto del 2016, se establecieron una serie consideraciones según las cuales, al hacer un nuevo estudio de la liquidación del derecho se encontró que, realmente, le correspondía una mesada en cuantía de $ 6.911.446, la cual resulta ser inferior a los $ 7.195.427 que le fue concedida en la Resolución GNR 3141747 del 13 de octubre del 2015; sin 4 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz embargo, se indicó que, en aras de no desmejorar las condiciones concedidas, se mantendría el valor que le resulta más favorable.

Adicionalmente, se señaló que la citada diferencia se debía a que, en el primer cálculo de la pensión, por error, se tuvieron en cuenta cotizaciones públicas y privadas, mientras que en la segunda liquidación solo se incluyeron aquellas de carácter público, en atención al régimen del que es beneficiario, es decir, el contenido en la Ley 33 de 1985. v) Como consecuencia de lo anterior, Colpensiones solicitó al señor Ernesto Combariza una autorización expresa para revocar la Resolución GNR 314174 del 13 de octubre del 2015, en la que se reconoció el derecho, con el propósito de corregir los errores liquidatorios en los que, aparentemente, se incurrió; consentimiento que no fue suministrado por el accionante, quien, por el contrario, interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, a través de los cuales solicitó: (i) que se aclaren las disposiciones normativas que son aplicables para efectos de reconocer y liquidar la pensión de jubilación;

(ii) se reliquidara la mesada en el sentido de calcularla con una tasa de reemplazo del 80 % [sic]; (iii) que se tuvieran en cuenta los aportes realizados hasta el mes de marzo del 2016. vi) El 19 de octubre del 2016, Colpensiones expidió la Resolución GNR 309695 en la que rechaza [sic] por extemporáneos los recursos propuestos, pero igualmente realiza un estudio del régimen pensional aplicable al señor Ernesto Combariza [sic] y determinada un ingreso base de cotización de $ 9.404.754, que al aplicarle la tasa de reemplazo del 75 % que indica la Ley 33 de 1985, da como resultado 5 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz una pensión mensual de $ 7.053.566, cifra distinta a la consignada en los 2 actos administrativos previos.1 vii) El 12 de julio del 2017, el señor Ernesto Combariza interpuso solicitud de reconocimiento del retroactivo pensional causado desde la fecha de retiro del servicio, esto es, desde el 1 de abril del 2016, hasta la fecha de inclusión en nómina de pensionados, que ocurrió el 1 de agosto de ese mismo año; además, pretendió el pago de los intereses generados. viii) El anterior requerimiento fue atendido negativamente a través de la Resolución SUB 19836 del 18 de septiembre del 2017, en donde, además, se realizó un análisis del derecho pensional discutido bajo los parámetros de las Leyes 33 de 1985, 71 de 1988 y 797 del 2003, para concluir que le es más favorable la pensión por aportes, toda vez que da lugar a una mensualidad de $ 6.651.342, superior a los $ 6.555.732 a que tendría derecho bajo el régimen de los servidores públicos.

Sin embargo, indicó que, en virtud del principio de favorabilidad y a pesar de haber sido mal liquidada [sic], se mantendría la mesada calculada en la Resolución GNR 314147, por ser un monto superior, al paso que reiteró la fecha de efectividad fiscal como el 1 de agosto del 2016. ix) Inconforme con la decisión y sus consideraciones, el 6 de octubre del 2017 el accionante interpuso recurso de apelación, en el que se reiteró el interés de que la 1 Es decir, la GNR 314174 del 13 de octubre del 2015 en la que se reconoció el derecho y la GNR 233024 del 9 de agosto del 2016, en la que se actualizó el valor de la mesada y se ordenó la inclusión en nómina de pensionados. 6 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz pensión fuera liquidada con base en la Ley 33 de 1985, en cuantía del 75 % del promedio de salarios percibidos durante el último año de servicio, con inclusión de los factores salariales consagrados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, devengados mientras prestó sus servicios en la Universidad del Valle.

El recurso fue resuelto en la Resolución DIR 18349 del 19 de octubre del 2017, en la que se confirmó en todas sus partes el acto administrativo recurrido. 1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 6, 26, 48 y 53 de la Constitución Política de 1991; 1 de la Ley 33 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993;

Ley 1395 del 2010; 138, 176, 177, 178 y 198 de la Ley 1437 del 2011; y 45 del Decreto 1045 de 1978. En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos:2 i) En los distintos actos administrativos expedidos en sede administrativa Colpensiones ha modificado el régimen aplicable y el ingreso base de liquidación en 4 oportunidades, entre los cuales ha llegado a existir una diferencia de hasta $ 905.742.

A pesar de que en la Resolución GNR 314174 del 13 de octubre del 2015 se indicó que el señor Combariza era beneficiario de la Ley 33 de 1985, no tuvo en cuenta todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, tal como lo ha dispuesto el Consejo de Estado en sentencia del 25 de febrero del 2016.3 2 Folios 73 al 89 3 No se indicó más información sobre el antecedente citado. 7 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz ii) Por haber prestado sus servicios por más de 20 años en el sector público tiene derecho a que su mesada sea calculada con base en la Ley 33 de 1985.

En atención al citado régimen, la mesada debe calcularse con base en lo previsto en esa norma, pues, de lo contrario, se desdibujarían los beneficios que le concede el régimen de transición; es decir, calcular la mesada con base en lo percibido durante los 10 años anteriores al reconocimiento, desconoce lo dispuesto en el régimen pensional que le debe ser aplicado, al cual se encontraba afiliado al momento de entrada en vigencia del régimen general de seguridad social. iii) El señor Ernesto Combariza cumplió los requisitos para adquirir el derecho a la pensión el 6 de mayo del año 2009, momento en el cual no se había expedido la sentencia C-258 del 2013 ni la SU-230 del 2015 y, en consecuencia, no pueden ser aplicadas para resolver la situación particular del accionante. 1.2.

Contestación de la demanda La parte demandada se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda, en el sentido de oponerse a su prosperidad, de acuerdo con los siguientes argumentos:4 i) El demandante se encuentra actualmente pensionado bajo los parámetros del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; sin embargo, solicita que se reliquide su mesada pensional en aplicación integral del régimen contenido en la Ley 33 de 1985. 4 Folios 107 al 117. 8 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz ii) En sentencia SL-19557 del 2003, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia señaló que las acciones encaminadas al reajuste de las pensiones, por inclusión de factores salariales, sí son susceptibles del fenómeno de la prescripción, así como indicó que las garantías de los derechos a la seguridad social implican la posibilidad de ser sometidos al estudio judicial en cualquier tiempo y de poder obtener, en cualquier tiempo, su entera satisfacción [sic]. iii) El ingreso base de liquidación no es un aspecto sometido al régimen de transición, sino que tales beneficios solo cobijan los requisitos de edad, tiempo de servicio y el monto de la mesada, pero no cubre el modo de configuración del ingreso base de liquidación o el periodo de liquidación, razón por la que para tales efectos es necesario acudir al régimen general consagrado en la Ley 100 de 1993. iv) Finalmente, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y la excepción innominada. 1.3 La sentencia apelada En sentencia del 30 de junio del 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las siguientes consideraciones: i) De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, la pensión de jubilación del señor Ernesto Combariza fue liquidada de forma adecuada, en atención al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en cuanto a la conformación del ingreso base de liquidación se acudió al Decreto 1158 de 1994 «inclusive aplicando un IBL mal liquidado por favorabilidad». 9 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz ii) En relación con la reliquidación de la mesada, en el sentido de incluir todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, no es posible acceder a tal pretensión toda vez que, según la actual posición del Consejo de Estado sobre el particular, el ingreso base de liquidación no hace parte de los aspecto sometidos al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, mientras que los factores a tener en cuenta son solo aquellos sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema pensional. iii) Frente al pago del retroactivo pensional generado entre abril y julio del 2016, de conformidad con la Resolución DIR 18349 del 19 de octubre del 2016, al actor le figuran cotizaciones hasta el 1 de agosto de esa anualidad, razón por la que es a partir de ese momento que debió iniciarse con el pago de la mesada, tal como ocurrió. 1.4.

El recurso de apelación Como consecuencia de la sentencia de primera instancia, el señor Ernesto Enrique Combariza, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación de acuerdo con los siguientes argumentos:5 i) La decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Vale del Cauca, particularmente la de negar el reconocimiento del retroactivo pensional, desconoce el material probatorio aportado al proceso tal como la renuncia al cargo que desempeñaba el accionante en la Universidad del Valle a partir del 1 de abril del 5 Folios 175 al 177 reverso. 10 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz 2016, la cual fue aceptada a través de la Resolución 992 del 3 de marzo de esa anualidad. ii) El a quo también desconoció las certificaciones laborales y el resumen de semanas cotizadas suministrado por Colpensiones, en donde se evidencia que la relación laboral con la Universidad del Valle finalizó el 1 de abril del año 2016, fecha que coincide con las cotizaciones al riesgo de vejez y a partir de la cual debió ser reconocida la pensión de jubilación. iii) Como consecuencia de los anteriores argumentos, solicitó que se acceda a la reliquidación de la mesada pensional del accionante, en el sentido de liquidarla con base en todo lo percibido durante el último año de servicio y que, además, se condene a Colpensiones al pago del retroactivo del 1 de abril al 30 de julio del 2016. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la parte demandada guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 2. Consideraciones 6 Constancia secretarial visible en el folio 195. 11 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz 2.1.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el señor Ernesto Enrique Combariza Cruz tiene derecho, como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a que se reliquide su pensión bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985 en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. Y a que, además, se le pague el retroactivo pensional causado entre el 1 de abril y el 30 de julio del 2016. 2.2.

Marco normativo Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado le corresponde a la Sala dar aplicación a la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 20187, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 12 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el 13 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 14 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» 2.3.

Hechos probados i) El señor Ernesto Combariza cruz nació el 6 de mayo de 1954.8 ii) El señor Combariza Cruz laboró al servicio de la Universidad del Valle, en calidad de empleado público, entre el 1 de septiembre de 1978 y el 30 de marzo del 2016.9 iii) El 3 de marzo del 2016, la Rectoría de la Universidad del Valle expidió la 8 Folio 4 9 Certificado de información laboral en folio 8 y certificado expedido por la División de Recursos Humanos de la Universidad del Valle en folio 57 15 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz Resolución 992, por medio de la cual se aceptó, a partir del 1 de abril del 2016, la renuncia al cargo de profesor de esa institución, presentada por el señor Ernesto Enrique Combariza Cruz.10 iv) El 13 de octubre del 2015, Colpensiones profirió la Resolución GNR 314174, por medio de la cual le reconoció al señor Ernesto Enrique Combariza Cruz, una pensión de jubilación como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, del régimen pensional de la Ley 33 de 1985.

En virtud de lo anterior, liquidó la mesada en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, con inclusión de los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994, para una cuantía mensual de $ 6.739.184; sin embargo, el pago quedó en suspenso hasta tanto se aportara prueba del retiro definitivo del servicio. v) El 9 de agosto del 2016, Colpensiones expidió la Resolución GNR 233024 en la que ordenó la inclusión en nómina de pensionados del señor Ernesto Enrique Combariza en cuantía actualizada de $ 7.195.427 a partir del 1 de agosto del 2016.

Además, realizó un nuevo estudio del derecho pensional del accionante y se refirió a una serie de irregularidades en las que se incurrió al momento de liquidar la mesada en la Resolución GNR 314174 del 3 de octubre del 2015; no obstante, las condiciones allí descritas no fueron modificadas dada falta de autorización por parte del interesado y la aplicación del principio de favorabilidad.

Las consideraciones fueron las siguientes:11 El señor Ernesto Combariza allega el 10 de marzo de 2016 acto administrativo de 10 Folio 19 11 Folios 22 al 26 reverso 16 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz retiro, razón por la cual esta entidad procederá al estudio de inclusión en nómina de una pensión mensual vitalicia. Que mediante Resolución No. 0992 del 3 de marzo de 2016, la Universidad del Valle aceptó la renuncia del señor Combariza Cruz Ernesto Enrique, a partir del 1 de abril del 2016. […] Para el análisis de la pensión reconocida, se tomó en cuenta que el peticionario cumple con los requisitos para los siguientes tipos de pensión, siendo aplicada por favorabilidad el indicado en la columna “aceptada sistema”: Nombre Fecha Status Fecha efectividad Valor ibl 1 Mejor ibl % obl Valor pensión mensual Aceptada 20 años de servicio y 55 o 60 años de edad con régimen de transición Ley 71 de 1988-legal 06 de mayo del 2014 [sic] 01 de agosto de 2016 8.386.247 1 75.00 6.289.685 NO 1050 semanas progresivas 55 o 66 años de edad ley 797 del 2003- legal 06 de mayo de 2016 [sic] 01 de agosto de 2016 8.386.247 1 74.42 6.241.045 NO 20 años y 55 años de edad – ley 33-trab.

Oficial, depatl, distr. municip 06 de mayo de 2009 01 de agosto de 2016 9.215.261 1 75.00 6.911.446 SI Que conforme a lo anterior, realizadas las liquidaciones con las diferentes normas aplicables al caso se evidencia que la más favorable es la Ley 33 de 1985 motivo por el cual se reconocerá con esta. Así mismo se establece que la liquidación en referencia por favor de $6.911.446 disminuye la mesada pensional en relación a la mesada actualizada de Resolución No. Gnr 314174 del 13 de octubre de 2015, por valor de $ 7.195.427 toda vez que para establecer el ingreso base de liquidación de esta última mesada se acumularon valores de cotizaciones públicas y privadas, aun cuando solo se debía calcular con el ingreso base de cotización de los tiempos públicos como bien se hizo en la presente liquidación, razón por la cual dicha liquidación en suspenso presenta fluctuación en la liquidación en la cual no tiene derecho el solicitante [sic]. […] Que como se indicó anteriormente para el cálculo del ingreso base de liquidación se tomó en cuenta los 10 últimos años cotizados anteriores a la última cotización, periodo comprendido desde el 5 de abril de 2004 al 30 de agosto del 2015 [sic].

Que validada la historia laboral se evidencian cotizaciones con empleador privado desde el 01/01/2004 hasta el 28/05/2008, cotizaciones las cuales hicieron parte del 17 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz IBL, incrementando indebidamente el mismo. […] No obstante lo anterior, en garantía de derechos fundamentales como el mínimo vital y la seguridad social, esta entidad procede a incluir en nómina la mesada pensional liquidada en Resolución GNR 314174 del 13 de octubre de 2015. vi) En los folios 27 al 30 reposa copia de los recursos de reposición y, en subsidio, apelación interpuesto por el accionante contra la Resolución GNR 233004 del 9 de agosto del 2016, en la que solicitó, entre otros aspectos: (i) que se aclarara el régimen pensional aplicado, toda vez que en el acto recurrido se había hecho referencia a normas distintas a la aplicada en el acto administrativo de reconocimiento, tales como la Ley 71 de 1988 o la Ley 797 del 2003;

(ii) que se reliquidara su mesada pensional en el sentido de aplicar una tasa de reemplazo del 85 % en atención a las 1.922 semanas de cotización pensional; y (iii) que se indicara por qué se aplicó un periodo correspondiente a los 10 años anteriores al retiro del servicio, cuando la Ley 33 de 1985 dispone que debe ser el último año. vii) El 19 de octubre del 2016, Colpensiones profirió la Resolución GNR 309695, a través de la cual rechazó, por extemporáneos, los recursos propuestos [sic]; sin embargo, estudió el fondo del asunto [sic] del siguiente modo:12 que conforme al artículo 76 y siguientes de la Ley 1437 del 2011 el término para interponer los recursos corresponde a diez días hábiles siguientes a la notificación, encontrándose que para el caso dicho tiempo fue excedido por lo que se procederá al rechazo de los recursos interpuestos.

Que pese al rechazo de los recursos, se procede al estudio de la solicitud observándose: […] Que para obtener el ingreso base de liquidación de la presente prestación, se toman los factores salariales establecidos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 12 Folios 31 al 39. 18 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz 1994. […] Que a partir [de la sentencia SU-230 del 2015] se procedió a realizar la liquidación con base en los últimos 10 años de servicio, el cual se resume de la siguiente manera IBL: 9.404.754 x 75.00= $ 7.053.566 […] Nombre Fecha Status Fecha efectividad Valor ibl 1 Valor ibl 2 Mejor ibl % obl Valor pensión mensual Aceptada 20 años de servicio y 55 o 60 años de edad con régimen de transición Ley 71 de 1988-legal 06 de mayo del 2014 [sic] 01 de agosto de 2016 8.386.247 5.038.795 1 75.00 6.289.685 NO 1050 semanas progresivas 55 o 66 años de edad ley 797 del 2003- legal 06 de mayo de 2016 [sic] 01 de agosto de 2016 8.386.247 5.038.795 1 74.42 6.241.045 NO 20 años y 55 años de edad – ley 33-trab.

Oficial, depatl, distr. municip 06 de mayo de 2009 01 de agosto de 2016 9.404.754 5.267.440 1 75.00 7.053.566 SI Resulta pertinente aclarar que realizado el estudio de reliquidación con base en los últimos 10 años de servicio, […] resulta más favorable el reconocimiento de la prestación con base en la Ley 33 de 1985, tal y como se observa […].

No obstante lo dicho, una vez efectuada las operaciones aritméticas se evidencia que el valor arrojado es inferior al inicialmente reconocido mediante Resolución GNR 233024 del 9 de agosto del 2019, esto es actualmente $ 7.195.427 por lo que en aplicación del principio de favorabilidad niega la reliquidación pensional solicitada. […] Que respecto de la solicitud de reliquidación conforme al 85 %, teniendo en cuenta un total de 1922 semanas, es preciso indicar que […] resulta pertinente invocar el principio de inescindibilidad de la ley, el cual indica que no es procedente solicitar la aplicación parcializada de una disposición normativa en lo que beneficia a la persona, toda vez que las normas se deben aplicar en su integridad, por ello no se puede reconocer una prestación con los requisitos de la Ley 33 de 1985 y liquidarla conforme a la tasa de reemplazo del Decreto 758 de 1990, ya que debe aplicarse en su integridad las disposiciones normativas.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

Primero. Rechaza el recurso de reposición contra la Resolución GNR 233024 del 9 de agosto del 2016 […]. Segundo. Negar la reliquidación de una pensión de vejez […]. 19 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz viii) El 12 de julio del 2017, el señor Ernesto Enrique Combariza interpuso ante Colpensiones una solicitud de reconocimiento del retroactivo pensional «desde el momento en que [renunció] como docente de la Universidad del Valle hasta el momento en que [recibió] la primera mesada pensional», esto es, entre el 1 de abril y el 30 de julio del 2016.13 ix) El 18 de septiembre del 2017, Colpensiones expidió la Resolución SUB 198360 en la que resolvió la solicitud citada en el hecho probado anterior, en la que señaló que de un nuevo estudio del derecho pensional se determinó «que no se generaron valores a favor del peticionario».14 x) El accionante presentó recurso de apelación en contra de la Resolución SUB 198360 del 18 de septiembre del 2017, en el que manifestó estar inseguro sobre el valor de su mesada pensional, dados los múltiples cálculos matemáticos realizados por Colpensiones, insistió en que tiene derecho a que su mesada pensional sea liquidada, de forma integral, con base en la ley 33 de 1985 y reiteró su solicitud de reconocimiento del retroactivo pensional correspondiente al lapso comprendido entre el 1 de abril y el 30 de julio del 2016.15 xi) El 19 de octubre del 2017, la entidad demandada resolvió el recurso de apelación propuesto por el accionante, por conducto de la Resolución DIR 18349, en la que confirmó en todas sus partes el acto administrativo cuestionado al considerar que no existen sumas por pagar en favor del señor Ernesto 13 Fo9lios 41 y 42. 14 Folios 43 al 47. 15 Folios 51 al 56. 20 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz Combariza.16 xii) Según el resumen de semanas cotizadas al riesgo de vejez, aportado por Colpensiones, el señor Ernesto Combariza registra aportes hasta el día 31 de marzo del 2016, fecha que coincide con los documentos resumidos en los hechos probados ii y iii.17 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver la alzada la Sala considera oportuno precisar que, en el recurso de apelación, el señor Ernesto Combariza no propuso reales argumentos tendientes a desvirtuar el análisis normativo y probatorio realizado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sobre las pretensiones de reliquidación de la mesada pensional, en tanto no expuso razones por las cuales considera tener derecho a la modificación de las condiciones de la pensión de jubilación que le fue concedida.

En ese sentido, los argumentos de la alzada se centraron, estrictamente, en el derecho que le asiste a que le sea reconocido y pagado el retroactivo pensional entre el 1 de abril y el 30 de julio del 2016. Sin embargo, dada la reiteración propuesta por el apelante en el acápite de peticiones del recurso de apelación, se realizará un estudio sobre ese particular, en aras de ofrecer una resolución integral del presente proceso y apaciguar las frecuentes dudas que ha manifestado el accionante sobre las condiciones generales de su mesada pensional. 16 Folios 60 al 66. 17 Folios 69 al 72. 21 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz Así, para ofrecer mayor claridad al señor Combariza Cruz sobre los términos de su mesada pensional, debe decirse que, en sede administrativa, se le reconoció la calidad de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, aspecto que no ha sido discutido dentro del presente asunto y que resulta ser un punto de acuerdo entre la parte demandante y la parte demandada.

En virtud del citado régimen de transición, de los más de 20 años de servicio en el sector público del accionante y de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto del 2018, el señor Combariza Cruz tiene derecho a que su pensión de jubilación sea calculada con base en los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo fijados en el régimen al que se encontraba afiliado antes de la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social, que para el caso concreto resulta ser el contenido en la Ley 33 de 1985.

En este momento, vale la pena señalar que la Sala entiende que en los actos administrativos demandados, específicamente en las Resoluciones GNR 233024 del 9 de agosto y GNR 309695 del 19 de octubre del 2016, Colpensiones se refirió y estudió el derecho pensional del demandante a la luz de la Ley 71 de 1988, e incluso de la Ley 797 del 2003; sin embargo, según el análisis de dichos documentos, ello obedeció a un estudio más amplio de las condiciones fácticas y legales del accionante, en atención a que entre enero del 2004 y mayo del 2008, el interesado acredita una serie de aportes de carácter privado.

No obstante, tales regímenes no fueron aplicados en atención al principio de favorabilidad al que acudió por la administradora de pensiones, que determinó que las condiciones de la Ley 33 de 1985 le eran más garantistas, circunstancia que puede corroborarse con la lectura de los cuadros de análisis pensional transcritos 22 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz en los hechos probados v y vii, en donde se observa que las condiciones pensionales aceptadas por el sistema fueron aquellas relativas a la Ley 33 de 1985.

De ese modo, las actuales condiciones de la mesada del señor Ernesto Combariza son las consignadas en la Resolución inicial de reconocimiento GNR 314174 del 13 de octubre del 2015, toda vez que los actos posteriores se negaron a modificarlas; por tal razón, de acuerdo con el resumen de hechos probados, actualmente, la mesada del demandante obedece al 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, con inclusión de los factores salariales a que se refiere el Decreto 1158 de 1994.

Visto lo anterior, encuentra la Sala que tales términos pensionales se acompasan con la actual posición del Consejo de Estado en material de ingreso base de liquidación para beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, según el cual, la aludida transición solo puede ser aplicada sobre el monto y los requisitos de edad y tiempo de servicio contenidos en el régimen anterior, tal como aconteció con la liquidación de la pensión de jubilación del accionante.

Así, los actuales términos pensionales del derecho reclamado a través del presente proceso guardan correspondencia con la interpretación que sobre la materia realizó el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, razón por la que no hay lugar a modificar la mesada pensional que en este momento disfruta el interesado.

Ahora, esta Subsección tampoco omite el detalle según el cual Colpensiones incurrió en errores al momento de liquidar la mesada pensional, en tanto, como se 23 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz indicó en la Resolución GNR 233024 del 9 de agosto del 2016, se incluyeron aportes o factores percibidos por el accionante en el sector privado que incrementaron el ingreso base de liquidación y que no debieron ser tenidos en cuenta dado el régimen público que le fue aplicado; sin embargo, sobre dicha circunstancia no puede emitirse decisión de fondo alguna, dado el propósito del presente medio de control interpuesto por el señor Combariza Cruz que resulta ser la mejoría del monto pensional que percibe.

De ese modo, no puede, por esta vía, emitirse orden alguna que desmejore los términos de la mesada que actualmente devenga el accionante y, en ese entendido, se dejarán incólumes los actos administrativos demandados frente a ese aspecto. Ahora, el accionante se mostró abiertamente inconforme con la decisión del juez de primera instancia de no reconocer el retroactivo pensional causado entre el 1 de abril y el 30 de julio del 2016.

Sobre este aspecto, la Sala dirá que le asiste razón al apelante, en tanto al proceso se han aportado las suficientes pruebas que demuestran que el señor Ernesto Combariza tiene derecho a que la mesada pensional le sea pagada a partir del día siguiente al retiro definitivo del servicio. Pues bien, según la Resolución 992 del 3 de marzo del 2016, el demandante prestó sus servicios como empleado de la Universidad del Valle hasta el 1 de abril de esa anualidad, dato que puede corroborarse con los certificados laborales visible en los folios 8 y 57, además del resumen de semanas cotizadas al riesgo de vejez, expedido por Colpensiones, en donde se observan aportes hasta el día 31 de marzo del 2016.

En ese sentido, el material probatorio suministrado al 24 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz proceso da cuenta de que tanto la relación laboral como los aportes al sistema por parte del empleador finalizaron en el mes de marzo del 2016.

De acuerdo con lo anterior, el señor Ernesto Combariza tiene derecho a que su mesada pensional le sea pagada a partir del día siguiente al retiro del servicio, lo cual ocurrió el 1 de abril del 2016. Aunado a lo anterior, según Resolución GNR 233024 del 9 de agosto del 2016, el demandante fue incluido en nómina de pensionados a partir del 1 de agosto del 2016, lo que quiere decir que sí se causó en su favor el retroactivo pensional que reclama.

En virtud de lo anterior, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, pero solo en el entendido de ordenar el pago del retroactivo pensional causado en favor del accionante, mientras que se confirmará en lo demás el fallo recurrido. 2.5 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer 25 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,18 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 26 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que el señor Ernesto Enrique Combariza Cruz no tiene derecho a la reliquidación de su mesada pensional en los términos pedidos en la demanda, pero sí al pago del retroactivo pensional causado entre el 1 de abril y el 30 de julio del 2016, razón por la que se revocará parcialmente la sentencia apelada, en el sentido de declarar la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 233024 del 9 de agosto del 2016; y la nulidad total de las Resoluciones GNR 309695 del 19 de octubre del 2016;

SUB 198360 del 18 de septiembre del 2017; y DIR 18348 del 19 de octubre del 2017, en lo relacionado con el no pago del retroactivo pensional y se confirmará en lo demás. Las sumas de la condena deberán indexarse conforme la siguiente fórmula: R= Rh x Índice final Índice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 27 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz F A L L A: Primero. Revocar parcialmente el numeral primero de la sentencia apelada del 30 de junio del 2021 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Ernesto Enrique Combariza Cruz en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. El cual quedará del siguiente modo: Primero. Declarar la nulidad parcial de la Resolución GNR 233024 del 9 de agosto del 2016; y la nulidad total de las Resoluciones GNR 309695 del 19 de octubre del 2016;

SUB 198360 del 18 de septiembre del 2017; y DIR 18348 del 19 de octubre del 2017, en tanto negaron el reconocimiento y pago del retroactivo pensional causado en favor del señor Ernesto Combariza Cruz entre el 1 de abril y el 30 de julio del 2016, de acuerdo con los argumentos explicados en la parte considerativa de este fallo. Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones reconocer y pagar al señor Ernesto Enrique Combariza Cruz el retroactivo pensional causado desde el retiro definitivo del servicio, hasta la fecha de su inclusión en nómina de pensionados, esto es, entre el 1 de abril y el 30 de julio del 2016.

Las sumas que resulten en favor del demandante serán actualizadas de conformidad con la formula explicada previamente. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia de primera instancia del 30 de junio del 2021, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. Tercero: No condenar en costas de segunda instancia. 28 Radicado: 76001 23 33 000 2017 01798 01 (1152-2022) Demandante: Ernesto Enrique Combariza Cruz Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el portal Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente19 19 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.