Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Santiago de Cali, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01728-00 Demandante: MISIÓN ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Temas: Tutela de fondo — improcedencia por falta de legitimación en la causa por activa.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción constitucional de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La entidad sin ánimo de lucro Misión Archipiélago de San Andrés, actuando por medio de su representante legal, instauró acción de tutela contra la Presidencia de la República. Con su solicitud de amparo pretende la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la dignidad humana de «más de los 20 millones de afiliados en Colombia a las empresas prestadoras de salud, en especial los de la población del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, intervenidas por el accionado». 2.

Las anteriores garantías las estimó vulneradas porque «no hay despacho de medicamentos para los pacientes en los dispensarios médicos de las EPS, las cuales están a cargo del accionado que las intervino». 1.2. Pretensión constitucional 3. De los hechos narrados en el escrito de tutela, se evidencia que la parte accionante solicitó lo siguiente: 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021.

Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que haya medicamentos en los estantes de los dispensarios médicos de las EPS y que le sean entregados de forma inmediata, tal como se venía haciendo desde hace muchas décadas en nuestro país. (SIC) 1.3.

Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. La parte actora sostiene que el Gobierno Nacional le adeuda a los dispensarios de medicamentos «millones de pesos» que no han sido girados por las empresas prestadoras del servicio de salud. 6. Refirió que en Colombia hay más de 20 millones de personas afiliadas al sistema de salud, a quienes se les ha vulnerado sus derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad humana, debido a la falta de suministro de medicamentos. 1.4.

Sustento de la vulneración 7. La entidad accionante indicó que uno de los deberes del Presidente de la República es ejercer la inspección y vigilancia de los servicios públicos. 8. Señaló que los habitantes del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se han visto gravemente afectados por la crisis de medicamentos que enfrentan las EPS, lo cual ha generado afectaciones en la salud de personas que padecen diferentes patologías. 9.

Afirmó que, al ser una entidad sin ánimo de lucro, tiene el derecho y el deber de disponer de las herramientas jurídicas que le otorgan sus estatutos, las leyes y la Constitución Política para defender los derechos fundamentales a la salud y a la vida de la población colombiana, de conformidad con la Resolución No. 0633 de 2002, expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá. 1.5.

Trámite de la acción de tutela 10. Por medio del auto del 7 de abril de 2025, el despacho ponente de la decisión admitió la tutela. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado a la Presidencia de la República. Además, vinculó como tercero con interés al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud. 11.

Posteriormente, por auto del 30 de abril de 2025, dispuso la vinculación del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ACEMI) y la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (Asocajas), por considerar que son entidades a las que les podría asistir interés en el presente proceso. 1.6.

Intervenciones 1.6.1. DAPRE 12. Señaló que la entidad accionante carece de legitimación en la causa por activa, debido a que no está reclamando una vulneración directa de sus derechos fundamentales. Por el contrario, pretende la protección de las garantías constitucionales de personas indeterminadas. Asimismo, resaltó que no fue aportada ninguna prueba en la que demuestre que está facultada para obrar en nombre de una comunidad o municipio y la imposibilidad de las personas agenciadas para defender directamente sus derechos. 13.

Por otra parte, indicó que la solicitud de amparo debe ser negada, debido a que al Presidente de República no le corresponde la administración de los recursos del sistema de salud, ni llevar a cabo los pagos a las diferentes entidades intervinientes en el sector. 14. Sostuvo que una de las funciones propias de la ADRES es realizar el giro directo de los recursos de las Unidades de Pago por Capacitación (UPC) de los regímenes contributivo y subsidiado, destinados a la prestación de los servicios de salud, a las instituciones y entidades que presten dichos servicios, de conformidad con el artículo 150 de la Ley 2294 de 2023. 15.

A su vez, afirmó que el INVIMA «desempeña un papel crucial en el abastecimiento de medicamentos en Colombia», ya que su función principal es garantizar que los medicamentos disponibles en el mercado cumplan con los estándares de calidad y seguridad mediante la expedición de registros sanitarios y sus deberes de vigilancia y control. En ese orden, refrió que su función de abastecimiento está respaldada en la Ley 2386 de 2024. 16.

Por lo anterior, solicitó su desvinculación por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.2. ADRES 17. Indicó que la acción de tutela es improcedente, debido a que contiene pretensiones económicas sin evidenciarse una vulneración de los derechos fundamentales. Asimismo, señaló que no cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que no agotó el trámite administrativo ante la entidad accionada de exigir el pago a los dispensarios de los medicamentos. 18.

Aseguró que dentro del marco de sus funciones no está el deber de Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectuar pagos a los dispensarios médicos, ya que esa competencia se encuentra a cargo de las EPS, razón por la cual solicitó su desvinculación por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.3.

INVIMA 19. Señaló que su deber es asegurar la calidad, seguridad y eficacia para expedir el correspondiente registro sanitario, para que de esa forma pueda ejercer sus funciones de inspección, vigilancia y control, sin que ello implique que sea la entidad encargada de mediar entre la autorización y suministro de los medicamos requeridos por los pacientes. 20.

No obstante, indicó que, a través del Grupo de Apoyo a Salas Especializadas de la Comisión Revisora de la Dirección de Medicamentos y Productos Biológicos, determina el estado de abastecimiento de un medicamento, y ante la alerta de un posible riesgo de desabastecimiento, publica un listado con el estado vigente de dichos fármacos. Lo anterior, con el fin de garantizar que los pacientes puedan dar continuidad a los tratamientos médicos y que se establezcan medidas para mitigar riesgos. 21.

Por otra parte, refirió que las EPS son las encargadas de garantizar la prestación de los servicios de salud, lo que incluye respaldar los tratamientos médicos o terapéuticos que requiera cada paciente, sin perjuicio del derecho que tienen a repetir el valor de los gastos contra la ADRES o la entidad territorial correspondiente cuando estos se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud -POS-. 22.

Finalmente, solicitó su desvinculación por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no ha vulnerado los derechos fundamentales de los usuarios del sistema de salud. 1.6.4. ACEMI y ASOCAJAS 23. Solicitaron su desvinculación del proceso, debido a que, al ser entidades gremiales, no operan como administradoras de planes de beneficios de salud, razón por la cual carecen de legitimación en la causa por pasiva.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 24. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra de la Presidencia de la República. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Cuestión previa 25. El DAPRE solicitó su desvinculación del proceso, por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva.

Al respecto, la Sala negará su requerimiento, debido a que la parte actora consideró que con su omisión fueron vulnerados los derechos fundamentales alegados, razón por la cual su comparecencia resultaba necesaria en calidad de accionado. 26. Asimismo, se negarán las solicitudes de desvinculación de ADRES, INVIMA, ACEMI y ASOCAJAS, debido a que fueron vinculadas por considerarse terceros con interés en las resultas del proceso. 2.3.

Problema jurídico 27. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: • ¿La entidad sin ánimo de lucro Misión Archipiélago de San Andrés se encuentra legitimada en la causa por activa para solicitar el amparo de los derechos fundamentales fundamentales a la vida, a la salud y a la dignidad humana de los afiliados al sistema de salud? 28.

De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los demás requisitos de procedibilidad, y si se superan, determinará si: • ¿La Presidencia de la República vulneró los derechos fundamentales fundamentales a la vida, salud y dignidad humana de los afiliados al sistema de salud? 29.

Para resolver los interrogantes planteados, se estudiarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) el estudio de la legitimación en la causa por activa; y, de encontrase superado este presupuesto, (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela 30. Según el artículo 86 de la Constitución Política toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 31.

Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.5.

Legitimación en la causa por activa en las acciones de tutela 32. El Decreto 2591 de 1991, en el artículo 10 dispone que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea por sí misma o a través de representante legal, apoderado judicial o, incluso, a través de la figura de la agencia oficiosa. 33.

Respecto a la legitimación en la causa para incoar acciones de tutela ante los jueces de la república, la Corte Constitucional manifestó, desde la sentencia T-416 de 1997, que esta prerrogativa «constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso». 34.

En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, señaló: La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades2, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.

La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subrayado fuera de texto original). En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela.

(ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso3. 35.

Más adelante, en sentencia T-176 de 2011 se reiteró la anterior postura en los siguientes términos: […] la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante. 2«Ver sentencia T-531 del 4 de julio de 2002». 3 Corte Constitucional, Sentencia T-552 de 2006.

Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. Luego, en la Sentencia SU-456 de 2016 el máximo tribunal constitucional manifestó que «[e]l estudio de la legitimación en la causa, es un deber de los jueces y una valoración de oficio, que constituye un presupuesto procesal material de la demanda». 2.6.

Legitimación en la causa por activa en el caso concreto 37. Conforme a lo expuesto en el acápite de antecedentes, la entidad sin ánimo de lucro Misión Archipiélago de San Andrés promovió una acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, con el fin de que se amparen los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la dignidad humana de «más de los 20 millones de afiliados en Colombia a las empresas prestadoras de salud, en especial los de la población del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, intervenidas por el accionado». 38.

Sostuvo que el Gobierno Nacional, en su calidad de administrador de las EPS, tiene una deuda millonaria con los dispensarios de medicamentos del país, y debido a su incumplimiento en «los pagos», se ha generado una situación grave de desabastecimiento de medicamentos, lo cual transgrede las garantías fundamentales de quienes no pueden continuar con sus tratamientos médicos. 39.

Indicó que en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se han presentado afectaciones graves a la salud de diferentes personas que no han tenido acceso a los fármacos necesarios para la atención de sus patologías. 40. Afirmó que se encuentra legitimada en la causa por activa para interponer la presente acción, ya que, al ser una entidad sin ánimo de lucro, tiene el derecho y el deber de velar por la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la vida de la población colombiana. 41.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que la parte accionante no está legitimada en la causa por activa, debido a que no identificó a las personas que se han visto afectadas por el desabastecimiento de los medicamentos que se presenta en el país, ni las circunstancias por las cuales no pueden ejercer de manera directa la defensa de sus derechos. 42.

Al respecto, la Corte Constitucional se ha referido frente a la legitimación en la causa como un requisito de procedibilidad de la tutela, en los siguientes términos: «La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo». 43.

En ese sentido, es necesario que se reúnan dos presupuestos: que exista un sujeto determinado y que sea el titular de los derechos fundamentales invocados. Por lo anterior, no basta con que la parte actora haga referencia a las garantías iusfundamentales que, en su sentir, fueron transgredidas, sino que además es necesario que se especifique a los individuos que se vieron afectados, pues justamente se ha considerado que «la titularidad de los derechos fundamentales son predicables de una persona individualizable»4. 44.

Asimismo, el máximo órgano constitucional ha indicado que existen varias posibilidades en las que se cumple con este requisito, para lo cual señaló los siguientes supuestos: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela, (ii) el ejercicio a través de representantes legales, como es el caso de menores de edad, incapaces absolutos, los interdictos, las personas jurídicas y los pueblos indígenas;

(iii) el ejercicio por medio de apoderado judicial, en cuyo caso debe ostentar la condición de abogado titulado y anexar un poder para ejercer la defensa del caso; y (iv) el ejercicio por medio de agente oficioso. 45. Sin embargo, en el caso concreto, de la revisión del escrito de tutela, no se evidencia la identificación del grupo poblacional que dice representar, ni la existencia de algún mandato o la manifestación de actuar en calidad de agente oficioso de las personas que dice representar y los motivos por los cuales se encuentran en imposibilidad para ejercer la presente acción. Por lo anterior, la Sala no encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de la entidad sin ánimo de lucro Misión Archipiélago de San Andrés. 46.

Por lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, al no encontrar acreditado el presupuesto de legitimación en la causa por activa de los accionantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción constitucional por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el DAPRE, ADRES, INVIMA, ACEMI y ASOCAJAS. 4 Sentencia T-095 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Demandante: Misión Archipiélago de San Andrés Demandado: Presidencia de la República Radicado: 1001-03-15-000-2025-01728-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx