Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Accionante: Evelis Mercedes Zuleta Maestre Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Tema: Acción de tutela contra providencias judiciales dictadas en proceso ejecutivo, mediante las cuales se declaró la ilegalidad del auto en el que se libró mandamiento de pago y se confirmó esa decisión. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP) y el Tribunal Administrativo de Cesar en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante.
ANTECEDENTES La señora Evelis Mercedes Zuleta Maestre promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y al debido proceso, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La actora manifestó que prestó sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil durante más de 20 años, por lo cual Cajanal E.I.C.E. le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución UGM 034432 del 22 de febrero de 2021, en cuantía de $ 981.685, a partir del 14 de noviembre de 2010, con fundamento en la Ley 33 de 1985.
Que solicitó a la UGPP la reliquidación y pago de la pensión de jubilación, en cuantía equivalente al 75 % de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, conforme al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y la Ley 33 de 1985, pero esa unidad le negó la petición, a través de la Resolución RDP 02944 de junio de 2013, la cual fue confirmada por medio de la Resolución 037368 del 14 de agosto del mismo año. Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de los dos actos administrativos precitados, la cual correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, el que, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2015, negó las pretensiones.
Que el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones controvertidas y, en consecuencia, ordenó a la entidad demandada reliquidar la pensión mensual vitalicia de vejez reconocida a su favor, tomando como base el 75 % de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, esto es, sueldo, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, alimentación y horas extras, sin perjuicio de que pudieran descontarse los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se hubiera efectuado deducción legal.
Que el 26 de octubre de 2017 solicitó el cumplimiento de la anterior providencia, pero la UGPP no acató lo ordenado porque descontó del retroactivo adeudado, con inclusión de las mesadas adicionales de junio y diciembre, y de la indexación de las sumas debidas el valor de $ 26.782.411,70, por lo que inició proceso ejecutivo en contra de aquella, al cual le fue asignado el radicado 20001-33-33-001-2020-00036- 00.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que en el proceso mencionado precisó que no discutía el valor de la mesada pensional reliquidada por la UGPP ni la diferencia obtenida respecto de la reconocida inicialmente, sino el hecho de haber realizado el descuento mencionado del retroactivo pensional y no haber pagado los intereses y la indexación adeudados.
Que el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar ordenó al contador del Tribunal Administrativo del Cesar realizar la liquidación y, con base en ella, libró mandamiento de pago por la suma de $ 63.217.472, equivalente al valor total de obligación, o de lo que resultara de la liquidación final, y reconocer los intereses moratorios desde el día en que se hizo exigible la obligación y hasta su satisfacción. Que la UGPP se opuso a las pretensiones con el argumento, entre otros, de que el descuento realizado fue ordenado en la sentencia y que no existe una fórmula que determine la manera en que deben hacerse los descuentos, pero sí debe tenerse en cuenta que aquellos corren la suerte del pago de la reliquidación en el sentido de indexarlos.
Que el 6 de julio de 2021 el Juzgado de conocimiento declaró la ilegalidad del auto que libró mandamiento de pago del 9 de octubre de 2020 y lo negó, para lo cual expuso que no se reunían los requisitos del título ejecutivo, al estar en debate la legalidad de las actuaciones realizadas por la UGPP para dar cumplimiento a la sentencia dictada; que, además, aquel sostuvo que si lo pretendido era discutir las consideraciones de la UGPP al momento de realizar las deducciones, debía acudir a los medios de control procedentes.
Que el 23 de febrero de 2023 el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la anterior decisión porque consideró que le asistía razón al a quo, al declarar la improcedencia del medio de control ejecutivo para cuestionar la forma en que la UGPP efectuó los descuentos por aportes pensionales, pues no se trata de una discusión que surgiera del título ejecutivo.
Considera que con los autos del 6 de julio de 2021 y del 23 de febrero de 2023 el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Cesar, respectivamente, incurrieron en los defectos procedimental, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. En relación con el primero de los defectos mencionados, indicó que el juez de primer grado declaró la ilegalidad del auto que libró mandamiento de pago, en «total arbitrio» de las sentencias T519/05 y T715/10; desconociendo que esa figura no se encuentra prevista en los códigos General del Proceso ni en el de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y basado en la sentencia del 30 de agosto de 2012, con ponencia del magistrado Marco Antonio Velilla Moreno, cuyos hechos son distintos al del presente caso.
Agregó que los operadores judiciales debían expresar el error judicial que convertía en ilegal al auto de mandamiento de pago. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, adujo que el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar no tuvieron en cuenta las sentencias T234/18; del 1 de agosto de 2013, radicado 44001-23-31- 000-2008-00150-01, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado; y la proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sala de Descongestión núm. 3 SL667-2023, radicación 92685, en las que se ha señalado que cuando hay omisión en el pago de aportes respecto de algunos factores salariales no es viable determinar un título pensional con base en cálculo actuarial, como lo hizo la UGPP, y menos ordenar que el pensionado pague una parte porque es una obligación exclusiva del empleador.
Que el Juzgado precitado restó importancia a esas providencias, especialmente a la de la Corte Constitucional, al afirmar que la liquidación en la forma efectuada por la UGPP garantiza el equilibrio financiero del sistema, cuando lo que se ordenó fueron los descuentos. Agregó que la decisión del Consejo de Estado ni siquiera fue mencionada por las autoridades judiciales, para al menos explicar porque se apartaban de ese precedente.
En lo atinente al defecto sustantivo, manifestó que la orden de descontar los aportes correspondientes a los factores salariales sobre los que no se hubiere efectuado deducción legal no solo tuvo origen en la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, sino en la propia ley, por lo cual los descuentos debían efectuarse en los términos allí definidos, sin que su incumplimiento le reste claridad a la sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que el Tribunal no ordenó efectuar un cálculo actuarial del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, sino el pago de los aportes a seguridad social en pensiones, en los porcentajes previstos en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, que corresponde al valor de las cotizaciones que en cada época debía realizarse de acuerdo con el salario del trabajador y las tablas o porcentajes de cotización vigentes, monto que debía actualizarse confirma al índice de precios al consumidor.
PRETENSIONES Solicitó dejar sin efectos los autos del 6 de julio de 2021 y del 23 de febrero de 2023 proferidos por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, respectivamente, en el proceso ejecutivo con radicado 20001-33-33-001-2020-00036-00. ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO La acción de tutela de la referencia fue admitida el 30 de agosto de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto, que se ordenó notificar al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar y al Tribunal Administrativo del Cesar, como accionados; y a la UGPP, como tercero con interés. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo del Cesar, por conducto de su presidente, manifestó que no se avizora arbitrariedad o contrariedad con el derecho en la decisión controvertida en esta sede; precisó que le correspondió resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra la providencia del 6 de julio de 2021 dictada por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, mediante la cual declaró la inexistencia de un título ejecutivo claro y se abstuvo de librar mandamiento de pago.
Que para decidir se apoyó en el artículo 422 del Código General del Proceso, según el cual los documentos allegados con la demanda deben valorarse en conjunto, con el fin de establecer si constituyen una prueba idónea de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante; en la doctrina, respecto a las características del título ejecutivo; y en la jurisprudencia vigente.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Señaló que la Sala que conoció el asunto advirtió que el a quo, a pesar de declarar la improcedencia del medio de control para cuestionar asuntos que estaban relacionados con la forma de liquidación de los descuentos por aportes pensionales, estudió de fondo el litigio, al considerar los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP realizó esa liquidación acorde a derecho, por lo cual aquella recalcó que el motivo del debate era determinar si el proceso ejecutivo era la vía adecuada para reclamar los valores que según la ejecutante fueron descontados arbitraria y excesivamente.
Adujo que el Consejo de Estado, en un asunto similar, en sede de tutela, en el que se debatía la forma de aplicar los descuentos por aportes pensionales sobre factores no cotizados, indicó que esas inconformidades debieron exponerse al momento de apelar la sentencia de primera instancia y no ser discutidas por vías judiciales distintas y menos en sede de ejecución. Que estimó que le asistía razón al juez de primera instancia al declarar la improcedencia del medio de control ejecutivo para cuestionar la forma en que la UGPP efectuó los descuentos por aportes pensionales, pues se trata de una discusión que no surge prima facie del título de recaudo judicial, sino que se reclama el pago de las diferencias de los aportes a pensión que fueron descontados a la parte ejecutante como consecuencia de la condena judicial, por no estar de acuerdo con la fórmula aplicada para dar cumplimiento a la orden, lo que se traduce en situaciones nuevas que no fueron ventiladas en el título base de recaudo judicial.
Coligió que existió una ausencia de vulneración de derechos fundamentales en la decisión adoptada por esa corporación a través de providencia del 23 de febrero de 2023, por lo que solicitó denegar la acción de tutela formulada. El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar allegó copia del expediente ejecutivo, pero no rindió informe.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 POSICIÓN DEL VINCULADO La UGPP, por intermedio de su subdirector de Defensa Judicial Pensional y apoderado judicial, expuso que la acción de la referencia es abiertamente improcedente, porque se utiliza como una tercera instancia del proceso ordinario, en tanto, de un lado no se cumple el requisito de subsidiariedad ni existe un perjuicio irremediable, y, de otro, lo pretendido es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa, quien negó lo solicitado, conforme a la normativa y jurisprudencia aplicable.
Agregó que no se configuraron los defectos alegados, en tanto las decisiones discutidas se fundamentaron en el principio de autonomía judicial, en la normativa procedente y en lo probado en el proceso, sin que se vulnerara ningún derecho fundamental, e indicó que la accionante se encuentra afiliada a Sanitas desde el 1.° de marzo de 2021, por lo que no existe una transgresión a su seguridad social.
Por lo tanto, solicitó declarar la improcedencia de la tutela. SENTENCIA IMPUGNADA El 28 de septiembre de 2023 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Evelis Mercedes Zuleta Maestre y, en consecuencia, dejó sin efectos el auto del 23 de febrero de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar y ordenó a este último dictar un auto de reemplazo ajustado a lo allí definido.
Consideró que el juez del proceso ejecutivo no puede limitarse a verificar si la sentencia es o no un título ejecutivo, pues este se conforma por la sentencia y por el acto de ejecución, y la única manera del acreedor para obtener el pago completo de su deuda es mediante un proceso ejecutivo, en el que el juez debe determinar si el pago ordenado genéricamente en la sentencia fue bien liquidado en la resolución en la que se dio cumplimiento, la cual no puede impugnarse, al tratarse de un acto de ejecución. Que la negativa del Tribunal Administrativo del Cesar de verificar esa situación implicó una vulneración al derecho de acceso a la justicia de la accionante, pues los Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 trabajadores no deben soportar un sinnúmero de obstáculos para obtener la satisfacción plena de sus derechos.
IMPUGNACIÓN La UGPP impugnó la sentencia de tutela y solicitó revocarla; para el efecto, expuso que con el auto del 23 de febrero de 2023 el Tribunal Administrativo del Cesar no vulneró los derechos fundamentales de la actora, puesto que el medio de control ejecutivo no es procedente para cuestionar la forma en que efectuó los descuentos por aportes pensionales, porque se trata de una discusión que no surge del título de recaudo judicial, sino que lo reclamado es el pago de las diferencias de los aportes a pensión que fueron descontados a la parte ejecutante como consecuencia de la condena judicial, al atacar la fórmula tenida en cuenta para dar cumplimiento a la orden judicial, lo que evidencia que se trata de situaciones nuevas que no fueron ventiladas en el título base de recaudo judicial.
Que el proceso ejecutivo no es la vía idónea para cuestionar la forma en que se efectuaron los descuentos por aportes pensionales a través de la Resolución RDP 047138 del 18 de diciembre de 2017, pues esa controversia no fue ventilada en el título base de recaudo judicial y, por tanto, las sumas pretendidas por la accionante no son claras a la luz del título ejecutivo, en los términos exigidos en el artículo 422 del Código General del Proceso.
Añadió que no puede confundirse el proceso ejecutivo con uno declarativo, donde se deben decretar pruebas a efectos de reconocer un derecho, pues el primero tiene como fin obtener la plena satisfacción de una prestación cierta, pero insatisfecha, por lo que debe tenerse la certeza del derecho que le asiste al actor. Que en el presente asunto no es clara la obligación, lo cual generó que se declarara la ilegalidad del auto mediante el cual se libró mandamiento de pago.
Señaló que la acción es improcedente, pues no se cumple el requisito de subsidiariedad, ni la existencia de un perjuicio irremediable o afectación al debido proceso o a la seguridad social y lo pretendido por la actora es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa que fue adoptada conforme a derecho, sin incursión en los defectos invocados y conforme a su autonomía judicial, y lograr el reconocimiento de intereses meramente económicos.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En consecuencia, solicitó revocar la sentencia impugnada y negar el amparo de los derechos fundamentales reclamados. El Tribunal Administrativo del Cesar a su vez recurrió la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que la decisión adoptada en el auto cuestionado en esta sede estuvo soportada en el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, para lo cual relacionó ocho providencias sobre la materia1.
Añadió que la Sección Quinta de esa corporación judicial, en proveído de tutela del 8 de marzo de 2018, radicado 11001-03-15-000-2017-02562-01, en un asunto similar en el que se debatía la forma de aplicar los descuentos por aportes pensionales sobre factores no cotizados, indicó que esas inconformidades debieron señalarse al momento de apelar la sentencia de primera instancia y no ser ventiladas por vías judiciales distintas y menos en sede de ejecución. Insistió en que se trataba de una discusión que no surge prima facie del título de recaudo judicial, como lo es el pago de las diferencias de los aportes a pensión que fueron descontados a la parte ejecutante como consecuencia de la condena judicial, lo que se traduce en que se trata de situaciones nuevas que no fueron ventiladas en el título base de recaudo judicial.
Mencionó que al estar en controversia asuntos que no surgen claramente de la obligación que se ejecuta, el proceso ejecutivo no es la vía adecuada, por cuanto el título deja de cumplir con el requisito de ser perfectamente claro y expreso en la sentencia. Por consiguiente, solicitó que se revoque el fallo recurrido. 1 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección “A” del 9 de abril de 2014.
Expediente No. 73001- 23-31-000- 2008-00510-01. Ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero; Sentencia de 9 de agosto de 1991 proferida dentro del expediente radicado con el num.5934 (Sección Tercera, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta); de 15 de agosto de 1996, dictada dentro del expediente No. 9932 (sección Segunda, C.P. Dr. Javier Díaz Bueno), y de 4 de septiembre de 1997, proferida en el proceso radicado con el No. 4598 (Sección Primera, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz);
Sentencia de diciembre 19 de 2005, Consejero ponente: Rafael e. Ostau de Lafont Pianeta, Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00944-01; Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 19 de septiembre de 2002, exp. ACU-1486, M.P. María Elena Giraldo Gómez; Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 19 de diciembre de 2005, exp. 00944, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta;
Sentencia de noviembre 20 de 2008, Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ, Radicación número: 25000-23- 27-000-2002-00692-01(16374); Sentencia de julio 21 de 2011, Consejero ponente: GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-05142-01(1152-10); y Sección Cuarta, Consejo de Estado, providencia de fecha 27 de junio de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-01763-00(AC), M.P JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad). 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 II. Caso concreto En síntesis, la UGPP manifestó su desacuerdo con el amparo concedido en primera instancia, porque consideró que no se superó el requisito de subsidiariedad; no se vulneraron los derechos fundamentales de la actora; el proceso ejecutivo no es procedente para cuestionar la forma en que efectuaron los descuentos por aportes pensionales, al no haber sido ese aspecto analizado en el título base de recaudo judicial y, por ende, no tratarse de una obligación clara; y no se incurrió en algún defecto.
A su vez, el Tribunal Administrativo del Cesar expuso que la decisión cuestionada estuvo soportada en el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado e insistió en que se trata de una discusión que no surge prima facie del título de recaudo judicial, por lo que el proceso ejecutivo no es la vía adecuada para definir esa controversia.
Esta Subsección advierte que, en el presente asunto, contrario a lo alegado por la UGPP, la parte accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ordinario o extraordinario para esgrimir los reparos aquí expuestos en contra del auto del 23 de febrero de 2023 proferido por el Tribunal precitado, por lo cual la acción de tutela es procedente para su estudio.
Resuelto ese argumento, se observa que en el proceso ejecutivo iniciado por la señora Evelis Mercedes Zuleta Maestre contra la UGPP, el 6 de julio de 2021 el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar declaró la ilegalidad del auto mediante el cual había librado mandamiento de pago y la inexistencia de un título ejecutivo claro, se abstuvo de librar mandamiento de pago y levantó todos los embargos y secuestros ordenados.
La anterior decisión fue confirmada el 23 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar, puesto que estimó que la discusión relacionada con la forma en que se realizaron los descuentos por aportes pensionales no surge prima facie del título de recaudo judicial. Al respecto, esta Subsección considera necesario poner de presente que el Tribunal aquí accionado soportó su decisión en las providencias del 27 de junio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-01763-00, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y del 8 de marzo de 2018 proferida por la Sección Quinta de Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 esta corporación, en las que además se hizo referencia a otros proveídos, en los cuales se ha señalado reiteradamente que cuando un acto administrativo cree situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contra de la sentencia que se ejecuta es susceptible de control judicial.
Aunado a ello, se observa que el Tribunal Administrativo del Cesar analizó las particularidades del caso y denotó que lo discutido por la parte accionante, esto es, la forma en que debían realizarse los descuentos de los aportes a pensión era un aspecto que excedía lo definido en el título base de recaudo judicial, por lo cual no podía ser discutido mediante el proceso ejecutivo.
En criterio de esta Sala la anterior postura no resulta irrazonable ni arbitraria, sino que, por el contrario, se encuentra justificada en la posición jurisprudencial sobre la materia y en el ordenamiento jurídico, especialmente en lo atinente a los requisitos que debe reunir el título ejecutivo para su reclamación, los que no se encontraban cumplidos en este asunto y, por tanto, generaron la declaratoria de inexistencia de un título claro y expreso que pudiera ser exigible a través de ese medio.
Igualmente, debe aclararse que no se configuran los defectos procedimental, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial ni violación directa de la Constitución alegados en el escrito de tutela inicial, puesto que tanto el Juzgado como el Tribunal accionados explicaron y justificaron la razón para declarar la ilegalidad del auto a través del que se libró mandamiento de pago, esto es, la falta de las características de la obligación consistentes en ser expresa y clara.
Adicionalmente, se observa que la mayoría de los argumentos expuestos en esta sede por la señora Evelis Mercedes Zuleta Maestre recaen en la forma en que, a su juicio, debía efectuarse el cálculo de los descuentos, lo cual, de un lado, no fue analizado por el Tribunal Administrativo del Cesar, al advertir que el proceso ejecutivo no era el medio adecuado para ese efecto y, de otro, es el aspecto que precisamente debe ser examinado mediante el medio de control procedente.
En consecuencia, al no encontrarse configurados los defectos alegados, se revocará la sentencia del 28 de septiembre de 2023 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se accedió al amparo deprecado y, en su lugar, se negará aquel. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04569-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 28 de septiembre de 2023 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se accedió al amparo deprecado y, en su lugar, negarlo, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.