CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA TESIS: NO SE CONFIGURÓ LA PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL, TODA VEZ QUE ENTRE LA FECHA DEL AUTO DE APERTURA DEL PROCESO Y AQUELLA EN LA QUE QUEDÓ EN FIRME LA DECISIÓN QUE PUSO FIN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO NO TRANSCURRIÓ EL TÉRMINO LEGAL PARA QUE OPERARA DICHO FENÓMENO JURÍDICO.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 30 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca1, que accedió a las pretensiones de la demanda. I.- LA DEMANDA I.1. El señor Adelmo Carabali Rodallega, a través de apoderado judicial, promovió demanda ante el Tribunal, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 138 del CPACA, en la que formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRETENSIONES.
PRIMERA: Declárese la nulidad del Fallo No 16 de 27 de noviembre de 2014, emitido por la Dirección de Investigaciones Fiscales, Contraloría Delegada de Investigaciones de la Contraloría General de la República, y de todas las actuaciones surtidas en el proceso de responsabilidad fiscal No. 80192-076- 06 que sirven de fundamento del fallo demandado.
SEGUNDA. Declárese la nulidad del Auto No. 972 de 17 de diciembre de 2014, proferido por la Dirección de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República, en virtud del cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el Fallo 16 del 27 de noviembre del 2014, confirmándolo en todas sus partes. TERCERA. Declárese la nulidad del Auto No. 000759 de 29 de diciembre de 2014 "POR EL CUAL SE RESUELVE UNOS RECURSOS DE APELACIÓN Y UN GRADO DE CONSULTA”, a través del cual el Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el Fallo N*16 del 27 de noviembre del 2014, confirmándolo en todas sus partes.
CUARTA: Que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los acto administrativos demandados, se ordene el restablecimiento de los derechos conculcados al señor ADELMO CARABALI RODALLEGA, exonerándolo del pago del valor señalado en el Fallo de responsabilidad fiscal No 16 del 27 de noviembre de 2014, emitido por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.
QUINTA: Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación — Contraloría General de la República, la restitución de las sumas que en virtud de los actos administrativos impugnados le sean cobrados o pagados al señor ADELMO CARABALI RODALLEGA, en el proceso de jurisdicción coactiva originado en tales actos, con su correspondiente actualización e intereses moratorios a la tasa máxima legal permitida, desde el momento en que los mismos salgan del patrimonio del señor CARABALI y hasta que le sean devueltos. 3 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTA: Se declare la prescripción de la acción fiscal, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 y 18 de la ley 610, habida cuenta, que si computamos el tiempo transcurrido desde el auto de apertura de la investigación fiscal de fecha 4 de enero del 2010 y el auto de 00759 del 29 de diciembre del 2014, el cual se notificó por estado el 24 de enero del 2015, veinte (20) días después, debido a lo establecido en el artículo 9 de la ley 610 del 2000, el estado habría perdido la competencia para seguir conociendo de este asunto, por haber operado el fenómeno jurídico de la prescripción de la acción fiscal.
SÉPTIMA: Que como consecuencia de las pretensiones anteriores y a título de Restablecimiento del derecho: a. Se exonere de toda responsabilidad al señor ADELMO CARABALI RODALLEGA. b. se ordene a la Contraloría General de la Nación, a liberar de las medidas cautelares los bienes del señor ADELMO CARABALI RODALLEGA. c. Se archive la investigación fiscal. d. Que, como parte del Restablecimiento del derecho, se condene en costas a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, y a que reembolse a el señor ADELMO CARABALI RODALLEGA los gastos en que haya incurrido correspondiente a agencias en derecho, de acuerdo con el Artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. e. Se excluya su nombre del boletín de responsables fiscales. f. Si al momento de la sentencia se hubiese pagado suma alguna, se ordene su devolución junto con sus respectivos intereses, indexaciones, actualizaciones y demás valores a los que haya lugar […]”.
I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, se señalan los siguientes: Indicó que el 12 de noviembre de 2005 se posesionó como alcalde del municipio de Buenos Aires (Cauca). 4 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que con ocasión de la realización de una Auditoria Gubernamental, el Grupo de Vigilancia Fiscal de la Gerencia Departamental del Cauca de la Contraloría General de la República halló presuntas irregularidades en cuanto al manejo de los recursos correspondientes al Sistema General de Participaciones, Sector Salud desembolsados en el año 2007.
Adujó que producto de la investigación se identificó que 2 transacciones por las sumas de $63.570.009 y $97.450.203, se realizaron a favor de Asmet Salud EPS de manera errónea, por lo que se inició el proceso de solicitud de devolución del dinero entregado equivocadamente. Afirmó que los días 27 y 28 de noviembre de 2007 Asmet Salud EPS procedió a devolver las sumas de $63.570.009 y $97.450.203 a favor del municipio.
Señaló que, posteriormente, dichas sumas de dinero fueron debitadas a favor de la Cooperativa de Trabajo Asociado E.M., sin que existiera contrato, convenio o decisión judicial que justificara dicha transacción. 5 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que la Contraloría General de la República expidió el auto núm. 1152 de 4 de enero de 2010, “Por el cual se inicia proceso de responsabilidad fiscal”, en el que abrió proceso de responsabilidad fiscal en su contra con ocasión del detrimento patrimonial generado por los giros anteriormente relacionados.
Adujó que la demandada, mediante fallo con responsabilidad fiscal núm. 16 de 27 de noviembre de 2014, resolvió declararlo responsable fiscalmente por la suma de $203.515,254 (correspondiente al valor del daño patrimonial indexado). Expuso que, inconforme con lo anterior, interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales fueron resueltos a través de los autos núms. 972 de 17 de diciembre de 2014, “por el cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal no. 16 del 27 de noviembre de 2014”; y 000759 de 29 de diciembre de 2014, “por el cual se resuelve unos recursos de apelación y un grado de consulta”, que confirmaron la decisión recurrida.
I.3- Normas violadas y concepto de violación. Indicó que el proceso de responsabilidad fiscal estaba prescrito, por cuanto este fue aperturado a través de auto núm. 1152 de 4 de enero 6 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2010, mientras que el auto 000759 de 29 de diciembre de 2014 fue notificado el 23 de enero de 2015, esto es, cuando habían trascurrido más de 5 años desde iniciado el proceso hasta que quedó en firme el auto que finalizó el trámite administrativo.
Manifestó que la Contraloría General de la República trasgredió su derecho al debido proceso, habida cuenta que no valoró integralmente las pruebas aportadas al proceso de responsabilidad fiscal. Explicó que dentro del proceso administrativo se logró establecer que efectivamente se realizaron 2 transacciones a favor de Asmet Salud EPS con ocasión de contratos celebrados con la entidad que justificaron el reconocimiento a la cuenta corriente 346-04301-1 de Davivienda – Bancafé; la existencia de contratos y de pagos a favor de la Cooperativa de Trabajo Asociado E Medios y/o de Jorge Andrés Caicedo Vidal y que los pagos fueron autorizados por la contadora Teresa Hernández.
Afirmó que de lo anterior se desprendía que no era el autor de los pagos, por lo que no podía ser declarado responsable fiscalmente con ocasión de ellos. 7 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que dentro del proceso de responsabilidad fiscal no se vinculó a todas las personas que debían ser investigadas por la demandada, tales como el señor Olmedo Peña Arroyo en calidad de Secretario de Hacienda; la señora Teresa Hernández por ser la contadora y quien intervino para la generación del hecho dañoso; la entidad bancaria Davivienda – Bancafé por ser aquella que administraba las cuentas de donde salieron las sumas de dinero objeto de investigación; al jefe de control interno y al jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del municipio, a Asmet Salud EPS; a la Cooperativa de Trabajo Asociado E. Medios; y a la aseguradora La Previsora.
Señaló que los actos demandados eran nulos por falsa, o falta o indebida motivación, toda vez que la Contraloría General de la República dio por cierta la declaración del señor Olmedo Peña Arroyo sin tener en cuenta que en su calidad de gestor fiscal omitió cumplir con sus deberes al inducir en error a su “sucesor” respecto del manejo de las cuentas por medio de las cuales se giraban los recursos objeto de investigación. Indicó que la demandada valoró indebidamente las pruebas relacionadas con las solicitudes de devolución de dinero realizadas a Asmet Salud EPS sin advertir que ellos fueron suscritos por la 8 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señora Teresa Hernández, a quien debía tenerse como responsable del pago indebido.
Afirmó que dentro del proceso no existen pruebas que acrediten que en su calidad de nominador del gasto hubiese puesto en riesgo los bienes, ocultado información o expedido actos administrativos que generaran un detrimento patrimonial al municipio. Sostuvo que tampoco se demostró la existencia de una conducta culposa o dolosa de su parte; y que tampoco se estableció el nexo causal entre el hecho generador y el daño patrimonial que se le imputó. I.4.- Contestación I.4.1.
La Contraloría General de la República afirmó que no operó la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal, toda vez que el Auto 000759 29 de diciembre de 2014, por medio del cual se resolvieron los recursos de apelación y el grado de consulta en el Proceso de Responsabilidad Fiscal, cobró fuerza de ejecutoria el mismo día que fue expedido, esto es, el 29 de diciembre de 2014, según lo previsto en el artículo 56 de la Ley 610 de 2000. 9 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la parte actora tampoco tuvo en cuenta que el término de prescripción fue suspendido, en especial, por la Resolución reglamentaria ejecutiva 010 de 31 de diciembre de 2014, por cuanto la entidad no contaba en esa época con instalaciones físicas donde ejercer sus funciones misionales.
Indicó que, contrario a lo afirmado por el demandante, dentro del proceso se respetó el derecho al debido proceso del investigado y se valoraron las pruebas aportadas al proceso conforme con las reglas de la experiencia y la sana crítica. Señaló que cuenta con autonomía para determinar en cada caso concreto la viabilidad jurídica de la vinculación o no al proceso de responsabilidad fiscal de aquellas personas que conforme con las pruebas aportadas al proceso, ostenten la calidad de gestores fiscales y su conducta haya contribuido o determinado la configuración de daño patrimonial a los recursos estatales.
Puso de presente que el hecho de que el presunto responsable fiscal estime que otra persona debe ser vinculada al proceso no significa que ello sea procedente, pues es al funcionario de conocimiento a quien le corresponde evaluar dicha circunstancia. 10 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la conducta del demandante constituía culpa grave en los términos del artículo 63 del Código Civil, pues no ejerció la labor de “control y seguimiento de los recursos del municipio, y permitió que personas que no debían hacerlo, realizarán transacciones electrónicas a través de la terminal financiera del municipio, y aun sabiendo esto, no ejerció el debido cuidado y vigilancia del actuar de estas persona, ejerciendo una gestión fiscal ineficiente e ineficaz, y facilitando con su descuido grave, la desviación de los recursos públicos pertenecientes al ente territorial”.
Manifestó que se encuentra demostrado dentro del proceso de responsabilidad fiscal el daño patrimonial al municipio de Buenos Aires por la desviación de los recursos del sistema general de participaciones, sin tener soporte alguno que justifique el gasto, a favor de un tercero que nunca los reintegro, lo que produjo el detrimento patrimonial al Estado en cuantía de $160'608.954.00 (sin indexación).
Indicó que se acreditó el nexo causal entre la conducta y el daño patrimonial causado, toda vez que si el demandante hubiera obrado de manera responsable y diligente en el cumplimiento de sus deberes como administrador y custodio de los recursos públicos, se hubiese evitado el detrimento patrimonial a los recursos del Estado. 11 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reiteró que dentro del proceso se encuentra acreditado que se agotaron todas las etapas del proceso de responsabilidad fiscal garantizando los derechos al debido proceso, de defensa y de postulación del investigado.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 30 de enero de 2020, el Tribunal declaró la nulidad del fallo con responsabilidad fiscal núm. 16 de 27 de noviembre de 2014 y de los autos núms. 972 de 17 de diciembre de 2014, “por el cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal no. 16 del 27 de noviembre de 2014” y 000759 de 29 de diciembre de 2014, “por el cual se resuelve unos recursos de apelación y un grado de consulta”.
Como consecuencia de lo anterior, ordenó que la Contraloría General de la República exonerara de responsabilidad fiscal al actor y lo excluyera del Boletín de responsables fiscales. Para sustentar su decisión, el a quo adujo que había operado la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal debido a que el auto 000759 de 29 de diciembre de 2014, "por el cual se resuelve unos recursos de apelación y un grado de consulta”, fue notificado más de 5 años después de expedido el auto de apertura del proceso. 12 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal era del 4 de enero de 2010, por lo que la demandada contaba con un plazo máximo hasta el 4 de enero de 2015, para poner fin al proceso mediante auto debidamente ejecutoriado.
Manifestó que comoquiera que el auto 000759 de 29 de diciembre de 2014 fue notificado el 23 de enero de 2015, este había quedado en firme por fuera del término de prescripción previsto en el artículo 9° de la Ley 610 de 2000. Agregó que no era dable tener en cuenta la suspensión de términos realizada a través del auto núm. 00824 de 15 de septiembre de 2010, “mediante el cual se suspenden términos”, en la que se dispuso “cerrar por inventarios para efectos de los procesos de responsabilidad fiscal e indagaciones preliminares [ ] por el término de trece (13) días contados a partir de la fecha de la publicación de la presente resolución [ ]”, toda vez que, a su juicio, el cierre por inventario no constituía un caso fortuito en los términos del artículo 13 de la Ley 610 de 2000.
Sostuvo que tampoco podía tenerse en cuenta lo establecido en el auto núm. 00824 de 15 de septiembre de 2010, pues las suspensiones de términos solo operan para aquellos establecidos en 13 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co días, según lo previsto en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil.
Manifestó que la suspensión de términos establecida en la Resolución Reglamentaria Ejecutiva 010 de 31 de diciembre de 2014, tampoco podía tenerse en cuenta para el caso concreto, toda vez que dentro del trámite administrativo no se expidió otro acto administrativo que ordenara la suspensión por la causa establecida en la resolución, que esta se hubiese notificado por estado o que obrara la constancia de la suspensión correspondiente.
Afirmó que la expedición de la resolución o de la constancia era obligatoria pues no constituía una mera formalidad sino una garantía de los derechos al debido proceso, de defensa y contradicción del investigado. Adujo que se relevaba de efectuar pronunciamiento alguno respecto de los demás cargos formulados en la demanda, por cuanto había prosperado el relacionado con la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal; y que no había lugar a ordenar la restitución de suma de dinero alguna, debido a que no se demostró que el actor hubiera realizado pago alguno a la demandada con ocasión de los actos controvertidos. 14 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que a título de restablecimiento del derecho ordenaría que la demandada exonerara al actor de la responsabilidad fiscal endilgada y del pago de la suma señalada en el fallo de responsabilidad fiscal núm. 16 de 2014.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandada por la suma equivalente al 0.5% del valor de las pretensiones de la demanda. III-. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada solicitó revocar el fallo recurrido y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. Afirmó que no era cierto que hubiera operado la prescripción prevista en el artículo 9° de la Ley 610 de 2000 dentro del proceso de responsabilidad fiscal, habida cuenta que el auto de apertura fue expedido el 4 de enero de 2010 y el auto 000759 de 2014 fue dictado el 29 de diciembre de 2014, esto es, dentro del lapso de 5 años previsto en el artículo mencionado.
Expuso que conforme con lo previsto en el artículo 56 de la Ley 610 de 2000, el auto 000759 de 29 de diciembre de 2014 quedó en firme ese mismo día, habida cuenta que contra dicha decisión agotó la vía 15 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gubernativa y resolvió los recursos interpuestos contra el fallo 16 de 27 de noviembre de 2014.
Adujó que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, el proceso de responsabilidad fiscal fue suspendido por un total de 23 días, a través de resoluciones que cuentan con presunción de legalidad y que no son objeto de demanda en el litigio de la referencia. Afirmó que el Tribunal desconoció lo considerado por la Sección Primera del Consejo de Estado sobre el tema, pues en sentencia de 18 de octubre de 20192 sostuvo que era dable la suspensión de términos con ocasión de la realización de un inventario por tratarse de uno de los eventos previstos en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000, conforme con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016.
Expresó que dentro del proceso obraba el auto núm. 00824 de 15 de septiembre de 2010 que suspendió el proceso de responsabilidad fiscal por 13 días, con fundamento en las mismas razones de hecho y de derecho que en el caso analizado por la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo que no era dable no tener en cuenta dicha suspensión de términos. 2 Proceso núm. 68001233100020110102101;
M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 16 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de la suspensión de términos ordenada con ocasión de la Resolución reglamentaria ejecutiva 010 de 31 de diciembre de 2014, explicó que ello se debió a una situación coyuntural por no contar con una sede para desarrollar sus actividades lo cual generó un riesgo inminente para el ejercicio de las funciones propias de la entidad que impedían continuar con la prestación del servicio.
Señaló que debido a lo anterior y conforme con lo previsto en los artículos 13 de la Ley 610 de 2000, 2° de la Resolución 5844 de 17 de abril de 2007 y 118 del CGP, resultó necesario suspender los términos para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal desde el 1° de enero de 2015 hasta el 20 de enero de 2015. Indicó que la Resolución reglamentaria ejecutiva 010 de 31 de diciembre de 2014 fue publicada en el diario oficial 49381 de la misma fecha, sin que fuera posible expedir otro auto en ese momento por cuanto era imposible tramitar autos o notificaciones a través de la secretaria común, pues la entidad se encontraba en traslado de funcionarios y de todos sus elementos de trabajo.
IV-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.2.1- El señor Adelmo Carabali Rodallega solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 17 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que en el proceso se encuentra demostrado que el auto 000759 de 2014 fue dictado más de 5 años después de la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, por lo que debía aplicarse la figura de la prescripción prevista en el artículo 9° de la Ley 610 de 2010.
Precisó que el auto de apertura del proceso fue expedido el 4 de enero de 2010 mientras que el auto 000759 de 29 de diciembre de 2014, que puso fin al procedimiento, fue notificado el 23 de enero de 2015, lo cual demostraba con claridad que operó la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal. IV.2.2- La CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. IV.3- El MINISTERIO PÚBLICO guardó silencio.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Los actos acusados 18 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través del fallo con responsabilidad fiscal núm. 16 de 27 de noviembre de 2014, declaró responsable fiscalmente al actor por la suma de $203.515.254 por el detrimento patrimonial ocasionado por transacciones efectuadas sin justificación alguna con recursos del sistema general de participaciones del municipio de Buenos Aires.
En su parte resolutiva resolvió: “[…]
PRIMERO: Fallar Con Responsabilidad Fiscal conforme lo previsto en el artículo 53 de la Ley 610 del 15 de agosto de 2000, y, en consecuencia, declarar fiscalmente responsable a ADELMO CARABALI RODALLEGA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 6.336.200 de Jamundí (Valle) en cuantía de DOSCIENTOS TRES MILLONES QUINIENTOS QUINCE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($203.515.254), valor del daño patrimonial indexado.
SEGUNDO: No acceder a ninguna de las pretensiones interpuestas en el escrito de descargos presentado por el señor ADELMO CARABALI RODALLEGA, de conformidad con lo expuesto en los apartes considerativos de la presente providencia.
TERCERO: Mantener las medidas cautelares decretadas mediante Auto 0440 del 17 de mayo de 2012 y adicionadas mediante Auto 00588 del 05 de julio de 2012, las cuales se mantendrán vigentes hasta la culminación del Proceso de Cobro Coactivo, de ser necesario, tal como se establece en el artículo segundo del Auto 0440 del 17 de mayo de 2012 y en el artículo 12, inciso segundo de la Ley 610 de 2000.
CUARTO: Notificar personalmente el presente fallo en la forma y términos establecidos en los artículos 106 de la Ley 1474 del 12 de julio de 2011, en concordancia con los artículos 67 a 69 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a: ADELMO CARABALI RODALLEGA, al correo electrónico adelmocarabalirWhotmail.com tal como lo solicitó el implicado en 19 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrito obrante a folios 1373 a 1376 del expediente y a su apoderada de oficio ANGELA MARIA VANEGAS PÉREZ, quien puede ser localizada en el consultorio jurídico de la Universidad del Rosario ubicado en la Avenida Jiménez No. 8-49 piso 3.
QUINTO: El monto del daño fiscal enunciado se deberá consignar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, a la ejecutoria y firmeza del presente Fallo, la consignación de las sumas de dinero indicadas en el numeral segundo, en la Cuenta Corriente No. 050- 001-20-5 del Banco Popular, a nombre de "Dirección del Tesoro Nacional”, y su correspondiente acreditación […]”.
Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales fueron resueltos a través de los autos núms. 972 de 17 de diciembre de 2014, “por el cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal no. 16 del 27 de noviembre de 2014”; y 000759 de 29 de diciembre de 2014, “por el cual se resuelve unos recursos de apelación y un grado de consulta”, que confirmaron la decisión recurrida.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las atribuciones ejecutadas por la Nación –Contraloría General de la República en los procesos de responsabilidad fiscal El artículo 268 de la Constitución Política, sobre las atribuciones del Contralor General de la República, en especial, el numeral 5 señala la de “[…] Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar 20 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma […]”.
Por lo anterior, el Contralor General de la República, entre otros aspectos, establece la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, la cual incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados. Marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal El artículo 1° de la Ley 610 de 2000, sobre el proceso de responsabilidad fiscal, señala lo siguiente: “[…] Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado […]”.
De igual forma, el artículo 3° de la Ley 610 de 2000, definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme al artículo 4° ibidem, es el resarcimiento de 21 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los daños ocasionados al patrimonio público3 como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
A su vez, el parágrafo 1° del citado artículo determinó que “[…] la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. En este sentido, son tres los elementos de la responsabilidad fiscal, a saber: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público; y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa; y iii) elemento de 3 Entendido como el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]”3. 22 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal4.
Así, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario por su conducta dolosa o culposa.
De la prescripción de responsabilidad fiscal El artículo 9° de la Ley 610 de 2000, sobre la prescripción de la acción de responsabilidad, establece: “[…]
ARTICULO 9 CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. 4Ver en ese sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de octubre de 2019, Rad.
Núm. 68001 23 31 000 201101021 01, MP. Hernando Sánchez Sánchez. 23 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública […]”.
Esta Sección5 en relación al término de prescripción de responsabilidad fiscal ha considerado que: i) el término de 5 años se contabiliza a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal; ii) dentro de dicho término la Nación - Contraloría General de la República debe expedir el acto administrativo, debidamente ejecutoriado conforme a los artículos 56 de la Ley 610 y 62 del Código Contencioso Administrativo, que declare la responsabilidad fiscal del servidor público y/o del particular que ejerza gestión fiscal y cause un daño patrimonial al Estado; iii) al finalizar el término prescribe la responsabilidad fiscal, esto es, se extingue el derecho del Estado de atribuir la responsabilidad fiscal a quien venía procesando.
Asimismo, la citada sentencia señaló que la prescripción de la responsabilidad fiscal de que trata la norma señalada supra, se identifica con la prescripción que la legislación civil denomina 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de mayo de 2012; C.P Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 50001-23-31-000-2005-30456- 01 24 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prescripción extintiva, esto es, la que determina la extinción de los derechos y de las acciones que de estos emanan cuando no han sido ejercidos por su titular durante determinado lapso.
Así, la prescripción se erige en esta materia como un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo cesa la potestad del Estado para deducir la responsabilidad fiscal de quien es objeto de un proceso por el daño que con su gestión fiscal le han causado al patrimonio del Estado; es decir, que si ha transcurrido el tiempo señalado en la ley, esto es, 5 años a partir del auto que ordenó la apertura del proceso fiscal, sin que se haya dictado y además ejecutoriado la decisión sobre la responsabilidad fiscal del investigado, el órgano de control ya no podrá declarar dicha responsabilidad.
De la suspensión de los términos en el proceso de responsabilidad fiscal El artículo 13 de la Ley 610, sobre suspensión de términos, señala que el cómputo de los términos se suspenderá en los siguientes eventos: i) de fuerza mayor o caso fortuito y ii) por el trámite de una declaración de impedimento o recusación. Asimismo, la citada norma señala que la suspensión y reanudación de los términos se ordenará 25 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante auto de trámite y se notificará por estado al día siguiente, contra el cual no procederá recuso alguno. En relación con la fuerza mayor y el caso fortuito, esta Sección6 ha señalado que visto el artículo 1° de la Ley 95 de 2 de diciembre de 18907, “[…] se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc. […]”.
En la citada sentencia se indicó que, conforme a su definición para que la fuerza mayor se configure, es necesario que se encuentren acreditados sus tres elementos constitutivos, esto es, que sea: i) externo, es decir, que está dotado de una fuerza destructora abstracta, cuya realización no es determinada, ni aun indirectamente por la actividad del ofensor; ii) irresistible, esto es, que ocurrido el hecho el ofensor se encuentra en tal situación que no puede actuar sino del modo que lo ha hecho; e iii) imprevisible, cuando el suceso escapa a las previsiones normales, o sea, que ante la conducta 6 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00318 00 7 Sobre reformas civiles. 26 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prudente adoptada por quien lo alega, era imposible pronosticarlo o predecirlo.
A su vez, la referida sentencia indicó que el caso fortuito debe ser interior, no porque nazca del fuero interno de la persona, sino porque proviene de la propia estructura de la actividad, puede ser desconocido y permanecer oculto. La Corte Constitucional en la sentencia núm. SU-498 de 14 de septiembre de 20168, determinó que en los eventos en que se afecta la prestación continua del servicio, esa circunstancia tendría efectos en derecho, en aplicación de la doctrina del caso fortuito y la fuerza mayor, de acuerdo con la cual no se pueden derivar consecuencias adversas ante la presencia de circunstancias que impidan material o físicamente el cumplimiento de las cargas procesales.
Análisis del caso en concreto En el caso bajo estudio el Tribunal sostuvo que el proceso de responsabilidad está prescrito, debido a que entre el auto de apertura de 4 de enero de 2010 y la notificación del auto 000759 de 29 de 8 Corte Constitucional, sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 27 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 2014, por medio del cual finalizó el trámite administrativo, transcurrieron más de los 5 años previstos para la prescripción de la responsabilidad fiscal.
En ese sentido, se advierte que dentro del proceso de responsabilidad fiscal núm. 80192-076-06, la Contraloría expidió el auto núm. 1152, “Por el cual se inicia proceso de responsabilidad fiscal”, el 4 de enero de 2010, por lo que el término para la prescripción, en principio, finalizaría el 4 de enero de 2015, que siendo domingo — día no hábil— se corrió al siguiente día hábil, esto es al 5 de enero de 2015.
Ahora, de la revisión del procedimiento administrativo y conforme con lo señalado en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se advierte que se presentaron las siguientes suspensiones de términos: Mediante auto núm. 00824 de 15 de septiembre de 2010, la demandada suspendió el proceso de responsabilidad fiscal por un lapso de 13 días hábiles, contados a partir del 15 de septiembre de ese año, con ocasión del cierre por inventario ordenado mediante 28 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución reglamentaria 0112 de 13 de septiembre de 2010.
En el mencionado auto se señaló: “[…] AUTO No 00824 Mediante el cual se suspenden términos […] La Contralora General de la República, profirió la Resolución Reglamentaria No. 0112 del 13 de septiembre de 2010, "Por la cual se adoptan decisiones en materia de términos dentro de las Indagaciones Preliminares y Procesos de Responsabilidad Fiscal"; cuya parte resolutiva a continuación se transcribe:
ARTICULO PRIMERO. Cerrar por inventario para efectos de los Procesos de Responsabilidad Fiscal e Indagaciones Preliminares, las secretarias Comunes de: La Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, los Grupos de Investigaciones de las Gerencia Departamentales y la Oficina Jurídica, por el término de trece (13) días contados a partir de la fecha de publicación de la presente resolución.
ARTICULO SEGUNDO Suspender términos en todos los Procesos de Responsabilidad Fiscal e Indagaciones Preliminares que se adelanten tanto en el nivel Central como Desconcentrado por el término de 13 días, a partir de la fecha de publicación de la presente resolución. […] Conforme a lo anterior esta Dirección de Investigaciones Fiscales,
RESUELVE
PRIMERO: SUSPENDER los términos del presente Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 80192-076-06, por 13 días hábiles, contados a partir del 15 de septiembre de 2010, fecha de publicación de la Resolución Reglamentaria No. 0112 de 2010.
SEGUNDO: REANUDAR la actuación procesal, conforme lo previsto en la Resolución Reglamentaria No. 0112 de 2010. 29 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: INCORPORAR al expediente fotocopia simple de la Resolución Reglamentaria No. 0112 de 2010, expedida por la Contralora General de la República […]”.
Asimismo, a través de la Resolución reglamentaria ejecutiva núm. 010 de 31 de diciembre de 2014, se dispuso la suspensión de términos desde el 1° de enero hasta el 20 de enero de 2015, por los siguientes motivos: “[…] Que el artículo 13 de la Ley 610 de 2000 determina que el cómputo de los términos previstos en la referida ley se suspenderá en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito.
Que mediante el contrato 233 de 2012, la Contraloría General de la República y la sociedad PROYECTOS Y DESARROLLOS I S.A., celebraron el contrato estatal de arrendamiento de la actual sede en que funciona la entidad en la ciudad de Bogotá, el cual vence el 31 de diciembre de 2014. Que, al momento de la posesión del actual Contralor General de la República, no se contaba con asignación presupuestal ni para el año 2014, ni para la vigencia del año 2015, que tuviera por objeto la adquisición o localización de una sede para el ejercicio permanente de las funciones de la Contraloría General de la República.
Que dentro del presupuesto aprobado para la vigencia fiscal de 2015, se hizo una asignación en una cuantía parcial de $80.000 millones de pesos solo para adquirir una sede pura y simple, como podrá acreditarse con la Oficina de Planeación y la División Financiera del Ente de Control, es decir, sin contar con la previsión y costo de las adecuaciones de muebles e inmuebles por destinación o por adhesión que requerirá el traslado de los funcionarios a un lugar definitivo, de manera que se asegure la continuidad del servicio.
Que la Contraloría en la actualidad, año 2014, frente a las disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto y del Estatuto General de Contratación Estatal, no está facultada jurídicamente para adquirir sede propia, pues no cuenta ni con 30 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuesto actual ni con presupuesto suficiente para obtener un sitio con todos los medios logísticos, tecnológicos y operacionales que le permita funcionar sin interinidades de ninguna índole.
Que la Fiscalía General de la Nación advirtió al Contralor sobre los antecedentes de los procesos penales que se adelantan por celebración de contrato sin cumplimiento de los requisitos legales y por lavado de activos, antes de decidir si prorroga o no el contrato de arrendamiento No. 233 de 2012. Por lo tanto, consideró importante tener en cuenta la existencia de estas actuaciones al momento de estudiar y adoptar las acciones administrativas que resulten necesarias para el correcto funcionamiento de la Contraloría General de la República.
Que ante la situación fáctica anterior, el Contralor General NO puede prorrogar el actual contrato de arrendamiento pues, de hacerlo, estaría desconociendo la existencia de investigaciones penales que están relacionadas con la presunta comisión de diferentes delitos en la tramitación, celebración y ejecución de los contratos de arrendamiento 233 у 234 de 2012 celebrados entre la empresa Proyectos y Desarrollos I S.A., como arrendadora y la Contraloría General de la República en calidad de arrendataria en virtud de las cuales fue radicado el pasado 9 de diciembre escrito de acusación ante la Honorable Corte Suprema de Justicia-Sala Penal, así como de una investigación penal de extinción de dominio sobre el edificio en donde están ubicadas las oficinas de la Contraloría. Que la situación anteriormente descrita genera un riesgo inminente para el ejercicio de las funciones propias de la Contraloría General de la República que impiden continuar con la prestación del servicio.
Que el 30 de diciembre de 2014, el Contralor General de la República declaró la urgencia manifiesta en la Contraloría General de la República para atender la situación de emergencia presentada, relacionada con el traslado de funcionarios y elementos de la entidad y prevenir la paralización de la función pública encomendada a este Órgano de Control.
Que por los (sic) anterior y de conformidad con el artículo 13 de la Ley 610 de 2000, el artículo 2º de la Resolución 5844 del 17 de abril de 2007 y el artículo 118 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, y demás disposiciones concordantes, resulta inminente la suspensión de los términos procesales determinados por el legislador para adelantar el trámite verbal y ordinario del proceso de responsabilidad fiscal, así como las indagaciones preliminares y procesos de jurisdicción coactiva que se encuentren adelantando en las diferentes unidades, Contralorías Delegadas y demás áreas, Direcciones u Oficinas de 31 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sede central de Bogotá, así como las actividades misionales que requieran la contabilización de términos, ubicadas en el edificio Gran Estación II.
Las sedes restantes continuarán funcionando normalmente. Que de acuerdo con lo anterior se suspenderán los términos procesales a partir del día 01 de enero de 2015 a las 8:00 horas hasta el 20 de enero de 2015. Que de igual forma se suspenderán las actividades administrativas y misionales por un término de 72 horas; estas actividades corresponden a las que normalmente se desarrollan en las oficinas de la sede Central — Bogotá de la Contraloría General de la República ubicadas en el Edificio Gran Estación II, para que se informe lo ocurrido dentro de las diferentes respuestas que deban darse por las distintas oficinas, a los particulares y demás entidades del Estado en los diferentes órdenes (derechos de petición, acciones de tutela y demás actuaciones).
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: SUSPENDER los términos procesales determinados por el legislador para adelantar el trámite verbal y ordinario del proceso de responsabilidad fiscal, así como de las indagaciones preliminares y procesos de jurisdicción coactiva que se encuentren adelantando en las diferentes unidades, Contralorías Delegadas y demás áreas, Direcciones u Oficinas de la sede central de Bogotá, así como de las actividades misionales que requieran el cómputo de términos, ubicadas en el edificio Gran Estación II, desde el 01 de enero de 2015 a las 08:00 hasta el 20 de enero de 2015 […]”.
Precisado lo anterior, respecto de la suspensión de términos ordenada a través de auto 00824 de 15 de septiembre de 2010 con fundamento en la Resolución reglamentaria 0112 de 13 de septiembre de 2010, la Sala advierte que ya tuvo la oportunidad de 32 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciarse sobre su procedencia en un asunto similar, a través de sentencia de 18 de octubre de 20199, así: “[…] 89.5.
Acto administrativo que contiene el auto núm. 217 de 15 de septiembre de 201010, que suspendió los trámites por el término de 13 días, es decir hasta el 3 de octubre de 2010. Textualmente señaló: “[…] Que la señora Contralora General de la República, mediante Resolución Reglamentaria No. 0112 de septiembre 10 de 2010 adoptó decisiones en materia de términos al interior de la entidad, disponiendo en su artículo primero “… Cerrar por inventarios para efectos de los procesos de responsabilidad fiscal e indagaciones preliminares […] los términos dentro de los procesos de responsabilidad fiscal e indagaciones preliminares se reanudarán a partir del 4 de octubre de 2010 […]” […] 90.1.
La suspensión de términos señalados en el acto administrativo que contiene el auto núm. 217 de 15 de septiembre de 2010, mediante el cual se ordenó la suspensión de los términos por 13 días por la realización de un inventario de la parte demandada corresponde en una situación amparada en el artículo 13 de la Ley 610, toda vez que conforme la sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 201611 proferida por la Corte Constitucional, esta circunstancia se encontraba razonablemente motivada y afectaba la prestación continua del servicio […]”.
En cuanto a la suspensión de términos fundamentada en la Resolución reglamentaria ejecutiva núm. 010 de 31 de diciembre de 2014, la Sala en reiterada jurisprudencia, entre otras, en sentencia 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 18 de octubre de 2019; Número único de radicación: 68001 23 31 000 201101021 01;
M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 10 Folio 119 del cuaderno núm. 2 del expediente. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 33 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 3 de julio de 202512, sostuvo que era válida la suspensión de términos por el traslado físico de la entidad, así: “[…] En este punto, se advierte que en sentencia del 8 de octubre de 2020, la Sección Primera de la Corporación aludió a la Resolución Reglamentaria Ejecutiva 10 de diciembre de 2014 e indicó que “el Contralor General de la República declaró la urgencia manifiesta para atender la situación relacionada con el traslado de funcionarios y elementos de la entidad, teniendo en cuenta que la situación indicada supra generaba un riesgo inminente para el ejercicio de las funciones” y concluyó que “de acuerdo con lo expuesto, la suspensión de los términos por el traslado de la sede física de la entidad fue consecuencia de una contingencia que impedía la prestación normal y continúa del servicio, así como el trámite de los procesos, al punto que fue necesario declarar la urgencia manifiesta”.
Por último, en la referida sentencia, la Sección explicó que la precitada resolución reglamentaria goza de presunción de legalidad, la cual no fue desvirtuada en este proceso […]”. Por ello, la Sala considera que en el presente caso para establecer si operó o no la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal debían tenerse en cuenta las suspensiones de términos establecidas en el auto núm. 00824 de 15 de septiembre de 2010 y la Resolución reglamentaria ejecutiva núm. 010 de 31 de diciembre de 2014, correspondientes a 13 días hábiles y 20 días calendarios, respectivamente, por lo que el término de prescripción se extendió, a partir del día siguiente a la finalización del término inicial —5 de enero de 2015 — hasta el 20 de febrero de 2015. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 3 de julio de 2025. Proceso núm: 85 001 23 33 000 2017 00152 01; M.P. Oswaldo Giraldo López. 34 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala advierte que en el presente caso no operó la prescripción en el proceso de responsabilidad fiscal núm. 80192-076- 06, comoquiera que el auto núm. 000759 de 2014 se notificó por estado el 23 de enero de 2015, por lo que quedó ejecutoriado y en firme al día siguiente, esto es, el 26 de enero de 2015, conforme lo señala el numeral 3 del artículo 56 de la Ley 61013, en concordancia con el numeral 2 del artículo 8714 del CPACA15, razón por la cual se debe colegir que el proceso de responsabilidad fiscal, objeto de estudio, se desarrolló dentro del término de prescripción señalado en el artículo 9º de la Ley 610, motivo por el cual este cargo no prospera.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia de 30 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y, en consecuencia, ordenará devolver el expediente al a quo para que adopte la decisión de fondo respecto de los demás cargos de la demanda. 13 “[…]
ARTICULO
56. EJECUTORIEDAD DE LAS PROVIDENCIAS. Las providencias quedarán ejecutoriadas: […] 3. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. […]” 14 “[…]
ARTÍCULO
87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: […] Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. […]”. 15 Ver sentencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de octubre de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 85001 23 33 000 2017 00129 01. 35 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se pone de presente que, la Sala al resolver un asunto similar, en sentencia de 26 de junio de 202516, adoptó dicha determinación, por los motivos que aquí se prohíjan: “[…] Ahora bien, conforme lo ha señalado la Sala mayoritaria, en atención a la especial naturaleza de los procesos de responsabilidad fiscal, se debe devolver el expediente al tribunal de origen con el propósito de garantizar el derecho fundamental de las partes al debido proceso y a la segunda instancia, para que se pronuncie sobre los cargos de nulidad que no fueron objeto de análisis en la sentencia proferida en primera instancia, en atención a que dicha sentencia se centró exclusivamente en la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal, sin que el a quo analizara y resolviera los demás fundamentos jurídicos de la demanda, y en atención a que la competencia del ad quem está delimitada por el recurso de alzada.
En el mismo sentido, esta Sección ha considerado que la imposibilidad de abordar cargos en segunda instancia, que no fueron analizados en la primera, no constituye una omisión sino, por el contrario, la garantía de los principios de limitación de la competencia del juez superior, de la doble instancia y del debido proceso42, toda vez que “[…] resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”.
De conformidad con lo anterior, la Sala devolverá el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que inicialmente conoció del asunto, para que, atendiendo la plena observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, adopte la decisión de fondo respecto de los otros cargos de nulidad de la demanda que no fueron objeto de análisis en la sentencia proferida en primera instancia. La decisión de fondo deberá proferirse, junto con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta días siguientes de ingreso del expediente a despacho, según lo previsto por el artículo 120 del Código General del Proceso […]”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 26 de junio de 2025, proceso núm. 76 001 33 31 000 2011 00539 01 M.P. Oswaldo Giraldo López. 36 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Costas procesales Las costas según el artículo 361 del CGP se componen por “la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso17 y por las agencias en derecho18“.
De conformidad con lo previsto en el artículo 18819 del CPACA en armonía con el numeral 8 del artículo 365 del CGP20, esto es, en aplicación de un criterio objetivo valorativo21, corresponde a la Sala examinar si hay lugar a condenar en costas a la parte a la que se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, en los términos de los numerales 1°, 2°, 3° y 422 del artículo 365 ibidem, habida cuenta de la decisión que aquí se profiere. 17 “[…] Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas, etc. […]”.
Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 18 “[…] Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del C.P.C., y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado […]”.
Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 19 “[…]
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal […]” 20 El artículo 365, numeral 8, del CGP dispone: “ […] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 21 Se califica como criterio objetivo-valorativo bajo el entendido que es objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, según las reglas del CGP; y, valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación. Esto indica que el juez contencioso administrativo, según la situación que encuentre probada y atendiendo al resultado de la actuación procesal que define, está en la posibilidad de condenar en costas de manera total o parcial, o incluso abstenerse de su fijación, bien porque lo autoriza la ley o porque no aparecen comprobadas. 22 “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 37 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto se tiene que, en esta instancia, y según las reglas previstas en el artículo 365 del CGP la Sala no condenará en costas procesales en el componente de agencias en derecho ni expensas por no encontrarse probadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 30 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y, en su lugar, DEVOLVER expediente al Tribunal de origen para que, teniendo en cuenta la plena observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, adopte la decisión de fondo respecto de los demás cargos de la demanda, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. La decisión de fondo deberá proferirse, junto con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta días siguientes de 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias” […]”. 38 Número único de radicación: 19001-23-33-000-2015-00383-01 Actor: ADELMO CARABALI RODALLEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingreso del expediente a despacho, según lo previsto por el artículo 120 del Código General del Proceso.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, en esta instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de junio de 2026. PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.