1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA Demandados CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas Incidente de desacato.
Solicitud de cumplimiento sentencia SU- 210 de 2017. AUTO DECIDE INCIDENTE DE DESACATO La Sección Cuarta decide el incidente de desacato interpuesto por el señor Manuel Urueta Ayola, por el presunto incumplimiento de la sentencia SU-210 de 2017, proferida por la Corte Constitucional.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.1. La Universidad Externado de Colombia interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al considerar que dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia al dictar la sentencia de segunda instancia de 21 de agosto de 2014.
Esta última decisión fue proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25- 000-2007-00241-01, instaurado por el señor Manuel Urueta Ayola, con el fin de anular los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. En el fallo controvertido de 21 de agosto de 2014 por la Universidad Externado de Colombia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B concluyó que el señor Manuel Urueta Ayola tenía derecho al reconocimiento de la pensión de vejez conforme al régimen especial de congresistas y, por ello, la liquidación debía realizarse de acuerdo con los artículos 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B confirmó la sentencia de primera instancia en la que se ordenó el reconocimiento pensional con efectos a partir del 1 de diciembre de 2003, fecha de retiro definitivo del servicio como magistrado del Consejo de Estado; y condenó a la Universidad Externado de Colombia a pagar los aportes ante el Instituto de Seguros Sociales por el tiempo que el señor Manuel Urueta Ayola trabajó en dicha institución educativa. 1.2.
El asunto fue seleccionado para revisión eventual por la Corte Constitucional. Y mediante sentencia SU-210 de 2017 dicho tribunal dispuso lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «PRIMERO: REVOCAR las Sentencias de tutela de primera y segunda instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, respectivamente.
En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por la Fundación Externado de Colombia en contra de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 21 de agosto de 2014, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que, en su lugar, dicha Corporación profiera una nueva providencia de conformidad con las consideraciones expuestas en los fundamentos de la presente decisión.
TERCERO: DISPONER que hasta tanto se profiera una nueva sentencia por parte de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no se suspenderá el pago de la pensión concedida en favor de Manuel Santiago Urueta Ayola». En la sentencia SU-210 de 2017, la Corte Constitucional sostuvo que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B desconoció la sentencia C-258 de 2013, en la cual se analizó el régimen especial de pensiones de los miembros del Congreso de la República y, por extensión legal, de los magistrados de las altas cortes.
Allí se explicó que el Acto Legislativo 01 de 2005 pretendió establecer un sistema único y universal en materia pensional. Tal acto legislativo, según indicó la Corte Constitucional, no desconoce la existencia de un régimen de transición, cuya finalidad es proteger las expectativas ciertas y existentes de quienes se encontraban cotizando a un régimen de pensión especial al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, el 1º de abril de 1994.
Por esta razón, la Corte dispuso que para ser beneficiario del régimen pensional especial de congresistas y magistrados consagrado en la Ley 4ª de 1992 era necesario que el alto servidor hubiese tenido tal calidad, con anterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada Ley 100 de 1993, es decir antes del 1º de abril de 1994. Con base en lo anterior, en la sentencia SU-210 de 2017 la Corte Constitucional explicó que al señor Manuel Urueta Ayola no le era aplicable el régimen pensional especial de congresistas y magistrados, establecido en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, debido a que para el 1º de abril de 1994 aquel no se encontraba afiliado a este último, ya que su vinculación como consejero de Estado ocurrió el 1º de diciembre de 1995.
La Corte recordó que en la parte resolutiva de la sentencia C-258 de 2013 se declaró condicionalmente exequible el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en el entendido de que el régimen especial de congresistas «no puede extenderse (…), a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo». De manera que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado no podía desconocer esa situación. Así las cosas, concluyó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 21 de agosto de 2014, desconoció directamente la orden proferida en la sentencia C-258 de 2013 en la que se prohibió el reconocimiento de pensiones del régimen especial para congresistas y magistrados de altas cortes a quienes no estuvieran afiliados a tal régimen con anterioridad al 1º de abril de 1994.
Al contrariar dicha orden, el Consejo de Estado vulneró la cosa juzgada constitucional que prohíbe a cualquier autoridad pública desconocer los fallos de la Corte Constitucional. De otra parte, señaló que el monto de la pensión reconocida al señor Manuel Urueta Ayola debía sujetarse a la orden expresa de la sentencia C-258 de 2013, en lo relativo al tope de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Por tanto, el Consejo de Estado no podía ordenar, como lo hizo en la parte resolutiva de la sentencia de 21 de agosto de 2014, que «[l]os parámetros Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)».
Con base en las razones expuestas, consideró que en el asunto se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento de la sentencia C-258 de 2013. Por último, subrayó que en el caso no se cuestionó la titularidad del derecho a la pensión del señor Manuel Urueta Ayola, sino que el debate se centró únicamente en aspectos relacionados con el régimen de transición a él aplicable y el tope máximo de la prestación reconocida.
Lo que se cuestionó fueron las decisiones judiciales que, en desconocimiento del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional, definieron las condiciones de reconocimiento de la pensión y el régimen de transición aplicable, mas no el derecho de la aludida prestación. En consecuencia, la Corte dispuso que ordenaría no suspender el pago de la pensión concedida hasta tanto se expida una nueva sentencia por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Y agregó, en la parte motiva de la decisión, que «no habrá lugar al reintegro de las sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe por el beneficiario de la prestación, al estar fundadas en el cumplimiento de una decisión judicial». 1.3. En cumplimiento de la sentencia SU-210 de 2017 de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B profirió sentencia de 4 de marzo de 2021, en la que se dispuso lo siguiente: «PRIMERO: Dar cumplimiento de la sentencia SU-210 de 2017 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional dentro del proceso T- 5.442.725 correspondiente a la acción de tutela instaurada por la Universidad Externado de Colombia contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO. - CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia del 2 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Manuel Santiago Urueta Ayola contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), para el reconocimiento de su pensión de jubilación, salvo el ordinal TERCERO que se MODIFICA y queda así:
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a COLPENSIONES reconocer y pagar al demandante Manuel Santiago Urueta Ayola, una pensión de jubilación en los términos de la Ley 71 de 1988, con una tasa de reemplazo del 75% del promedio de salarios cotizados durante el periodo previsto en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, considerando los factores del Decreto 1158 de 1994, a partir del 29 de agosto de 2003 pero con efectos fiscales desde el 1° de diciembre de 2003, para lo cual la entidad demandada dará aplicación a lo previsto en la sentencia C-258 de 2013 en cuanto al tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del a partir del 1º de julio de 2013». 1.4.
Mediante resolución SUB 236676 de 22 de julio de 2025, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) dispuso «dar estricto cumplimiento al fallo judicial proferido por (…) el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN 8 el 04 de marzo de 2021». En consecuencia, consideró que era necesario modificar la mesada pensional otorgada mediante resolución GNR 245937 de 13 de agosto de 2015, ya que la suma allí reconocida ($8.300.000) era superior a la ordenada en la sentencia judicial.
Sostuvo que conforme al fallo la mesada tendría que ser de $4,697,670.00 a partir del 1 de diciembre de 2003, la cual ajustada con el IPC certificado por el DANE asciende a la suma de $13,657,376. Asimismo, se indicó que en virtud de la resolución GNR 245937 de 13 de agosto de 2015, se han efectuado pagos superiores a favor del señor Manuel Urueta Ayola en comparación con las mesadas a las que realmente tenía derecho.
De manera que en el caso existe pago de lo no debido. Por lo tanto, ordenó remitir copia de la resolución SUB 236676 de 22 de julio de 2025 a la Subdirección V de la Dirección de Prestaciones Económicas, para que adelantara los trámites correspondientes. Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, Colpensiones dispuso lo siguiente en la parte resolutiva de la resolución SUB 236676 de 22 de julio de 2025: «ARTÍCULO SEGUNDO: Dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B el 02 de diciembre de 2010 confirmado con. modificación en sede de apelación por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B el 04 de marzo de 2021, y en consecuencia, modificar el valor de la mesada de la pensión mensual vitalicia de VEJEZ reconocida al (a) señor (a) URUETA AYOLA MANUEL SANTIAGO, ya identificado (a), en los siguientes términos y cuantías: Valor mesada a 01 de agosto de 2025 = $13,657,376.00 Valor mesada a 2003 = $4,697,670.00 Valor mesada a 2004 = $5,002,549.00 Valor mesada a 2005 = $5,277,689.00 Valor mesada a 2006 = $5,533,657.00 Valor mesada a 2007 = $5,781,565.00 Valor mesada a 2008 = $6,110,536.00 Valor mesada a 2009 = $6,579,214.00 Valor mesada a 2010 = $6,710,798.00 Valor mesada a 2011 = $6,923,530.00 Valor mesada a 2012 = $7,181,778.00 Valor mesada a 2013 = $7,357,013.00 Valor mesada a 2014 = $7,499,739.00 Valor mesada a 2015 = $7,774,229.00 Valor mesada a 2016 = $8,300,544.00 Valor mesada a 2017 = $8,777,825.00 Valor mesada a 2018 = $9,136,838.00 Valor mesada a 2019 = $9,427,389.00 Valor mesada a 2020 = $9,785,630.00 Valor mesada a 2021 = $9,943,179.00 Valor mesada a 2022 = $10,501,986.00 Valor mesada a 2023 = $11,879,847.00 Valor mesada a 2024 = $12,982,297.00». 1.5.
El señor Manuel Urueta Ayola presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la resolución SUB 236676 de 22 de julio de 2025. 1.6. En resolución SUB 260225 de 13 de agosto de 2025, Colpensiones explicó que contra la resolución SUB 236676 de 22 de julio de 2025 no procedía el recurso de reposición, en tanto que este es un acto de ejecución de una sentencia judicial.
Sin embargo, indicó que, a fin de salvaguardar el derecho al debido proceso y de la seguridad social, este último se resolvería como si se tratara de una petición de nuevo estudio. Hecha tal precisión, Colpensiones resolvió no acceder a la solicitud reliquidación de la pensión vejez, modificada mediante resolución SUB 236676 de julio 22 de 2025; y declaró que ya se dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 1.7.
En resolución SUB 305940 de 23 de septiembre de 2025, Colpensiones sostuvo que se efectuaron pagos superiores a los que realmente tenía derecho el señor Manuel Urueta Ayola. Por tanto, «se generó un pago de lo no debido por concepto de mayor valor de la mesada pensional reconocida». Teniendo en cuenta tal situación, ordenó lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar al (la) señor (a) URUETA AYOLA MANUEL SANTIAGO, identificado(a) con (…) el reintegro de la suma de MIL QUINIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CINCUENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS M/CTE ($1,587,053,838.00), por el valor de las diferencias pensionales percibidas desde el 01 de diciembre de 2003 a 31 de julio de 2025, más la diferencia en los intereses moratorios pagados mediante resolución No. GNR 245937 de 13 de agosto de 2015, a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución. Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO SEGUNDO: Ordénese a la NACIÓN MINISTERIO DE TRABAJO, el reintegro del valor de CUARENTA Y SIETE MILLONES CIENTO VEINTIUN MIL CUATROCIENTOS PESOS M/CTE ($47,121,400.00), que corresponden al mayor valor de los descuentos dirigidos al Fondo de Solidaridad Pensional efectuados en favor del afiliado (la) señor (a) URUETA AYOLA MANUEL SANTIAGO, identificado(a) con (…), para los periodos de diciembre de 2003 a julio de 2025, de acuerdo con lo señalado en la parte considerativa de la presente resolución.
ARTÍCULO TERCERO: Remítase a la Dirección de Cartera, el presente título ejecutivo debidamente ejecutoriado, para que inicie el proceso de cobro coactivo en contra del (la) señor (a) URUETA AYOLA MANUEL SANTIAGO, identificado(a) con (…), y en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE TRABAJO, de conformidad con lo expuesto en la presente resolución.
ARTICULO CUARTO: El presente acto administrativo debidamente ejecutoriado, prestará merito (sic) ejecutivo, de conformidad con los considerandos de la presente resolución.
ARTÍCULO QUINTO: Ejecutoriado el presente acto administrativo se remitirá a la Dirección de Cartera, quien iniciará el proceso de cobro coactivo y el deudor podrá realizar el respectivo pago en esta instancia». 1.8. Mediante resolución SUB 314134 de 30 de septiembre de 2025, Colpensiones dispuso que era necesario aclarar que la pensión sería financiada mediante bono pensional y que aquella estaba a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP y de Colpensiones. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. El 5 de noviembre de 2025, el señor Manuel Urueta Ayola presentó incidente de desacato, pues consideró que Colpensiones incumplió la sentencia SU-210 de 2017 por varias razones. En primer lugar, el incidentista sostuvo que Colpensiones desacató lo dispuesto en la sentencia de unificación mencionada, porque dicha autoridad ordenó el reintegro parcial de las sumas pagadas en el pasado en cumplimiento de las sentencias proferidas en el 2010 y 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado.
El actor sostuvo que recibió tales mesadas pensionales de buena fe, en virtud de tales decisiones judiciales; circunstancia que fue reconocida en el fallo de unificación proferido por la Corte Constitucional. En segundo lugar, manifestó que la otra razón por la cual Colpensiones incumplió el fallo de la Corte Constitucional es porque la liquidación pensional, efectuada a través de la resolución SUB 236676 de julio 22 de 2025, corresponde a un monto diferente e inferior a lo reconocido judicialmente.
Sostuvo que Colpensiones no incluyó todos factores salariales legales y reglamentarios de carácter pensional para establecer el ingreso base de liquidación IBL. 2.2. En auto de 14 de noviembre de 2025, se ordenó desarchivar el expediente 11001-03-15-000-2015-01012-00/01 y digitalizarlo de forma que obre en su totalidad en la plataforma Samai. 2.3.
En auto de 21 de noviembre de 2025, previo a la apertura del incidente de desacato, se requirió a Colpensiones y a la Sección Segunda del Consejo de Estado para que rindieran informe sobre el cumplimiento de la sentencia SU- 210 de 2017, proferida por la Corte Constitucional. Se le ordenó a Colpensiones pronunciarse específicamente sobre el cumplimiento de la orden contenida en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-210 de 2017. 2.4.
La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado sostuvo que en cumplimiento de la sentencia SU-210 de 2017 de la Corte Constitucional profirió sentencia de 4 de marzo de 2021. Aseguró que en dicha decisión se Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concluyó que el señor Manuel Santiago Urueta Ayola era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad.
Sin embargo, se advirtió que para efectos pensionales no le resultaba aplicable el régimen de los congresistas y magistrados de altas cortes contenido en la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, en consideración a que en la sentencia C-258 de 2013, que condicionó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se prohibió el reconocimiento de cualquier pensión en aplicación de esta normativa a quienes no estuvieran afiliados a tal régimen con anterioridad al 1º de abril de 1994.
De ahí que tal régimen no le era aplicable, puesto que aquel se vinculó como consejero de Estado el 1º de diciembre de 1995, esto es, con posterioridad a la fecha referida. Se precisó que el señor Manuel Santiago Urueta Ayola era beneficiario de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988. Y se resaltó que la Universidad Externado de Colombia fue su empleador durante 14 años en los que se desempeñó como profesor de tiempo completo, desde el 1° de febrero de 1967 hasta el 31 de enero de 1987, con interrupciones que sumaban 6 años y 17 días; y que esta institución educativa omitió efectuar las cotizaciones durante su vinculación para efectos pensionales.
Adicionalmente, se estableció que el derecho pensional se consolidó el 29 de agosto de 2003, cuando cumplió 60 años de edad, y que aquel se encontraba afiliado al Instituto de Seguros Sociales. De manera que era esa «entidad previsional la encargada de conformar su historia laboral y reunir los bonos y títulos pensionales a que haya lugar para financiar su pago.
En tal virtud, las semanas dejadas de cotizar por la omisión de afiliación con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 por parte de la Universidad Externado de Colombia, deben ser liquidadas a través del cálculo actuarial en los términos dispuestos en el Decreto 1887 de 1994». Por lo tanto, se dispuso que el Instituto de Seguros Sociales liquidaría el cálculo actuarial que la Universidad debía trasladarle para financiar el pago de la pensión por aportes.
Afirmó que en cuanto al ingreso base de liquidación pensional se tuvo cuenta la posición jurisprudencial del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, es decir el 75% del «promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» y con efectos fiscales a partir del 1° de diciembre de 2003, puesto que se retiró del servicio público el 30 de noviembre de 2003.
Finalmente, se tuvo en consideración lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013 al señalar que «al derecho pensional reconocido en favor del actor la entidad previsional le aplicará el tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del a partir del 1º de julio de 2013 (sic)». Añadió que tal decisión fue notificada el 4 de junio de 2021 y en auto del 20 de octubre de 2022 se negaron las solicitudes de aclaración y adición presentadas por el señor Manuel Santiago Urueta Ayola y la Universidad Externado de Colombia. 2.5.
Colpensiones indicó que mediante la resolución SUB 236676 de 22 de julio de 2025, en la que liquidó la mesada pensional, dio cumplimiento a la sentencia SU-210 de 2017 de la Corte Constitucional y a la sentencia de 4 de marzo de 2021 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Por lo tanto, solicitó se declare el cumplimiento del fallo de tutela y se cierre el trámite incidental.
Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. En auto de 27 de enero de 2026, se dio apertura al incidente de desacato propuesto por el señor Manuel Urueta Ayola contra el presidente de Colpensiones, señor Jaime Dussan Calderón. Se advirtió que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado acreditó el acatamiento de la sentencia SU-210 de 2017, en tanto que profirió fallo de 4 de marzo de 2021 en el que dispuso que el señor Manuel Urueta Ayola no era beneficiario del régimen pensional de los congresistas y magistrados de altas cortes.
En cambio, Colpensiones no comprobó el cumplimiento de la sentencia SU 210 de 2017, al no haberse pronunciado sobre el acatamiento del numeral tercero contenido en la parte resolutiva de dicha providencia y al haber guardado silencio sobre lo relacionado al reintegro de mesadas dispuesto en la resolución SUB 305940 de 23 de septiembre de 2025 y en otros actos.
En consecuencia, además de dar apertura al incidente de desacato, se requirió al presidente de Colpensiones a fin de que rindiera informe sobre el cumplimiento de la sentencia SU-210 de 2017, especialmente del numeral tercero de su parte resolutiva. Se dispuso que este último debía pronunciarse sobre el reintegro de las mesadas pensionales dispuesto en la resolución SUB 305940 de 23 de septiembre de 2025 y en otros actos.
Específicamente, debía explicar las razones que motivaron tal decisión, pese a que en la sentencia SU-210 de 2017 la Corte Constitucional dispuso que «no habrá lugar al reintegro de las sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe por el beneficiario de la prestación, al estar fundadas en el cumplimiento de una decisión judicial». 2.7.
La directora de acciones constitucionales de Colpensiones informó que mediante resolución SUB 33229 de 30 de enero de 2026 se resolvió lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Revocar en todas y cada una de sus partes las Resoluciones No. SUB 305940 del 23 de septiembre de 2025, SUB 385265 del 02 de diciembre de 2025 y No. DPE 584 del 16 de enero de 2026, de conformidad con lo expuesto en el presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO: Remítase a la Dirección de Cartera para lo de su competencia, de conformidad con lo expuesto en la presente resolución». En virtud de lo resuelto en tal acto administrativo, indicó que la vulneración de los derechos fundamentales ya se encuentra superada. Por ende, afirmó que se logró el cabal cumplimiento del fallo. De otra parte, manifestó que el funcionario vinculado en el auto de apertura del desacato, es decir el presidente de Colpensiones, no tiene la responsabilidad de emitir actos administrativos conforme al Acuerdo 131 de 2018.
Tales funciones se encuentran asignadas a otras dependencias. Por lo tanto, no es posible endilgar responsabilidad subjetiva en cabeza de quien funge como presidente de la entidad. Una conclusión contraria conllevaría a una nulidad, al no haberse individualizado adecuadamente al responsable de acatar el fallo objeto de incidente de desacato.
Por las razones expuestas, solicitó declarar el cumplimiento del fallo de tutela dada la existencia de un hecho superado, ordenar el cierre del trámite incidental y declarar la nulidad de todas las actuaciones surtidas dentro del trámite incidental a partir del cual se vinculó al señor Jaime Dussan Calderón en calidad de presidente de Colpensiones. 2.8.
La directora de acciones constitucionales de Colpensiones presentó otro memorial en el que informó que, adicional al acto administrativo 33229 de 30 de enero de 2026, se expidió la resolución SUB 38040 de 3 de febrero de 2026, Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la que se dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Dar alcance a la Resolución No. SUB 236676 del 22 de julio de 2025, cumplimiento al fallo judicial proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B el 02 de diciembre de 2010 confirmado con modificación en sede de apelación por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, y en consecuencia, no se realiza cobro al señor URUETA AYOLA MANUEL SANTIAGO, identificado conforme se indicó en la parte motiva».
Por lo tanto, nuevamente solicitó se declare el cumplimiento del fallo de tutela dada la existencia de un hecho superado y se ordene el cierre del trámite incidental. 2.9. El incidentista presentó memorial en el que informó que el 3 de febrero de 2026 Colpensiones le notificó la resolución SUB 33229 de 30 de enero de 2026, mediante la cual se revocaron las resoluciones SUB 305940 del 23 de septiembre de 2025, SUB 385265 del 2 de diciembre de 2025 y DPE 584 del 16 de enero de 2026.
Estas últimas pretendían un reintegro de dinero por concepto de pago de lo no debido. El señor Manuel Urueta Ayola sostuvo que, al expedir el acto de 30 de enero de 2026, Colpensiones cumplió parcialmente la sentencia de tutela de la Corte Constitucional y la sentencia del Consejo de Estado. Sin embargo, la causa originaria del incumplimiento continúa, dado que no se revocaron otros de los actos administrativos en los cuales Colpensiones también dispuso el pago por lo no debido.
De ahí que el fundamento jurídico del pago de tales sumas de dinero mantiene su vigencia, lo cual «puede ser retomado posteriormente por la entidad para exigirlo en términos diferentes». Reiteró que los actos administrativos en los que aún continúa la obligación de pago son: (i) la resolución SUB 236676 de julio 22 de 2025, (ii) la resolución SUB 260225 de 13 de agosto de 2025 y (iii) la resolución SUB 314134 de 30 de septiembre de 2025.
De otra parte, insistió en que la sentencia de la Corte Constitucional se incumplió, dado que Colpensiones excluyó de la liquidación ciertos factores salariales de carácter pensional, como la prima especial de servicio. Sostuvo que los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado forman una sola unidad y que en estas no se excluyó dicha prima.
CONSIDERACIONES 1. Incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 consagran los mecanismos que el juez de tutela tiene para lograr que se cumpla una orden de tutela. Uno regula el incidente de desacato y el otro el trámite de cumplimiento. Estas herramientas persiguen que la protección otorgada por el juez de tutela no resulte inocua tras la decisión judicial.
De forma tal que el amparo se materialice efectivamente y así se restablezca la vulneración de los derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha dispuesto que el primero, es decir el desacato, es un procedimiento de naturaleza sancionatoria que permite imponerle a quien debe cumplir la orden y no lo hace multa de hasta veinte salarios mínimos mensuales e incluso arresto de hasta seis meses.
Sin embargo, su propósito no es la imposición de la sanción. Realmente lo que se persigue es propiciar el acatamiento del mandato proferido por el juez de tutela. El desacato, en consecuencia, no es más que un instrumento procesal para inducir a la autoridad competente de cumplir la orden a acatarla. Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al tratarse de un procedimiento sancionatorio, no basta que se acredite el incumplimiento objetivo de la orden.
Debe corroborarse la existencia de responsabilidad subjetiva, lo que implica acreditar que la persona llamada a cumplir la orden de tutela actuó negligentemente. E incluso si tales condiciones se cumplen, pero en el curso del incidente se logra el cumplimiento no habrá lugar a la imposición de la sanción. Pues, como se indicó la finalidad de este trámite no es la sanción, sino la protección real del derecho amparado, mediante el cumplimiento de la orden de tutela.
Por consiguiente, el objeto del incidente de desacato es verificar si se cumplió o no con la orden proferida por el juez de tutela y si existe responsabilidad subjetiva del llamado a cumplirla. 2. Análisis del caso 2.1. Como se expuso en los antecedentes, en la sentencia SU-210 de 2017 la Corte Constitucional le ordenó a la Sección Segunda del Consejo de Estado proferir un fallo de reemplazo que tuviera en cuenta las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación. Tal mandato fue acatado, tal como se acreditó previo a la apertura del incidente de desacato.
Asimismo, la Corte ordenó no suspender el pago de la pensión concedida en favor del señor Manuel Santiago Urueta Ayola hasta tanto se profiera la nueva sentencia. Igualmente, en la parte considerativa del fallo de unificación el tribunal constitucional subrayó que en el caso no se cuestionó la titularidad del derecho a la pensión del señor Manuel Urueta Ayola, sino que el debate se centró únicamente en aspectos relacionados con el régimen de transición a él aplicable y el tope máximo de la prestación reconocida.
De ahí que lo cuestionado fueron las decisiones judiciales que definieron las condiciones de reconocimiento de la pensión y el régimen de transición aplicable, mas no el derecho a la pensión. En consecuencia, la Corte agregó que «no habrá lugar al reintegro de las sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe por el beneficiario de la prestación, al estar fundadas en el cumplimiento de una decisión judicial».
Con base en lo anterior, la Sala considera que Colpensiones desacató la sentencia SU-210 de 2017 de la Corte Constitucional al proferir varios actos administrativos, en los cuales ordenó el pago de $1.587.053.838, por concepto de las sumas de más que el señor Manuel Urueta Ayola percibió desde el 1 de diciembre de 2003 al 31 de julio de 2025, más intereses moratorios.
La razón del incumplimiento radica en que Colpensiones ordenó tal pago, pese a que en el referido fallo de unificación la Corte Constitucional descartó la posibilidad de recobro por las sumas pagadas de más, al considerar que el señor Manuel Urueta Ayola las recibió de buena fe. Estas fueron pagadas en cumplimiento de las sentencias proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que en su momento estuvieron en firme, hasta que en la sentencia SU-210 de 2017 fueron dejadas sin efectos.
No obstante, luego de proferido el auto que dio apertura al incidente de desacato contra el presidente de Colpensiones, tal conducta de incumplimiento cesó. Esto obedece a que dicha entidad expidió la resolución SUB 33229 de 30 de enero de 2026 en la que se resolvió lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Revocar en todas y cada una de sus partes las Resoluciones No. SUB 305940 del 23 de septiembre de 2025, SUB 385265 del 02 de diciembre de 2025 y No. DPE 584 del 16 de enero de 2026, de conformidad con lo expuesto en el presente acto administrativo».
Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto a tal resolución, el señor Manuel Urueta Ayola presentó memorial indicando que aunque se revocaron varios actos administrativos que contenían la obligación de pago de las diferencias pensionales superiores, lo cierto es que seguían vigentes otros actos que también contenían tal obligación. Indicó que esos actos administrativos son: (i) la resolución SUB 236676 de julio 22 de 2025, (ii) la resolución SUB 260225 de 13 de agosto de 2025 y (iii) la resolución SUB 314134 de 30 de septiembre de 2025.
Posteriormente a la expedición de la resolución SUB 33229 de 30 de enero de 2026, Colpensiones dictó la resolución SUB 38040 de 3 de febrero de 2026, en la que se dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Dar alcance a la Resolución No. SUB 236676 del 22 de julio de 2025, cumplimiento al fallo judicial proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B el 02 de diciembre de 2010 confirmado con modificación en sede de apelación por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, y en consecuencia, no se realiza cobro al señor URUETA AYOLA MANUEL SANTIAGO, identificado conforme se indicó en la parte motiva» (Negrillas propias).
Con base en lo expuesto, la Sala considera que el desacato de la sentencia SU-210 de 2017 en que había incurrido Colpensiones al ordenar el pago de $1.587.053.838 finalizó, dado que dicha entidad revocó los actos administrativos en los que se dispuso tal pago. Es cierto, como lo manifestó el incidentista, que en la parte considerativa de las resoluciones SUB 236676 de julio 22 de 2025, SUB 260225 de 13 de agosto de 2025 y SUB 314134 de 30 de septiembre de 2025 se hizo alusión al pago de lo no debido.
Sin embargo, en la resolutiva de estos actos no se ordenó el reintegro de los $1.587.053.838, el cual sólo se materializó con la resolución SUB 305940 del 23 de septiembre de 2025, que tras el auto de apertura del desacato fue revocada. Adicionalmente, se considera que con la resolución SUB 38040 de 3 de febrero de 2026, Colpensiones borró todo atisbo de duda sobre un nuevo cobro por pago de lo no debido, o cualquier otra categoría jurídica semejante cuyo fin sea cobrar los valores superiores que de buena fe recibió el señor Manuel Urueta Ayola en virtud de las sentencias proferidas en el marco de la nulidad y restablecimiento del derecho.
En la parte considerativa de este acto Colpensiones indicó que «con el presente acto administrativo se procede a dar alcance a la resolución Resolución (sic) No. SUB 236676 del 22 de julio de 2025, en cuanto remisión a la Subdirección V, para que no se efectúe dicho cobro y se realice las acciones pertinentes a favor del señor URUETA AYOLA MANUEL SANTIAGO».
Y en su resolutiva se ordenó no realizar cobro al incidentista. En ese orden de ideas, se considera que Colpensiones cesó la conducta que condujo al desacato de la sentencia SU-210 de 2017, el cual se produjo por el cobro de $1.587.053.838, correspondientes a las sumas de dinero pagadas superiores al valor que realmente le correspondía al incidentista.
Y la razón por la cual a la fecha ya no persiste tal desacato, es porque Colpensiones expidió dos actos administrativos mediante los cuales (i) revocó las resoluciones en las que había ordenado dicho pago y (ii) aclaró que no se realizaría tal cobro. 2.2. Por otra parte, se encuentra que el señor Manuel Urueta Ayola no solo argumentó que Colpensiones incurrió en desacato de la sentencia SU-210 de 2017 por el cobro de las sumas mayores percibidas de buena fe, sino porque luego de expedida la sentencia de reemplazo Colpensiones efectuó mal la liquidación pensional.
A su juicio, tal entidad no incluyó la totalidad de factores salariales legales y reglamentarios de carácter pensional para establecer el ingreso base de liquidación IBL. Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala considera que tal reproche no está vinculado con el cumplimiento de la sentencia SU-210 de 2017.
Se recuerda que allí solo se ordenó proferir una sentencia de reemplazo y no suspender el pago de la pensión concedida en favor del señor Manuel Santiago Urueta Ayola hasta tanto se profiera tal decisión. Adicionalmente, en su parte considerativa se indicó que «no habrá lugar al reintegro de las sumas de dinero ya canceladas». Por su parte, en la sentencia de reemplazo de 4 de marzo de 2021 la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado ordenó lo siguiente: «TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a COLPENSIONES reconocer y pagar al demandante Manuel Santiago Urueta Ayola, una pensión de jubilación en los términos de la Ley 71 de 1988, con una tasa de reemplazo del 75% del promedio de salarios cotizados durante el periodo previsto en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, considerando los factores del Decreto 1158 de 1994, a partir del 29 de agosto de 2003 pero con efectos fiscales desde el 1° de diciembre de 2003, para lo cual la entidad demandada dará aplicación a lo previsto en la sentencia C-258 de 2013 en cuanto al tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del 1º de julio de 2013».
En consecuencia, se advierte que el reparo frente a la liquidación errada se relaciona con el cumplimiento de la sentencia de reemplazo de 4 de marzo de 2021, en la cual se estableció tanto el régimen pensional, como los criterios a tener en cuenta para el reconocimiento pensional. En consecuencia, tal inconformidad escapa del ámbito de acción del incidente de desacato de tutela, ya que su única finalidad es verificar el cumplimiento de un fallo de tutela, en este caso de la sentencia de unificación SU-210 de 2017. 2.3.
Así las cosas, se concluye que a la fecha no existe desacato a la sentencia SU-210 de 2017 por parte de Colpensiones. Por consiguiente, se declarará el cumplimiento de dicha providencia y se ordenará abstenerse de sancionar por desacato al presidente de Colpensiones, señor Jaime Dussan Calderón. 2.4. Finalmente, se negará la solicitud de nulidad propuesta por Colpensiones, en consideración a que no se advierte configurada ninguna de las causales establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso.
La inconformidad planteada por dicha entidad no apunta una verdadera transgresión del debido proceso, sino a su desacuerdo con el hecho de haber dado apertura al desacato contra el presidente de Colpensiones. De ahí que no existe circunstancia alguna que invalide el trámite surtido. En todo caso, la decisión reprochada obedeció a que este último es el llamado a cumplir el mandato judicial por fungir como la cabeza de la entidad, al margen de las competencias internas de tal ente, que tan solo son una forma de organización y de distribución de las tareas a cumplir por la organización. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1.
DECLARAR el cumplimiento de la sentencia SU-210 de 2017 proferida por la Corte Constitucional, conforme a lo expuesto en la motivación precedente. 2. En consecuencia, ABSTENERSE de sancionar por desacato al presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, señor Jaime Dussan Calderón, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 3.
NEGAR la solicitud de nulidad propuesta por Colpensiones. 4. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. Radicado: 11001-03-15-000-2015-01012-02 Demandante: Universidad Externado de Colombia 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador