Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2025-06241-00 Demandante: DIEGO MORENO NIÑO Providencia objeto de revisión: SENTENCIA DE 21 DE AGOSTO DE 2024, PROFERIDA POR LA SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A DEL CONSEJO DE ESTADO.
AUTO QUE INADMITE RECURSO EXTRAORDINARIO OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho resuelve sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Diego Moreno Niño contra las sentencias dictadas el 20 de noviembre de 2020 por la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 21 de agosto de 2024 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado1.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 3 del artículo 125 ibidem y el ordinal 1 del artículo 29 del Acuerdo núm. 080 de 2019 (Reglamento interno del Consejo de Estado). I.
ANTECEDENTES 1.1. Del proceso ordinario 1. El señor Diego Moreno Niño ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional Fuerza Aérea Colombiana y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (en adelante, CREMIL) con el fin de que se anularan los oficios 201813030120853 de 12 de diciembre de 2018 y 0001270 de 11 de enero de 2019 proferidos por las autoridades demandadas, respectivamente. 2.
En dichos actos administrativos se negó la reliquidación de la asignación mensual (salario) y de las demás prestaciones sociales (en particular, subsidios, primas, compensaciones y bonificaciones), así como el reajuste de la asignación de retiro, con fundamento en el índice de precios al consumidor (en lo sucesivo, IPC). 1 Ambas providencias fueron proferidas al interior proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 25000-23-42-000-2019-00987-00/01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06241-00 Demandante: Diego Moreno Niño Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. La demanda correspondió a la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que, en sentencia del 20 de noviembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda.
Para fundamentar su decisión, expuso que de los años de 1996 a 2004, el señor Moreno Niño devengó una asignación básica mayor al salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con las escalas salariales determinadas por el Gobierno Nacional para dicho período. 4. Asimismo, agregó que el incremento solicitado de conformidad con la variación del IPC no es absoluto para quienes devengan salarios superiores al mínimo, por lo que no resultaba procedente el reajuste pedido, en la medida en que no se vulneró el principio del poder adquisitivo consagrado en el artículo 53 constitucional. 5.
Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. En su sentir, el juez de la primera instancia desconoció la Sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional, relacionada con el incremento de los salarios de conformidad con el IPC. 6. La alzada correspondió a la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación, quien, mediante providencia del 21 de agosto de 2024, confirmó la decisión de primer grado.
En concreto, sostuvo que el reajuste con fundamento en el IPC solamente procede para los miembros de la fuerza pública a quienes se les hizo efectiva la asignación de retiro entre 1997 y el 2004. Lo anterior, dado que, a partir de la vigencia del Decreto 4433 de 2004, las asignaciones de retiro se liquidan tomando en consideración el aumento salarial decretado para cada grado, y no de conformidad con el IPC. 7.
Al respecto, puso de presente que el sistema de liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones de los militares y policías se debía llevar a cabo con sustento en la variación porcentual del IPC, según lo consagrado en el parágrafo 4 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. No obstante, sostuvo que el Consejo de Estado ha reiterado que dicho sistema únicamente tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 2004, dada la expedición de la Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 del mismo año, los cuales volvieron a establecer el principio de oscilación como el criterio para el reajuste de las mesadas pensionales posteriores a 2004. 8.
En consecuencia, concluyó que el actor no tenía derecho a lo solicitado, puesto que su asignación de retiro fue reconocida a través de la Resolución 4479 del 31 de mayo de 2013, la cual se hizo efectiva a partir del primero de julio del mismo año. 9. La sentencia fue notificada por correo electrónico a los sujetos procesales el 2 de octubre de 20242. 2 Cfr. Samai índice 21.
Exp. 25000-23-42-000-2019-00987-01 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06241-00 Demandante: Diego Moreno Niño Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.2. Recurso extraordinario de revisión 10. El 3 de octubre de 2025, el señor Diego Moreno Niño interpuso recurso extraordinario de revisión, con el que pretende que se revoquen las sentencias proferidas el 20 de noviembre de 2020 por la sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 21 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En su criterio, en este caso se configura la causal de revisión establecida en el numeral 8 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, porque considera que las providencias reprochadas son contrarias a la Sentencia C- 931 de 2004 de la Corte Constitucional, la cual constituye cosa juzgada. 11.
Para sustentar su afirmación, indicó que en el caso concreto: i) existen sentencias contradictorias; ii) el fallo antes citado se dictó en un proceso en el que hubo identidad de objeto, partes y causa pretendi y; iii) la cosa juzgada no se alegó como excepción en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 12. Frente al primero de sus argumentos, el señor Moreno Niño sostuvo que, en la Sentencia C-931 de 2004, el alto tribunal estudió la constitucionalidad de la Ley 848 de 20033 y le ordenó al Congreso de la República y al Gobierno nacional el restablecimiento del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, dado que este derecho había sido limitado o restringido. 13.
Para el actor, esa decisión reconoció la existencia de un mandato de actualización salarial plena de conformidad con el IPC causado y acumulado, el cual tiene efectos erga omnes, por lo que es de carácter obligatorio y oponible a todas las personas y autoridades sin excepción alguna. En tal sentido, afirmó que tal deber fue desconocido en las sentencias objeto del presente recurso extraordinario de revisión, en tanto concluyeron que los beneficios, que por favorabilidad otorga el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, no proceden respecto de los salarios de la fuerza pública. 14.
En relación con el segundo argumento, indicó que la Sentencia C-931 de 2004, al tener efectos erga omnes, obliga a la comunidad en general, lo cual permite inferir la identidad de partes y la «causa petendi». De igual forma, puso de presente que la exigencia de la cosa juzgada en relación con la identidad de partes no requiere una identidad física, sino jurídica, la cual es predicable del presente asunto, dada la eficacia general de la sentencia de constitucionalidad. 3 Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06241-00 Demandante: Diego Moreno Niño Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15. Al respecto, señaló que, si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue ejercido por «una persona natural contra entidades del Estado», existe una identidad en la acción pública de inconstitucionalidad resuelta en la sentencia de la Corte Constitucional, puesto que aquella fue ejercida por una persona que, de manera oficiosa, lo habría representado, en contra de un «acto administrativo proferido por el Estado». 16.
Agregó que, en relación con lo pretendido, existe un derecho reconocido, declarado y ordenado como mandato constitucional que genera una relación jurídica oponible ante cualquier autoridad, inclusive las judiciales. En el mismo sentido, sostuvo que, de conformidad con dicha sentencia, «existen elementos de juicio objetivos, directos y específicos que permiten precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio». 17.
De igual forma, refirió que existe identidad de objeto, en la medida en que los asuntos versan sobre el derecho de los servidores públicos de mantener el poder adquisitivo de su salario. En este punto, indicó que, debido a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia referenciada, las autoridades judiciales están obligadas «a inaplicar por vía de excepción los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en los años 2004, 2005 y subsiguientes».
Lo anterior, puesto que, en su criterio, tales actos administrativos reflejan el incumplimiento de lo ordenado en dicho fallo, lo que, a su vez, implica que no se ha efectuado la actualización plena del salario que devengó. 18. Por último, manifestó que la cosa juzgada no fue alegada como excepción al interior del medio de control en el que se profirieron las decisiones objeto del presente recurso.
II. CONSIDERACIONES 19. El recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Diego Moreno Niño será inadmitido, debido a que no se acredita el cumplimiento de todos los presupuestos formales establecidos en el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011, así como en los ordinales 7 y 8 del artículo 162 de dicho cuerpo normativo, como pasa a exponerse. 2.1.
Cuestión previa 20. El demandante dirigió el recurso extraordinario de revisión en contra de las sentencias de primera y segunda instancia, dictadas el 20 de noviembre de 2020 por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal administrativo de Cundinamarca y el 21 de agosto de 2024 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06241-00 Demandante: Diego Moreno Niño Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 21. Sin perjuicio de lo anterior, el despacho ponente limitará el análisis de admisibilidad del recurso a la sentencia del 21 de agosto de 2024, por ser la que puso fin a la controversia suscitada al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y en atención a que es sobre aquella que procede el presente mecanismo extraordinario. 2.2.
Requisitos de admisión del recurso extraordinario de revisión 22. El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011 -artículos 248 a 2554-, establece los términos, causales y requisitos para la admisión y procedencia del recurso extraordinario de revisión. 2.3. Oportunidad para la interposición del recurso 23. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia judicial, salvo que se invoquen las causales previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 250 del CPACA. 24.
En el presente caso, se invoca como causal de revisión la contenida en el ordinal 8 de dicha norma, por lo que el término para interponer el recurso es de un año. 25. La sentencia de segunda instancia controvertida fue expedida el 21 de agosto de 2024 y notificada el 2 de octubre del mismo año. Por ende, su ejecutoria ocurrió el 10 de octubre siguiente, lo que permite concluir que la presentación de la demanda contentiva del recurso es oportuna, comoquiera que se radicó el 3 de octubre de 2025. 2.4.
Traslado del recurso 26. Corresponde establecer si se ha acreditado por parte del recurrente el cumplimiento de lo establecido en el artículo 162, inciso 8, del CPACA, norma que dispone que: El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. 4 Normas que fueron modificadas por los artículos 68 y siguientes de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06241-00 Demandante: Diego Moreno Niño Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. 27.
En el caso concreto, se acreditó que el recurrente aportó constancia del envío de la demanda y sus anexos a la Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea Colombiana y a CREMIL5, quienes fueron demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por tanto, se encuentra acreditado el cumplimiento del presupuesto formal establecido en el artículo 162, inciso 8, del CPACA. 2.5.
Contenido del recurso 28. El artículo 252 del CPACA establece que el recurso extraordinario de revisión debe interponerse mediante escrito que deberá contener: 1. La designación de las partes y sus representantes. 2. Nombre y domicilio del recurrente. 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada.
Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer. 29. Adicionalmente, el artículo 162 del CPACA en sus ordinales 7 y 8, incorporados por la Ley 2080 de 2021, señaló algunos requisitos para la admisión de la demanda, referidos a la indicación del canal digital donde deben ser notificadas las partes, sus representantes y apoderados, así como los terceros que deban ser citados al proceso, por el interés jurídico que les asista en el resultado de la litis y los auxiliares de la justicia que se solicite comparecer a este. 30.
Para el caso bajo estudio, el escrito de la demanda identifica al señor Diego Moreno Niño como recurrente, pues fue el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la providencia a examinar. A su vez, indicó su correspondiente dirección de notificaciones. 31. En lo que respecta a los sujetos procesales que integraron la controversia ordinaria, se identifica a la Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea Colombiana y a Cremil, quienes fungieron como parte demandada.
Todos ellos con sus respectivas direcciones de notificaciones. 32. Por otra parte, la demanda cuenta con una descripción de los hechos que dan lugar a la presentación del recurso bajo examen. 5 Cfr. Constancia de envío de la demanda del recurso extraordinario de revisión y anexos a los demandados. Índice 2 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06241-00 Demandante: Diego Moreno Niño Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 33.
Ahora bien, en relación con la exigencia contemplada en el ordinal 4 del artículo 252 del CPACA, se advierte que la parte recurrente invocó la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 ibidem, que dispone: «[s]er la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 34. Al requisito de indicar de manera precisa la causal invocada para la procedibilidad del recurso, la norma en mención suma la exigencia de que la misma se invoque de manera razonada; esto es, que se explique la forma en que los hechos y argumentos presentados podrían dar lugar a la configuración de tales causales6. 35.
Para el presente caso, la parte recurrente centra su argumentación en que la Sentencia C-931 de 2004 constituye cosa juzgada comoquiera que hay identidad de partes, objeto y causa petendi respecto de las providencias proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, expuso que tal hecho no fue alegado como excepción al interior del medio de control.
En este sentido, se advierte que los argumentos planteados cuentan con la entidad de hacer procedente el estudio de fondo del recurso extraordinario de revisión. 36. Sin embargo, el recurrente no cumplió con lo dispuesto en el inciso final del artículo 252 ibidem, que indica: «[c]on el recurso se deberá acompañar poder para su interposición».
Al respecto, si bien con la demanda se anexó un documento que contiene la captura de pantalla de un mensaje de datos con los elementos de un poder, su revisión da cuenta de que dicho correo electrónico fue remitido por el profesional en derecho al señor Moreno Niño. 37. Lo anterior impide tener por acreditado que el poderdante hubiese otorgado el correspondiente mandato para presentar el recurso sub examine y, por contera, imposibilita tenerlo por auténtico, en los términos del artículo 5 de la Ley 2213 de 20227. 6 Sobre el particular, se ha indicado que «por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la elemental obligación de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 29 de abril de 2015. Rad. 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239). Véase también: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Cuarta Especial de Decisión. Auto del 3 de diciembre de 2021. Rad. 11001-03-15-000-2021-07302-00. 7 «ARTÍCULO 5.
PODERES. Los poderes especiales para cualquier actuación judicial se podrán conferir mediante mensaje de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma, se presumirán auténticos y no requerirán de ninguna presentación personal o reconocimiento. En el poder se indicará expresamente la dirección de correo electrónico del apoderado que deberá coincidir con la inscrita en el Registro Nacional de Abogados.
Los poderes otorgados por personas inscritas en el registro mercantil, deberán ser remitidos desde la dirección de correo electrónico inscrita para recibir notificaciones judiciales». Radicado: 11001-03-15-000-2025-06241-00 Demandante: Diego Moreno Niño Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.6.
Conclusión 38. Por los motivos antes expresados, y de la revisión de los presupuestos formales establecidos en los artículos 162 y 252 de la Ley 1437 de 2011, se advierte que la demanda no acredita el cumplimiento de tales presupuestos, toda vez que el recurrente no allegó el poder para la interposición de la demanda con el cumplimiento de las formalidades exigidas por el artículo 5 de la Ley 2213 de 2022.
En consecuencia, se inadmitirá el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Diego Moreno Niño, para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 253 de la Ley 1437 de 2011, corrija tal yerro, so pena de rechazo En mérito de lo expuesto, el magistrado ponente, en uso de sus facultades constitucionales y legales, III.
RESUELVE
PRIMERO: INADMITIR la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Diego Moreno Niño contra la sentencia proferida el 21 de agosto de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000-23-42-000-2019-00987-00/01.
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 253 de la Ley 1437 de 2011, CONCEDER a la parte recurrente el término de cinco (5) días para que se proceda a la corrección del yerro advertido, al vencimiento del cual, de no haberse subsanado, se rechazará la demanda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado este documento fue firmado electrónicamente. usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/vistas/casos/procesos.aspx