Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 47001-23-33-000-2014-000-98-01 Nº Interno: 2645-2022 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Lucila Parra Cuellar Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Lesividad- reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia 3 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución 20536 del 3 de julio de 1998, por medio de la cual reconoció una pensión gracia de jubilación a la señora Lucila Parra Cuellar y la Resolución 002467 del 24 de enero de 2006, a través de la cual se ordenó reliquidar la pensión, en cumplimiento a una orden de tutela.
A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó se ordene a la demandada reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, debidamente indexadas. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató que la señora Lucila Parra prestó sus servicios como docente así: 1) En el departamento del Huila, vinculada por decretos 096 de 1967, 014 de 1968 y 061 de 1970 y retirada del servicio por Decreto 176 de 1974. 2) En el departamento de Caquetá desde el 1 de febrero de 1974 hasta el 6 de febrero de 1978 3) En el departamento de Amazonas desde el 1 de marzo de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1979 4) Vinculada con el Ministerio de Educación Nacional desde el 22 de julio de 1985 hasta el 30 de diciembre de 1997.
Manifestó que, mediante Resolución núm. 20536 del 3 de julio de 1998, Cajanal EICE reconoció, por error, una pensión gracia de jubilación a favor de la demandada. Dijo que, en cumplimiento de una sentencia de tutela, del 9 de agosto de 2004, del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá; Cajanal, mediante Resolución 002467 del 24 de enero de 2006, reliquidó la pensión gracia reconocida a la demandada, por retiro definitivo del servicio. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 121, 128, y 209. Leyes 114 de 1913. 116 de 1928, 33 de 1937, 91 de 1989 Decreto 2277 de 1979 Como concepto de violación adujo que: “…la Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL EICE, profirió las resoluciones ya mencionadas una concediendo LA PENSIÓN GRACIA y la otra dando cumplimiento a una orden judicial que ordenó la reliquidación de dicha prestación; que no debieron realizarse puesto que al observar los tiempos de servicio se encuentra que no cumple con los requisitos por la Ley 114 de 1913, ley 116 de 1928, ley 37 de 1933 y ley 91 de 1989, para obtener el derecho a la PENSIÓN GRACIA y menos a una reliquidación.” 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Como excepciones propuso las de caducidad e ineptitud de la demanda. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia proferida el 3 de mayo de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Y en la parte motiva dijo: “1.- DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 20536 del 03 de julio de 1998 y No. 002467 del 24 de enero de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de la señora LUCILA PARRA CUELLAR. 2.- Negar las demás pretensiones de la demanda. 3.- Negar la condena en costas.” Consideró que la parte demandada no acreditó la totalidad de los requisitos legales y jurisprudenciales para acceder a la pensión gracia, pues aun cuando ingresó al servicio educativo antes del 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que desde 1980 prestó sus servicios a escuelas del orden nacional, hasta el momento de su retiro. 4.
El recurso de apelación. La ciudadana demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que con el material probatorio recaudado en el proceso es evidente estuvo vinculada como maestra en los departamentos del Huila, Caquetá y del Amazonas, como educadora de primaria, desde 1967 hasta 1979 y finalmente fue vinculada al Ministerio de Educación Nacional, a partir de enero de 1980, como maestra de escuela normal.
Argumentó que la accionada cumple con todos los requisitos previstos por las normas que regulan la materia para acceder al reconocimiento de la pensión gracia y que su vinculación al sector nacional no impide el reconocimiento de la prestación que, además, no es necesario que solo haya prestado sus servicios en escuelas primarias, porque los 20 años que exige la norma pueden ser completados con tiempo servido en bachillerato.
Sostuvo que la prestación reconocida a la accionada fue objeto de revisión constitucional, por fallo de tutela del 9 de agosto de 2004, dictado por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá y que después de ese examen el despacho ordenó la reliquidación de la pensión. Que esta decisión hace transito a cosa juzgada y que por ser un fallo de estirpe constitucional resulta prevalente a otro tipo de decisiones.
Concluyó que la accionada laboró como docente en instituciones educativas de escuelas primarias y normales por más de 27 años y por esta circunstancia es acreedora a la prestación reconocida. La entidad demandante interpuso recurso de apelación adhesiva. Solicitó la revocatoria de los numerales 2 y 3 de la sentencia, para que en su lugar se ordene el reintegro de las sumas pagadas a la ciudadana demandada y se le condene en costas, toda vez que con los documentos aportados al proceso se puede demostrar el detrimento causado al tesoro público.
Sostuvo, además, que es claro que la ciudadana accionada conocía el carácter de su vinculación como docente nacional y a pesar de ello solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, con lo que hizo incurrir a la entidad accionante en un error, actuación que se constituye en un indicio de mala fe. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 31 de agosto de 2023 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley; desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Público podían pronunciarse sobre la alzada.
Sin embargo; las partes guardaron silencio. Concepto del Ministerio Público El señor procurador octavo delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del proceso rindió informe en el que solicitó confirmar la sentencia cuestionada. En concreto manifestó lo siguiente: Sostuvo que en el proceso no se logró demostrar una vinculación como docente territorial o nacionalizada, porque es cierto que la accionada prestó sus servicios docentes a los departamentos de Huila, Caquetá y Amazonas con una vinculación territorial desde 1967 hasta 1979, pero también lo es que desde 1980 y hasta el término de su labor docente lo fue como docente nacional, por vinculación del Ministerio de Educación Nacional; por consiguiente, no es beneficiaria de la pensión gracia y, por ello, los actos administrativos enjuiciados debían anularse, como lo concluyó el a quo en la sentencia que se impugna.
II. CONSIDERACIONES 1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia, sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado, como en este caso, la que no apeló adhirió al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada se establecerá si procede revocar la sentencia de primera instancia. Para el efecto se analizará si la señora Lucila Parra Cuellar cumple con los requisitos legales para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación y, además, si es procedente ordenar la devolución de los dineros pagados a la demandada, según lo pedido por la entidad demandante en la adhesión al recurso de alzada.
Para desatar el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; 2.2 Devolución de sumas pagadas; 2.3 Hechos probados y 2.4 Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. La pensión gracia ha sido considerada una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: “Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.” Así mismo, el numeral 3° del artículo 4 de la citada Ley, determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «[…] En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. […]» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».
Recientemente, la sección segunda de esta Corporación dilucidó la interpretación aplicable al literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «[…]Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. […]» (Se destaca).
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición ««solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989» (Se destaca). De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2°, literal b) de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» (se subraya y destaca).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Devolución de sumas pagadas El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé: " no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe".
La Corte Constitucional en la sentencia C - 1049 de 2004, al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas que: "En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar "en cualquier tiempo" los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que "no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe".
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.".
Esta sección analizó la buena fe en un caso similar al que se estudia y precisó lo siguiente: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta.” De otra parte, el artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA dispone en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: "[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas".
La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agrego: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que, en derecho administrativo, si bien el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, le corresponde probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional. 2.4.
Hechos probados. De acuerdo con el registro civil y la cédula de ciudadanía, la demandada nació el 10 de diciembre de 1947. De conformidad con el certificado de servicios prestados, del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, de la Secretaria de Educación del Huila, la accionada prestó sus servicios como educadora desde el 13 de marzo hasta el 30 de diciembre de 1967; desde el 16 de enero hasta el 30 de diciembre de 1968; desde el 15 de febrero hasta el 30 de diciembre de 1969 y desde el 9 de febrero hasta el 30 de febrero de 1974(sic) de febrero de 1970, hasta el 19 de septiembre de 1974.
El coordinador de educación del Caquetá certificó que la demandada laboró en dicha entidad como profesora de primaria desde el 1 de febrero de 1974 hasta el 6 de febrero de 1978. Conforme a la constancia del 11 de diciembre de 1997, expedida por la rectora y secretaría de la Escuela normal superior de Caldas (Escuela Normal de Señoritas, de Manizales) la demandada desempeñó el cargo de maestra de práctica docente en la escuela Caldas, anexa de Enseñanza Primaria de la Normal desde el 1 de abril de 1980 hasta el 14 de julio de 1985, nombrada por Resolución 04517 del 27 de marzo de 1980, emanada del Ministerio de Educación Nacional.
La accionada prestó sus servicios desde el 22 de julio de 1985, en el cargo de profesora de enseñanza primaria, nombrada por Resolución 9248 del 21 de junio de esa anualidad, de conformidad con certificado de salarios de 1997, expedido por el rector y el pagador de la Escuela Normal Superior Mixta Distrital de Santa Marta. En el expediente se encuentra el acta de posesión 0082 del 5 de mayo de 1980 de la accionada, ante el gobernador del departamento de Caldas, para trabajar como maestra de práctica docente en la anexa normal de señoritas de Manizales, nombrada por resolución 04517 del 27 de marzo de 1980, del Ministerio de Educación Nacional.
Acta de posesión del 22 de julio de 1985, de la Secretaría de Educación del Magdalena, en la que la accionada toma posesión en traslado de la escuela Anexa a la Normal Nacional de Señoritas de Manizales en el mismo cargo a la Normal Nacional de Varones de Santa Marta, nombrada por resolución número 9248 de julio de 1985. La accionada fue retirada del servicio docente, por llegar a la edad de retiro forzoso, mediante Por Resolución 1707 del 21 de diciembre de 2012, Actuación administrativa.
La UGPP mediante resolución 020536 del 3 de julio de 1998 reconoció a favor de la señora Lucila Parra Cuellar una pensión gracia de Jubilación, reliquidada por Resolución 002467 del 24 de enero de 2006. 2.3. Caso concreto. De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 10 de diciembre de 1947 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 16 de marzo de 1998, la ciudadana accionada pidió de Cajanal hoy UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, el cual le fue concedido a través de los actos enjuiciados, puesto que, en su criterio, la docente acreditaba el tiempo necesario.
De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente al primer lapso laborado por la ciudadana como docente en el departamento del Huila, esto es, desde el 13 de marzo de 1967 hasta el 30 de febrero de 1974 (6 años,6 meses, 5 días), obra en el expediente el certificado del Fondo de Prestaciones del Magisterio del Huila que da cuenta de que ingresó al servicio educativo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
De los documentos aportados al proceso no se puede evidenciar con claridad si se trataba de una plaza de docente territorial o nacionalizado. También se observa que la ciudadana demandada estuvo vinculada a los departamentos de Caquetá y Amazonas desde el 6 de febrero de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1979, por Decreto 56, sin embargo, no se pudo establecer si los nombramientos se produjeron por designación de las autoridades territoriales, ni se estableció el origen de los recursos con los que se sufragaron los salarios.
Ciertamente, del tiempo servido en los departamentos del Huila, Caquetá y Amazonas, para la sala no está claro la naturaleza de la vinculación (territorial, nacionalizado), ni el origen de los recursos con los que se le pagaron sus salarios y demás prestaciones sociales. Ahora bien, en cuanto al segundo periodo de tiempo laborado por la ciudadana demandada entre 1980 hasta 1997, de acuerdo con lo expuesto, y con el material probatorio recaudado se advierte que prestó sus servicios como docente de la escuela Normal Nacional de Señoritas de la Escuela Caldas, anexa a la enseñanza primaria de la normal desde el 1º de abril de 1980 hasta el 14 de julio de 1985, nombrada por Resolución 04517 del 27 de marzo de 1980, del Ministerio de Educación Nacional, se encuentra la certificación expedida por la rectora de la institución En relación con este último periodo laborado por la accionada, esto es, el comprendido desde el 5 de mayo de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1997, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia debido a que el acto de vinculación provino del ministerio de Educación nacional y, por ello, se trata de una docente nacional.
En consecuencia, como no se aportaron pruebas que demostraran la vinculación de la accionada a la docencia territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, sumado a que el tiempo prestado con posterioridad a 1980, se cataloga de carácter nacional, no puede computarse para adquirir la pensión gracia, concluye la sala que la señora Lucila Parra Cuellar no reunía los requisitos para hacerse acreedora a la prestación periódica, en especial su vínculo como docente territorial o nacionalizada por veinte (20) años, por lo que no había lugar al reconocimiento aquí censurado y se impone la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, como lo ordenó el A-quo.
Parte demandante La UGPP considera que la ciudadana demandada actuó de mala fe porque no acreditaba los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia; sobre este punto, la Sala, reitera, que la buena fe se presume en la actuación de los particulares, por ello, debe ser desvirtuada. En este caso la entidad demandante deberá acreditar que la señora Lucila Parra Cuellar al pedir el reconocimiento de la prestación lo hizo sin lealtad o deshonestidad, o utilizando maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir al error a la administración. Por lo tanto, en lo concerniente al recurso de apelación de interpuesto por la parte actora, en el sentido de que se condene a la demandada a reintegrar los dineros recibidos por el reconocimiento de la pensión gracia, declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Magdalena, se concluye que no se probó la mala fe en su actuación, no se acreditaron maniobras fraudulentas o engañosas con las cuales hubiese logrado el reconocimiento pensional realizado por la demandante.
Parte accionada. La ciudadana demandada esgrime básicamente dos inconformidades frente al fallo apelado: La primera: según la cual, si reunía las exigencias para hacerse acreedora a la pensión gracia, ya fue desatada en precedencia cuando se indicó que no se estableció por parte de la sala los veinte (20) años de servicios en planteles territoriales o nacionales.
La segunda: referida a la existencia de una especie de cosa juzgada constitucional luego que existía una revisión por parte del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, cuando emitió el 9 de agosto de 2004, tutela que concedió el amparo solicitado y la reliquidación de tal prestación periódica. Por tal razón, esgrime que existe una cosa juzgada.
Sin embargo, contrario a lo afirmado por la recurrente, la decisión adoptada por el Juez del amparo no comporta cosa juzgada sobre la decisión que aquí se discute, luego que en aquella se dispuso un reajuste y no el estudio de la legalidad del reconocimiento pensional gracioso que es el propósito de este proceso. En ese sentido, como lo pretendido aquí, es la verificación desde el punto de vista legal, de las exigencias para hacerse acreedora a una pensión gracia no puede alegarse que exista cosa juzgada y menos imposibilidad para que esta sala se pronuncie de fondo sobre el ataque formulado.
Mas aún, cuando la Resolución No. 002467 del 24 de enero de 2006 está supeditada al reconocimiento materializado en la Resolución 20536 del 3 de julio de 1998 Sumado a lo anterior, no debe perderse de vista que la Resolución 002467 del 24 de enero de 2006, es la concreción de un fallo judicial en tutela, que si bien, se podría calificar de un acto administrativo de cumplimiento y por consiguiente no sería enjuiciable ante la jurisdicción, por no ser definitivo, esta Corporación ha dicho que son objeto de cuestionamiento ordinario, en los siguientes términos: “Como bien lo dijo el impugnante en sus argumentos de sustentación de la alzada, esta Corporación, en recientes pronunciamientos, ha explicado, para el caso concreto de actos administrativos de reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas de naturaleza laboral, que la decisión que se adopta en tales condiciones no puede ser considerada como acto de mera ejecución, ya que, ciertamente, su finalidad es crear o modificar situaciones jurídicas concretas, por lo que resulta perfectamente enjuiciable por vía contenciosa al haber sido emitida por un funcionario judicial diferente de su juez natural, mediante un procedimiento que no corresponde a la forma propia del juicio que por mandato del legislador debe surtirse, permitiendo que, eventualmente, se provoque una vulneración al mandato consagrado en el artículo 29 Superior, por lo que le asiste legítimo derecho a la entidad que lo expidió de cuestionarlos para brindar verdadera seguridad jurídica, máxime cuando tiene la responsabilidad de realizar manejo de dineros públicos.
Como ya fue precisado entre otras, por la jurisprudencia citada por el impugnante en la sustentación oral, no es que la posición de esta Corporación hubiere variado frente al criterio de improcedencia de la acción contenciosa contra actos de mera ejecución, pues esta continúa vigente por no contener una verdadera expresión de la voluntad de la administración; lo que ocurre es que en casos como el que aquí nos ocupa, el acto administrativo acusado no encaja dentro de los denominados de mera ejecución, por haber sido expedido en acatamiento a fallo proferido por juez constitucional en reclamación de derechos fundamentales, que refiere a un debate ajeno a la esencia misma del derecho sustancial de naturaleza patrimonial, como lo es el reconocimiento de una prestación laboral periódica denominada Prima Técnica, que afecta de manera directa y positiva el salario devengado por el servidor público.” Por razones como las expuestas ut supra, estima la sala que los reproches formulados por la ciudadana demandada a la sentencia emitida por el A-quo, deben ser rechazados. 2.4.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS