CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS TESIS: LA SOLUCIÓN INTEGRAL A LA PROBLEMÁTICA ORIGEN DE LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTVOS NO SE AGOTA EN LA INTERVENCIÓN DEL BOX CULVERT QUE CANALIZÓ LA QUEBRADA GUAYABITO, COMOQUIERA QUE DEBE ARTENDERSE LAS MÚLTIPLES CAUSAS DE LA SITUACIÓN DE RIESGO ADVERTIDA DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO, AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA, Y A LA PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados del MUNICIPIO DE VITERBO1, de la EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE CALDAS S.A. E.S.P.2 y del DEPARTAMENTO DE CALDAS3, contra la sentencia de 25 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas4. 1 En adelante el Municipio. 2 En adelante EMPOCALDAS 3 En adelante el Departamento. 4 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La demanda El señor ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19985, presentó demanda contra el MUNICIPIO, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS6 y la EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE CALDAS S.A. E.S.P.7 tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la prevención de los desastres previsibles técnicamente.
I.2. Hechos Expuso que en el MUNICIPIO se presentan constantes inundaciones generadas por la quebrada Guayabito y/o Mellizos en el cruce con la vía nacional, en la carrera 10 y 11, entre calles 4ª y 5ª, debido a: i) la ausencia de obras para mitigar el riesgo en la zona y de manejo 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 6 En adelante CORPOCALDAS. 7 En adelante EMPOCALDAS. 3 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de aguas lluvias y residuales; y ii) a la acumulación de residuos, sedimentos, escombros y basuras que impiden el tránsito de la corriente, generando el represamiento y el rebose del cauce.
Indicó que las aguas residuales llegan sin tratamiento alguno a la quebrada, por lo que se requiere de un medio de conducción o una planta de tratamiento para evitar la afectación de la comunidad. I.3. Pretensiones El actor popular solicitó: “[…] 1. Resolver el problema de empalizadas, que se producen por las socavaciones laterales del río, lo que consecuentemente genera la caída de los árboles de gran tamaño por pérdidas de sustentación, los cuales con sus troncos y raíces retienen las guaduas. 2.
Propiciar la tala de los árboles que puedan generar peligro por taponamiento u obstrucción del curso normal del río. […] 4. Resolver el problema técnico de empalme de la cámara lo que causa vertimientos. 5. Resolver el problema de capacidad de la estructura retenedora de empalizadas y sedimentos […]. 6. Resolver el problema que genera eventos de inundaciones registrados, especialmente en el cruce con la vía nacional de acceso al Municipio de Viterbo, Caldas, en la carrera 10 y 11 y entre calles 4 y 5, en donde, en diferentes épocas invernales, se ha presentado inundaciones en las viviendas del sector. 7.
Darle la dirección técnica que requiera el box culvert que cambia de dirección en 3 puntos reconocidos, que puede ser causa de inundaciones. 8. Resolver la problemática ambiental que se presenta por parte de Empocaldas para que presente proyectos para el tratamiento de aguas residuales -planta de tratamiento […]”. 4 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.
Defensa I.4.1.- El MUNICIPIO expuso que en los informes allegados con la demanda se establecen recomendaciones y conclusiones a las que la ha dado cumplimiento en el marco de sus competencias y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal existente. En consecuencia, propuso las siguientes excepciones: “AUSENCIA DE VIOLACIÓN O AMENAZA DE VIOLACIÓN A LOS DERECHOS INVOCADOS”: Adujo que no ha sido ajeno a las recomendaciones de la autoridad ambiental, incluso, ha suscrito contratos para llevar a cabo obras de mitigación del riesgo, en asocio con la comunidad del sector de la quebrada Mellizo.
“INOBSERVANCIA DEL PRINCIPIO PROCESAL DE LA CARGA DE LA PRUEBA”: Precisó que el actor no demostró que en la actualidad se presentan inundaciones y que ha sido omisivo o renuente a las conclusiones y recomendaciones realizadas en los informes técnicos de CORPOCALDAS. 5 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “CULPA EXCLUSIVA DE LA COMUNIDAD”.
Indicó que la comunidad tiene un deber social de impedir que se presenten hechos como la tala indiscriminada y el depósito de retales que finalmente llegan a las corrientes, con el fin de evitar anegaciones a raíz del taponamiento en el box culvert. “HECHO SUPERADO”. Argumentó que ha venido cumpliendo con la limpieza periódica del recorrido de la quebrada, al punto que no hay circunstancias actuales que permitan endilgarle responsabilidad por acción u omisión por la vulneración de los derechos colectivos invocados, por lo que el hecho esgrimido como causante de los desbordamientos e inundaciones se encuentra controlado.
I.4.2.- CORPOCALDAS indicó que no incurrió en acción u omisión que la haga responsable de la vulneración de los derechos colectivos alegados. Sostuvo que algunas de las inundaciones presentadas en los años 2011 y 2018, al parecer, fueron ocasionadas por el taponamiento del box culvert ubicado en la quebrada Guayabito o Mellizo con residuos 6 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de construcción y basuras de gran tamaño como llantas, muebles, árboles, guaduas.
Propuso las siguientes excepciones: “COMPETENCIA DEL MUNICIPIO DE VITERBO Y DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS EN LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES”. Adujo que varios de los factores que han incidido en los eventos de inundación en el pasado han sido superados, como es el caso de la obstrucción del cauce por empalizadas, caída de árboles, residuos de construcción, entre otros; y que la comunidad, el MUNICIPIO y el DEPARTAMENTO son responsables de los factores de riesgo relacionados con los desarrollos urbanos que se vienen realizando en las márgenes de la Quebrada Guayabito.
“AUSENCIA DE TRANSGRESIÓN DE LOS DERECHOS RECLAMADOS Y CUMPLIMIENTO INTEGRAL Y DILIGENTE DE LAS FUNCIONES ASIGNADAS POR LA LEY A LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA Y REGIONAL DE CALDAS”. Sostuvo que en el marco de sus competencias ha realizado las visitas de asesoría técnica al sitio y generado los respectivos informes con las recomendaciones 7 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarias para tratar la situación y ha dado traslado de las recomendaciones técnicas al MUNICIPIO y a EMPOCALDAS.
“COMPETENCIAS DE LAS EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO EN MATERIA DE ALCANTARILLADO”. Señaló que el empalme de tubos de la cámara de vertimientos, la dirección técnica del box culvert y la PTAR, son obras relacionadas directamente con la prestación del servicio de alcantarillado en el MUNICIPIO, lo que escapa de su competencia. I.4.3.- EMPOCALDAS expuso que, luego de varias visitas al lugar de los hechos, determinó que la situación objeto de la acción se está generando a causa de las basuras que se han venido depositando en el cauce de la quebrada.
Expuso que la presunta ocupación de franja protectora obedece a la nula intervención pública, responsabilidad que corresponde a la entidad municipal encargada de salvaguardar el buen estado de los predios de naturaleza pública en su territorio. 8 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que no son ciertas las afirmaciones del actor popular en relación con el cambio de sección transversal del box culvert, su taponamiento y la generación de problemas en 82 viviendas.
Adujo que, en visita técnica de 20 de septiembre de 2020, se verificó que la obra se encuentra en perfectas condiciones, inclusive, ha permitido coadyuvar a la eliminación de puntos de vertimiento de aguas residuales sobre el cuerpo hídrico, a mejorar la calidad de este y la calidad de vida de los habitantes del sector. Manifestó que como empresa de servicios públicos domiciliarios recolecta y conduce de una manera adecuada, a través de sus tuberías y hacia sitios apropiados para su descarga, las aguas residuales generadas por la población del casco urbano del MUNICIPIO.
Propuso las siguientes excepciones: “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA POR PARTE DE EMPOCALDAS S.A. E.S.P.”. Argumentó que el problema se centra, principalmente, en el estado e indebido mantenimiento de la quebrada Guayabito que, a su vez, está generando riesgos de 9 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inundación, malos olores y perturbación del ambiente sano para los habitantes de la localidad y de los predios aledaños al cauce; además, de manera habitual se realiza un tratamiento efectivo a la infraestructura presente en el cauce de la quebrada guayabito, por tanto, a su juicio, no le asiste ningún tipo de responsabilidad.
“OBLIGACIÓN DEL MUNICIPIO DE VITERBO EN REALIZAR LAS OBRAS TENDIENTES A CONSERVAR EL BIENESTAR DE SUS HABITANTES”. Señaló que el MUNICIPIO debe incluir la ejecución de las obras tendientes a mantener en buen estado las franjas protectoras a lo largo del cauce de la quebrada, así como la eliminación o corrección de empalizadas o elementos que obstruyan y deterioren el cauce.
“RESPONSABILIDAD DE CORPOCALDAS COMO AUTORIDAD AMBIENTAL”. Adujo que la autoridad ambiental debe promover obras de defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, así como la protección y garantía del manejo adecuado de las cuencas hidrográficas de Caldas; asimismo, en conjunto con la alcaldía, le corresponde garantizar el correcto cauce de la fuente hidrográfica que recorre el MUNICIPIO. 10 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “RESPONSABILIDAD DE LOS HABITANTES DEL MUNICIPIO DE VITERBO”.
Indicó una de las causas que han podido generar la amenaza y el riesgo, son las acciones de particulares como el arrojo de escombros y basuras a las laderas que impide el curso normal de las aguas. “INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS POR PARTE DE EMPOCALDAS S.A. E.S.P.” Argumentó que no existe en ninguno de los informes técnicos elaborados por la CORPOCALDAS referencia a que la problemática se encuentre asociada a la infraestructura que tiene a su cargo en la quebrada Guayabito, o que tenga relación con los servicios públicos que presta.
“IMPROCEDENCIA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS AL AMBIENTE SANO, LA PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Y LA PROTECCIÓN AL BIEN PÚBLICO POR PARTE DE EMPOCALDAS S.A E.S.P.” Precisó que las situaciones de hecho no configuran una afectación a derechos colectivos que le sea atribuible, pues el tratamiento de las aguas residuales y el estado de la infraestructura instalada lo largo 11 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del cauce se encuentran ajustadas a los requerimientos legales y constitucionales.
“AUSENCIA DEL HECHO GENERADOR, DADO QUE LA SITUACIÓN MENCIONADA CON RESPECTO A EMPOCALDAS S.A. E.S.P. NO EXISTE”. Aseguró que ha cumplido a cabalidad con su obligación de prestar el servicio de acueducto y alcantarillado de manera satisfactoria, como lo soporta la celebración de contratos para la reposición de acueducto y alcantarillado en diferentes lugares del MUNICIPIO.
“PRESCRIPCIÓN”. Solicitó que se declare que el tiempo ha extinguido cualquier derecho de los habitantes del sector, u obligación de la empresa. “NO LE ASISTE NINGUNA RESPONSABILIDAD FRENTE A LAS ACCIONES U OMISIONES RELACIONADAS CON LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS INVOCADOS EN LA DEMANDA”. Manifestó que no existe prueba técnica de la que pueda inferirse que hubiese incurrido en acción u omisión relacionada con la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 12 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “GENÉRICA”.
Solicitó que se declare probada cualquier excepción diferente a las referidas que conduzca a rechazar su responsabilidad y/o las pretensiones del demandante. I.5. Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo los días 10 y 31 de mayo de 2021, declarándose fallida por ausencia de fórmulas de acuerdo entre las partes.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 25 de agosto de 2023, declaró la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con fundamento en lo siguiente: Destacó que la quebrada fue canalizada desde hace más de 40 años mediante un box culvert y cuenta con una estructura retenedora de empalizadas construida por el MUNICIPIO en convenio con CORPOCALDAS y, además, EMPOCALDAS construyó allí un interceptor que recoge las aguas residuales de los barrios ubicados en la cabecera municipal. 13 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que CORPOCALDAS ha emitido diferentes recomendaciones en punto a las inundaciones, entre ellas: i) el mantenimiento a la infraestructura (cámara y estructura retenedora de empalizadas) por parte de EMPOCALDAS y del MUNICIPIO, para evitar vertimientos y conductas que atenten contra la limpieza y funcionamiento de la misma; y ii) realizar campañas por parte de la administración municipal para la defensa de las fajas protectoras, impedir la disposición de basuras en el cauce, la tala de especies vegetales y la construcción ilegal de viviendas ocupando la orilla del cauce.
Adujo que las pruebas daban cuenta de la falta de capacidad hidráulica del box culvert, la pérdida de cobertura vegetal en el nacimiento de la quebrada, incidiendo en la concentración rápida de aguas lluvias sobre toda la microcuenca y propiciando la ocurrencia de inundaciones en la parte baja que atraviesa el casco urbano, situación que no solo obedece a condiciones de cambio climático, sino a las modificaciones en los usos del suelo para favorecer pasturas.
A su juicio, se demostró la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por la ausencia de intervención integral de la quebrada El Mellizo, así como 14 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la infraestructura construida, cuya responsabilidad atribuyó al MUNICIPIO por omitir sus funciones constitucionales y legales de ordenamiento territorial y gestión del riesgo de desastres, comoquiera que solo fueron demostradas acciones de limpieza de la estructura construida en el cauce.
Destacó que EMPOCALDAS en su función de prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado no ha influido en las inundaciones, mientras que CORPOCALDAS acreditó haber asesorado a la entidad territorial para superar la problemática. Expuso que en atención a que el MUNICIPIO es de sexta categoría y a los costos que pueden tener los estudios, proyectos y obras requeridas, en virtud de los principios de colaboración y coordinación, al cumplimiento de las órdenes debía concurrir el DEPARTAMENTO y CORPOCALDAS, las cuales tienen competencias en materia de gestión del riesgo de desastres e intervención de cauces como el afectado, en asocio con la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y demás entidades del orden departamental y nacional que, de acuerdo con sus atribuciones, puedan generar recursos económicos y técnicos para evitar las inundaciones. 15 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, impartió las siguientes órdenes: “[…]Cuarto. ORDÉNASE al Municipio de Viterbo, Caldas: 4.1.- Realizar acciones de monitoreo y mantenimiento periódico sobre el cauce de la quebrada El Mellizo o Guayabito (tres veces al año) en la infraestructura construida en el mismo, esto es, el box culvert a través del cual se canaliza la quebrada, así como en la estructura retenedora de empalizadas […]. 4.2.- Ejecutar las intervenciones técnicas necesarias y pertinentes a los sitios críticos del box culvert de la quebrada El mellizo o Guayabito.
Lo anterior en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia. 4.3.- Efectuar acciones de reforestación y monitoreo sobre los usos del suelo en la parte alta de la microcuenca El mellizo o Guayabito impidiendo actividades que propicien la generación de deslizamientos o empalizadas que posteriormente terminen en el cauce colapsando el box culvert a través del cual se canaliza la quebrada, así como la estructura retenedora de empalizadas.
Lo anterior de manera permanente, en asocio y con la asesoría de la Corporación Autónoma Regional de Caldas. 4.4.- Realizar acciones necesarias para lograr el respeto de las fajas protectoras de retiro en la microcuenca El Mellizo o Guayabito. Lo anterior de manera permanente, en asocio y con la asesoría de la Corporación Autónoma Regional de Caldas. 4.5.- Adelantar estudios técnicos con la asesoría del Departamento de Caldas y Corpocaldas para verificar la pertinencia y viabilidad de construcción de una pantalla adicional, diques, estructura retenedora de empalizadas y/o piscinas de amortiguamiento de crecientes en la parte alta de la microcuenca El Mellizo o Guayabito.
Lo anterior en el término de ocho (8) meses contados a partir de la notificación de esta providencia. Para realizar las obras recomendadas en el estudio anterior, el Municipio de Viterbo, Caldas, deberá acudir al Departamento de Caldas, Corpocaldas y demás entidades del orden nacional que procuren la financiación de las mismas en caso de que la entidad territorial no cuente con el presupuesto necesario para concretar las obras respectivas. 16 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.6.- Disponer, si aún no lo ha hecho, de los recursos humanos, técnicos, administrativos, presupuestales y financieros con el fin de elaborar un estudio de microzonificación del riesgo en la microcuenca El Mellizo o Guayabito en el Municipio de Viterbo, Caldas, de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de esta providencia. Para la contratación y elaboración del mencionado estudio de detalle, el Municipio de Viterbo, Caldas, contará con un término de dieciocho (18) meses que correrá a partir de la notificación de la presente sentencia. El Departamento de Caldas y Corpocaldas prestarán apoyo a la entidad territorial de acuerdo con sus competencias. […] 4.8.- Realizar las acciones recomendadas por Corpocaldas en diferentes documentos que obran en este proceso, a las cuales se hizo referencia en el acápite número 8 denominado “De las medidas para solucionar la vulneración de derechos colectivos” de la parte considerativa de esta providencia. Las anteriores actividades ser realizarán por el Municipio de Viterbo aplicando los principios de coordinación y colaboración administrativa.
Quinto. REQUIÉRESE al Departamento de Caldas, Empocaldas S.A. ESP y a Corpocaldas para que realicen las acciones dispuestas en el numeral anterior y mencionadas en el acápite 8 de la parte motiva de esta providencia, referido a “las medidas para solucionar la vulneración de derechos colectivos” y lleven a cabo las acciones de colaboración y coordinación administrativa que sean pertinentes.
Sexto. CONFÓRMASE un comité de verificación que estará integrado por el Procurador Judicial para Asuntos Administrativos que actúe ante el Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia, quien lo presidirá, convocará e informará, el actor popular, un representante del Municipio de Viterbo, Caldas, uno del Departamento de Caldas y uno de Corpocaldas.
El comité se reunirá e informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente, una vez vencidos los términos indicados en esta providencia […]”. 17 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1 El MUNICIPIO manifestó que se le impartieron órdenes relacionadas con actividades que viene realizando y otras que ya fueron adelantadas, incluso antes de la presentación de la demanda, conforme lo demuestran los informes allegados y los testimonios que no fueron considerados por el Tribunal, pese a dar cuenta que personas que hacen parte de la Junta de Acción Comunal del barrio Pueblo Nuevo, realizan actividades de monitoreo y limpieza a la pantalla retenedora de empalizadas, así como a la zona de afluencia del box coulvert.
Indicó que ha desplegado acciones con CORPOCALDAS como la suscripción del convenio interadministrativo núm. 192-2021 cuyo objeto es “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para la construcción de obras de estabilidad de taludes y manejo de agua en sitios críticos del área urbana del municipio de Viterbo por el monto agotable”, el cual está en ejecución y en el que frente a la quebrada Guayabito prevé la construcción de una estructura tipo dique, complementado con gaviones para su empotramiento en las márgenes de la quebrada, con el fin de “[…] regular y mayorar los 18 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiempos de concentración que tienen relación con las magnitudes de los caudales pico […]”.
Adujo que la construcción en comento se ejecutó en el marco del contrato de obra núm. 003-2022, bajo las recomendaciones de la autoridad ambiental, razón por la que, a su juicio, se configura la carencia actual de objeto por hecho superado. Sostuvo que aun cuando el prestador del servicio de alcantarillado manifestó haber reducido los vertimientos a la quebrada antes de llegar a la entrada del box coulvert, metros más adelante, el sistema de redes de alcantarillado en época de lluvias y avenidas torrenciales realizan todo su aporte al interior del cauce, generando su taponamiento porque no existe un colector dispuesto por el prestador de ese servicio.
Afirmó que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria al tener solo en cuenta el aporte de aguas arriba del inicio de la estructura, obviando los realizados aguas abajo de la canalización que está siendo usada para el paso de aguas residuales que, por disposición legal, corresponde realizar a EMPOCALDAS mediante colectores hacia una PTAR y no a una fuente hídrica. 19 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.2.
El Departamento afirmó que el cauce de la quebrada Guayabito está completamente intervenido por los desarrollos urbanos sobre sus márgenes e incluso sobre el propio trazado del cauce que generan perturbaciones y alteraciones del flujo de la corriente, afectando la capacidad hidráulica de la canalización y dando lugar a las inundaciones.
Expuso que los informes de CORPOCALDAS daban cuenta que el cauce de la quebrada, en la parte media y alta, se encuentra altamente intervenido con zonas de pastoreo de ganado, cultivos limpios y actividades que han llevado a la pérdida de la faja de protección en varios tramos, además de la socavación lateral del cauce. Manifestó que no es el responsable de la vulneración de los derechos colectivos reclamados porque la responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres recae directamente en el MUNICIPIO, de manera que no puede intervenir en los deberes y obligaciones que le corresponden a este, quien no ha desplegado actividad alguna para mejorar la problemática derivada de las malas prácticas en el manejo de las aguas, las construcciones de viviendas, la intervención de drenajes sin los estudios necesarios y la técnica requerida, y la 20 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co omisión de las labores de vigilancia y control de las licencias de construcción. Concluyó que no hay duda de que el MUNICIPIO ha cometido un sin número de errores que no debe asumir y, en consecuencia, solicitó que se REVOQUE el fallo apelado y se nieguen las pretensiones.
III.3. EMPOCALDAS solicitó aclarar si la expresión “Ejecutar” consignada en la orden que le fue impartida se refiere a tramitar la actualización del PSMV ante la autoridad ambiental, o a la puesta en marcha de ese plan actualizado y aprobado por la competente. Indicó que, aun cuando a la fecha de presentación del recurso, el PSMV se encontraba en trámite ante CORPOCALDAS, esta ha realizado correcciones y requerimientos que demandan estudios topográficos de detalle, adquisición de predios, entre otras actividades que conllevan a que el término concedido por el Tribunal se torne insuficiente y no esté acorde con las realidades técnicas que debe atender para su presentación. 21 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la autoridad ambiental debe verificar el diagnóstico del sistema de alcantarillado, los vertimientos puntuales de aguas residuales realizados en áreas urbana y rural, la caracterización de las descargas, los objetivos de reducción de vertimientos puntuales, así como la descripción detallada de los programas, proyectos y actividades con sus respectivos cronogramas e inversiones; información que, conforme con lo previsto en la Resolución núm. 1433 de 13 de diciembre de 20048, debe allegar ante CORPOCALDAS en un plazo no mayor a doce (12) meses; por tanto, solicitó la ampliación del plazo concedido.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1. El MUNICIPIO alegó una vez más: i) la existencia de un hecho superado, con fundamento en las pruebas decretadas en segunda instancia; ii) la responsabilidad que, a su juicio, le asiste a EMPOCALDAS con ocasión del gran aporte de aguas servidas y de aguas lluvias que deposita en la totalidad del box coulvert; y iii) la corresponsabilidad de CORPOCALDAS, el DEPARTAMENTO y 8 “Por la cual se reglamenta el artículo 12 del Decreto 3100 de 2003, sobre Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, PSMV, y se adoptan otras determinaciones”. 22 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EMPOCALDAS, en virtud de la cual es necesario que brinden apoyo al ente territorial, no solo desde lo técnico, sino en lo financiero en materia de gestión del riesgo, comoquiera que las obras y labores necesarias para la mitigación del mismo, constituyen una carga que supera sus capacidades, pues tiene una limitación importante en sus recursos de inversión. IV.2.- EMPOCALDAS insistió en la ampliación del plazo previsto en el fallo impugnado para llevar a cabo la actualización del plan de saneamiento y manejo de vertimiento ante CORPOCALDAS, indicando una vez más que este se encuentra actualmente en trámite, y reiteró la solicitud de aclarar el alcance de la expresión “Ejecutar”, contenida en la obligación referente a la referida actualización y la solicitud pruebas documentales, la cual fue resuelta en el auto admisorio del recurso de apelación. IV.3.- El DEPARTAMENTO reiteró que la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados no le resulta atribuible, comoquiera que su origen radica en las malas prácticas en el manejo de las aguas, la construcción de viviendas sin las respectivas licencias, la 23 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervención de drenajes sin los estudios necesarios y la técnica requerida, todas ellas adelantadas por la omisión del MUNICIPIO de vigilar y controlar el desarrollo de su territorio.
Adujo que su intervención es procedente si el ente municipal por sí mismo no puede atender la problemática, y para el caso bajo examen, el MUNICIPIO cuenta con presupuesto destinado a los temas relacionados con gestión del riesgo, por lo tanto, compete a éste determinar e identificar las zonas vulneradas y afectadas por la ola invernal, adelantar los programas destinados a intervenir estas zonas y todo lo relacionado con la mitigación del riesgo, y no a los departamentos, los cuales no pueden asumir las funciones establecidas por mandato legal en cabeza única y exclusiva de los municipios.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de 24 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para el amparo de derechos colectivos como los invocados en el presente asunto, cuya fuente de transgresión radica, presuntamente, en las falencias en el mantenimiento y limpieza de la quebrada Guayabito y la insuficiencia del box culvert para evacuar los niveles de agua que se presentan en épocas de precipitaciones, generando el desbordamiento del cauce e inundaciones en las zonas aledañas.
Problemas jurídicos En consideración a lo argumentado en los recursos de alzada, a la Sala corresponde determinar, en su orden, lo siguiente: i) ¿Las obras y actividades ejecutadas por el MUNICIPIO en relación con la problemática advertida dan lugar a la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado? 25 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) ¿El Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria al no considerar los vertimientos de aguas residuales realizadas por EMPOCALDAS a la fuente hídrica? iii) ¿Es procedente ordenar al DEPARTAMENTO concurrir con recursos técnicos y financieros en la estructuración y ejecución de las actividades que demanda la situación fuente de la vulneración de los derechos colectivos invocados? iv) ¿Cuál es el alcance de la orden impartida a EMPOCALDAS consistente en ejecutar la actualización del PSMV? v) ¿Es procedente la ampliación del plazo para cumplir con dicha orden? Caso concreto La Sala procederá a resolver cada uno de los problemas jurídicos definidos anteriormente. - De la carencia actual de objeto por hecho superado 26 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tratándose de acciones populares, el criterio jurisprudencial unificado de esta Corporación9 sobre la declaratoria de la carencia actual de objeto por hecho superado y la consecuente ineficacia del pronunciamiento por parte del juez popular sobre las medidas tendientes a restablecer los derechos colectivos objeto de amenaza o agravio, fue fijado en los siguientes términos: “[…] [L]a Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos […]” (Negrillas fuera del texto original).
En consecuencia, en aquellos eventos en que se acrediten medidas y acciones tendientes a mitigar o hacer cesar la afectación, pero las 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018, C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo, Rad. N.º: 05001-33-31-004-2007-00191- 01(AP)SU. 27 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismas solo reflejen la atención parcial de la problemática, no resulta posible para el juez popular predicar la satisfacción efectiva de los derechos colectivos conculcados y, en esa medida, la declaratoria de la carencia actual de objeto es improcedente.
Bajo tal escenario se advierte que, en el caso concreto, el MUNICIPIO, con fundamento en las pruebas decretadas en segunda instancia10, alegó haber dado cumplimiento a sus deberes de cara a la protección del derecho colectivo en juego; no obstante, para la Sala las acciones acreditadas impactan solo algunos de los factores que contribuyen al riesgo advertido, de tal suerte que no tienen la entidad suficiente para entender configurada la carencia actual de objeto por hecho superado, incluso, el acervo da cuenta que, actualmente, la situación fuente de la vulneración persiste.
En efecto, aunque fueron realizadas algunas obras correctivas en el box culvert “[…] bajo las recomendaciones de la autoridad ambiental […] mediante obras aguas arriba […]”11 de la estructura, lo cierto es 10 Convenio No. 192-2021, informe de actividades realizadas en el marco del contrato de obra pública No. 003 de 2022 suscrito al amparo del citado convenio e informe técnico de supervisión del citado contrato. 11 Así lo expone el MUNICIPIO en el escrito contentivo del recurso, indicando que la obras fueron ejecutadas en el marco del Convenio Interadministrativo núm. 192-2021, cuyo objeto consistió en “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para la construcción de obras de estabilidad de taludes y manejo de agua en sitios críticos del área urbana del municipio de Viterbo por el sistema de monto agotable”, previendo en la quebrada Mellizo la construcción de diques (muros de gavión revestidos de concreto) para regular y mayorar los tiempos de concentración que tiene relación con las 28 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que dentro del expediente no se advierte medio de prueba alguno acerca de la realización de los estudios técnicos necesarios para determinar sí, en efecto, esa intervención constituye la solución integral, adecuada y definitiva para optimizar la capacidad hidráulica de la canalización. Lo anterior denota una vez más que, como fue acreditado a lo largo del proceso, la canalización ha venido siendo objeto de acciones improvisadas que han sido ineficientes para evacuar los niveles de agua que se concentran en épocas de lluvias torrenciales.
Adicionalmente, tampoco se advierten medidas o actividades encaminadas a atender los problemas de deforestación y afectación de las zonas de protección hídrica que se presentan en algunos tramos de la quebrada, hechos sobre los cuales son coincidentes los testimonios recaudados. Sobre el particular, la Sala advierte que el Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT del Municipio, aprobado mediante Acuerdo núm. 029 magnitudes de los caudales pico.
Con fundamento en este convenio fue suscrito el contrato de obra pública núm. 003 de 2022. 29 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2000, vigente para la época de los hechos que sustentan esta acción, en relación con el uso del suelo disponía: “[…] Artículo
31. SUELO DE PROTECCIÓN DEL SECTOR RURAL: A. Se establecen como áreas de protección las áreas de interés ambiental consideradas como relictos de bosques y guaduales que se encuentran en el sector rural y que a continuación se describen: […] B. Se establecen como áreas de protección, todas las micro cuencas hidrográficas que se encuentran dentro del municipio lo mismo que las rondas de los ríos y quebradas, las cuales son consideradas como de conservación activa y se enumeran a continuación: 1.
Río Risaralda 2. Río Guarne 3. Río Mapa 4. Quebrada Canaan 5. Quebrada la Máquina 6. Quebrada Changüí 7. Quebrada La Argelia 8. Quebrada Zabaletas 9. Quebrada Guayabito Artículo
32. SUELO DE PROTECCIÓN DEL SECTOR URBANO: 1. Se establecen como áreas de protección las áreas de interés ambiental consistentes bosques y guaduales localizados en el área urbana y los cuales enumeramos a continuación: […] 2. Se establecen como áreas de protección los senderos ecológicos y paisajísticos que se plantean sobre las riberas de las quebradas Guayabito, Limones y el Río Risaralda. 3.
Se contemplan como área de protección, una franja de 15 metros a cada lado de todas aquellas quebradas que circulan por el perímetro urbano, entre las que se encuentran las quebradas Guayabito, Limones y Samaria. Por otra parte se establece como áreas de protección 50 metros a la redonda de los nacimientos de agua en el sector urbano […]”.
Bajo ese escenario, es del caso desatacar que los documentos técnicos suscritos por CORPOCALDAS y los testimonios rendidos por los señores John Jairo Chisco Leguizamón y Daniel Stiven Mejía Cardona, ofrecen suficiente nivel de certeza y convicción acerca del 30 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo de actividades no compatibles con el uso del suelo en la parte alta de la microcuenca.
Así las cosas, aun cuando a voces del artículo 135 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201612, contravenir los usos específicos del suelo reglamentados en el plan de ordenamiento adoptado por el respectivo ente territorial configura una infracción a la integridad urbanística que activa la competencia de la autoridad de policía, dentro del plenario no reposa prueba alguna acerca de las actuaciones administrativas surtidas por el MUNICIPIO en relación con estas irregularidades.
Ahora bien, las pruebas antes referidas también dan cuenta de que en algunos sectores del trazado del cauce, la zona inmediatamente contigua a la fuente hídrica ha sido objeto de ocupación por intervenciones urbanísticas, en flagrante desconocimiento de la naturaleza pública que revisten esas áreas no solo con el fin de salvaguardar el patrimonio del Estado, sino la conservación y preservación de los recursos renovables13. 12 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 13 Ver sentencias de 18 de abril (expediente núm. 76001-23-31-000-2016-01076-01, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón) y de 9 de agosto de 2024 (expediente núm. 17001-23-33-000- 2020-00253-01, consejero ponente Germán Eduardo Osorio Cifuentes). 31 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, la zona de ronda hídrica constituye un área geográfica catalogada como espacio público destinado a la satisfacción de intereses colectivos y, además, de protección ambiental, de suerte que para su conservación y, de ser necesario, su restablecimiento, el ordenamiento legal otorga expresas facultades policivas tanto al MUNICIPIO14 como a CORPOCALDAS15.
En todo caso, las actuaciones administrativas a cargo de estas entidades con el fin de dilucidar las presuntas afectaciones a la zona de ronda deberán surtirse de manera coordinada y articulada, en el ámbito competencial que a cada una corresponde, en aplicación del principio superior de colaboración armónica y aquellos de rango legal previstos en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En tal contexto, para la Sala es claro que en el caso sub lite no concurren los presupuestos fijados por la jurisprudencia unificada de esta Corporación para entender que la situación fuente de la transgresión de los derechos colectivos ha cesado y, en 14 Conforme lo ordena la Ley 388 y la lectura armónica e integral de los artículos 135, literal A), numeral 3; 139, 140, numeral 4; 198, numeral 3; 204; 205, numeral 2 de la Ley 1801 de 2016. 15 Como lo prevé el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, en particular los numerales 2 y 17. 32 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, el cargo formulado en este sentido no está llamado a prosperar.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala encuentra que las obras desplegadas en el marco del Convenio núm. 192 de 202116 evidencian el cumplimiento de la orden impartida en el numeral 4.2 de la parte resolutiva de la sentencia, en los siguientes términos: “[…] 4.2.- Ejecutar las intervenciones técnicas necesarias y pertinentes a los sitios críticos del box culvert de la quebrada El mellizo o Guayabito.
Lo anterior en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia […]”. Así las cosas, comoquiera que dicha orden ya fue atendida, lo procedente es revocarla, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. - De la valoración probatoria atinente a los vertimientos El caudal probatorio da cuenta que a la altura del box culvert existe un vertimiento de aguas residuales transportadas mediante un interceptor construido por EMPOCALDAS, obra que permitió reducir 16 Decretado como prueba en segunda instancia. 33 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los vertimientos de siete (7) a dos (2)17, todo ello en el marco de la ejecución del PSMV vigente para la época de presentarse la demanda.
Ahora bien, el Tribunal en su análisis sobre este aspecto determinó: “[…] En relación con Empocaldas SA ESP, este Tribunal encuentra que demostró la inversión de recursos en la zona objeto de la presente acción para ejecutar obras de construcción de un colector – interceptor, y si bien es cierto acreditó la aprobación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos correspondiente a las aguas residuales descargadas en el sistema de alcantarillado público del Municipio de Viterbo por el término de 10 años, también lo es que en el presente trámite constitucional ha quedado en evidencia la ausencia actualización del mismo.
Sin embargo, tal omisión no tiene incidencia en la vulneración de derechos colectivos en el caso concreto, toda vez que se demostró que los vertimientos no tienen que ver con las inundaciones porque los mismos poseen un caudal mínimo frente al caudal total que lleva la quebrada. En este sentido, para la Sala es claro que Empocaldas en el desarrollo de su función de prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado no ha influido en las inundaciones que ocasiona la quebrada El Mellizo en Viterbo; por el contrario, se acreditó la ejecución de obras en el marco del plan de saneamiento y manejo de vertimientos- PSMV que han propiciado la descontaminación de esta fuente hídrica […] Ahora, lo analizado en relación con EMPOCALDAS SA ESP y CORPOCALDAS no impide que la Sala de decisión emita órdenes respecto de estas entidades, o del Departamento de Caldas, para lograr una solución integral frente a los hechos descritos en la demanda […]” (Negrillas fuera del texto original). 17 De conformidad con las declaraciones de los testigos obrantes en “93GrabaciónAudpruebasparte4”, del expediente digital. 34 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, el a quo ordenó a EMPOCALDAS realizar la actualización del PSMV que, entre otros aspectos, prevé las acciones a ejecutar con miras a reducir de manera progresiva los vertimientos realizados a las fuentes hídricas, y previo a su ejecución debe someterse al escrutinio de la autoridad ambiental de esa jurisdicción. Siendo ello así, para la Sala no resulta de recibo lo expuesto por el MUNICIPIO, comoquiera que lo reseñado da cuenta que la apreciación de las pruebas llevada a cabo en primera instancia, además de considerar la totalidad de la información incorporada al expediente, estuvo ajustada a los principios de la lógica y la sana crítica.
En efecto, dicho ejercicio conllevó al Tribunal a tener como probado que pese a existir vertimientos al cauce, estos se realizan de manera controlada, en los términos fijados en el PSMV aprobado por la autoridad ambiental para viabilizar la ejecución de actividades inherentes a la operación del sistema de alcantarillado en cabeza de EMPOCALDAS quien tiene a su cargo la prestación integral18 de dicho servicio, conforme se desprende de la lectura armónica de las 18 Entendido como la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de aguas residuales y pluviales. 35 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones de orden legal19 y reglamentario20 que rigen la materia, y lo precisado por la Sala en reciente pronunciamiento21. - De la responsabilidad del Departamento En relación este asunto la Sala precisa que, contrario a lo argumentado en el recurso, la situación sometida al conocimiento del juez popular no tiene por única fuente las falencias evidenciadas en punto al ordenamiento del territorio y el control de los desarrollos urbanísticos por parte del MUNICIPIO.
Por lo contrario, la realidad acreditada en el expediente es concluyente acerca de las condiciones de riesgo que se presentan en el sector urbano en donde la quebrada Guayabito se encuentra canalizada, hechos que si bien incumben en primera medida al ente territorial municipal, no excluyen la intervención de los demás actores que integran el Sistema de Gestión y Prevención del Riesgo 19 Ley 142 de 1994.
Artículo 14, numeral 14.21. 20 Decreto núm. 302 de 25 de febrero de 2000 “"Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado”, y el Decreto núm. 1077 de 26 de mayo de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”, artículo 2.3.1.1.1., numeral 46. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, providencia de 9 de agosto de 2024, expediente núm. 17001-23-33-000-2022- 000122-01(AP). 36 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para arribar a la solución adecuada y definitiva del problema suscitado.
En efecto, el Gobierno Nacional mediante la Ley 1523 de 24 de abril de 201222, adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. La normativa en mención define la gestión del riesgo de desastres como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”.
Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para garantizar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, 22 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 37 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población23.
La anterior definición es complementada por los numerales 1, 6 y 11 del artículo 4° de la misma disposición, en el sentido de que en el caso de los eventos hidrometeorológicos la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad, gestión que también implica la promoción de una mayor conciencia del riesgo, que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación entendida como rehabilitación y reconstrucción. Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.
En consecuencia, en tratándose de las autoridades, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de 23 Ley 1523 de 2012. Artículo 1°. 38 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, cuando se trata de los habitantes del territorio, los hizo corresponsables de la gestión del riesgo y, por tanto, deben actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes y acatar lo dispuesto por las autoridades24. En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -Sistema Nacional-, el artículo 5° dispuso que es el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. Acerca de su organización, la normativa legal en referencia determinó que, en los ámbitos territoriales, los alcaldes tienen 24 Supra nota 18 Artículo 2°. 39 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones específicas en materia de gestión del riesgo, en los siguientes términos: “[…] 1.- Como conductor del desarrollo local, “[…] es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción […]”25.
“[…] 2.- Integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública [ ]”26. Adicional a lo anterior, tanto los alcaldes como los gobernadores deberán27: -.
“[…] Formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación [ ]”28. -.
“Formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuestas nacionales. El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley”29. 25 Ley 1523.
Artículo 14. 26 Ley 1523. Artículo 14, parágrafo. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. M.P: Nubia Margoth Peña Garzón. Rad. 63001-23-33-000-2018-00036- 01. 28 Ley 1523 de 2012. Artículo 32 29 Ley 1523 de 2012. Artículo 37 40 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
Integrar en los planes de ordenamiento territorial el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. Asimismo, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental vigentes que no hubiesen incluido la gestión del riesgo30 […]“.
Igualmente, las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523. En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al MUNICIPIO en cabeza de su alcalde; no obstante, ello no indica que deba dejarse de lado que la misma Ley 1523 estableció un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades31 que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, a la luz de los principios aludidos, definidos expresamente la cita Ley 1523. 30 Ley 1523 de 2012.
Artículo 39 31 Igual consideración fue adoptada por la Sala en un asunto similar que fue resuelto en sentencia de 28 de noviembre de 2019 (Expediente núm. 13001-23-33-000-2015-00052-02. Consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón). 41 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo expuesto, en el asunto sub examine, la Sala considera que pese a que bajo el marco normativo de la Ley 1523 el MUNICIPIO es el principal llamado a atender la situación que sirvió de fundamento a esta demanda, ello no es óbice para que en el evento que las medidas a adoptar excedan su capacidad técnica y presupuestal, los demás agentes responsables de la ejecución de la política de gestión del riesgo sean convocados de forma subsidiaria a garantizar el derecho colectivo involucrado, en acatamiento de los principios fundantes de dicha política, concretamente el de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, cuyo alcance fue definido por el legislador en los siguientes términos: “[…] Artículo 3°.
Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: […] 12. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica 42 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”.
En esa línea argumentativa, para la Sala es claro que la objeción del DEPARTAMENTO no tiene vocación de prosperidad y, en esa medida, las órdenes impartidas por el Tribunal en lo que le atañe se mantendrán incólumes. - De la orden impartida a EMPOCALDAS y el plazo para su cumplimiento La empresa EMPOCALDAS adujo no tener certeza acerca de la actividad que debía emprender a raíz de la orden impartida en relación con el PSMV. 43 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, el Tribunal dispuso en el numeral 4.8 de la parte resolutiva de la sentencia que: “[…] 4.8.- Realizar las acciones recomendadas por Corpocaldas en diferentes documentos que obran en este proceso, a las cuales se hizo referencia en el acápite número 8 denominado “De las medidas para solucionar la vulneración de derechos colectivos” de la parte considerativa de esta providencia. Las anteriores actividades ser realizarán por el Municipio de Viterbo aplicando los principios de coordinación y colaboración administrativa […]”.
Al respecto, en el numeral 2, del acápite “8.- De las medidas para solucionar la vulneración de derechos colectivos” se ordenó a EMPOCALDAS: “[…] 2.- Ejecutar si aún no lo ha hecho, la actualización del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos- PSMV teniendo en cuenta la vigencia del actual. Para lo anterior la Sala concederá un término de cuatro (4) meses […]”.
Al respecto, la Sala destaca que de la interpretación conjunta de las razones fundantes del fallo impugnado y la parte resolutiva del mismo, es dable concluir que la expresión “EJECUTAR” alude a la obligación de EMPOCALDAS de presentar ante la autoridad ambiental la actualización del PSMV, dentro del término allí previsto. 44 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, en cuanto a la ampliación del plazo para tramitar dicha actualización se evidencia que EMPOCALDAS se limitó a manifestar que esta se encontraba en trámite y que dentro de ese procedimiento CORPOCALDAS realizó algunos requerimientos que implicaban la realización de estudios técnicos en un nivel detallado.
No obstante, tal afirmación carece de un desarrollo explicativo que de cuenta de las razones que ameriten variar el plazo otorgado por el Tribunal, más aún cuando, según lo afirmado por la recurrente, para la época en que fue apelada la sentencia, la actualización del PSMV ya se encontraba en proceso de verificación y aprobación de CORPOCALDAS.
Por consiguiente, el incumplimiento de la carga argumentativa exigible en sede de apelación conlleva a que este cargo tampoco tenga vocación de prosperidad. Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente indicar que en el evento que el cumplimiento de la citada orden demande, de manera justificada y razonable, la ampliación del plazo concedido, será el Comité de Verificación, valga decir, del que hace parte el Tribunal, el escenario en el cual podrá determinarse la procedencia o no de 45 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conceder un tiempo adicional, en todo caso, considerando la necesidad de garantizar en forma oportuna la protección concedida por el juez constitucional32. - Del comité de verificación La Sala advierte que el Tribunal en la sentencia apelada en relación con el comité de verificación adujo que estaría conformado por un el Procurador Judicial Delgado ante esa Corporación, un delegado del Municipio, un delegado del Departamento, uno más de CORPOCALDAS y por el actor popular; no obstante, omitió incluir un delegado de EMPOCALDAS, parte demandada dentro de este proceso e indicar que el mismo estaría presidido por el magistrado ponente del Tribunal.
En consecuencia, comoquiera que de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 el comité de verificación estará integrado por las partes procesales de la acción popular y deberá estar presidido por el magistrado ponente del Tribunal, lo procedente es modificar el numeral sexto de la parte resolutiva del fallo recurrido en tal sentido. 32 Al respecto, ver entre otras: Sentencia del 1 de junio de 2020.
Radicado: 68001 23 31 000 2021 00091 01. Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez; Sentencia de 9 de febrero de 2023. Radicado: 68001 23 33 000 2019 00410 01. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 46 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la Sala pone de manifiesto que el MUNICIPIO en su escrito de alegaciones adujo que realizó la microzonificación del riesgo de la microcuenca en el EOT aprobado mediante Acuerdo núm. 001 de 4 de febrero de 202333, cuyo argumento fue ventilado hasta esta instancia, razón por la que no se emitirá pronunciamiento de fondo al respecto por ser planteado por fuera de las oportunidades procesales previstas para ello.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4.4 del ordinal cuarto y el sexto de la parte resolutiva de la sentencia de 25 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, los cuales quedarán así: “[…] Cuarto: ORDÉNASE al Municipio de Viterbo, Caldas: […] 4.4.- Realizar acciones necesarias para lograr el respeto de la zona de ronda en la microcuenca El mellizo o Guayabito.
Lo 33 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA REVISIÓN GENERAL DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO VITERBO - CALDAS, 2023 – 2035”. 47 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior de manera permanente, coordinada y articulada con la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en el marco de las facultades legales que les asisten en materia policiva para garantizar las zonas de ronda hídrica como componente del espacio público y factor determinante en la preservación de los cuerpos de agua como la quebrada Guayabito”. […] “[…] Sexto. CONFÓRMASE un comité de verificación que estará integrado por el magistrado ponente del Tribunal, quien lo presidirá, el Procurador Judicial para Asuntos Administrativos que actúe ante ese Despacho, el actor popular, un representante del Municipio de Viterbo, del Departamento de Caldas, de Corpocaldas y de Empocaldas.
El comité se reunirá e informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente, una vez vencidos los términos indicados en esta providencia […]”.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral 4.2 de la parte resolutiva de la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. 48 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2020-00209-01 Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 21 de noviembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.