CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: María Adriana Marín Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000232600020081003002 No. interno: 52.171 Actor: Constructora Palo Alto y Cía S. en C. Demandado: Instituto Colombiano de Geología y Minería -INGEOMINAS- Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A.) TEMAS: Resuelve la solicitud de nulidad procesal por la expedición del auto que no avocó el conocimiento por parte del Pleno para fines de unificación, así como la suspensión del proceso El despacho resuelve la denominada nulidad absoluta de los autos del 23 de mayo de 2023, por medio de los cuales se decidió no avocar la solicitud de la parte actora de remitir este asunto a la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado para que se profiera fallo de unificación, con fundamento en la importancia económica y jurídica del asunto, y se suspendió el proceso por prejudicialidad. 1.
A N T E C E D E N T E S 1. El 4 de septiembre de 2007, la Constructora Palo Alto y Cía S. en C., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra INGEOMINAS, con el fin de que se declarará la nulidad de las resoluciones DSM n.º 751 del 26 de julio de 2006 y DSM n.º 360 del 20 de abril de 2007, por medio de la cuales se decidió y se confirmó, esto último en sede de reposición, respectivamente, negar la solicitud de suspensión de las obligaciones contractuales derivadas del contrato de concesión n.º 16.715, del cual es titular la accionante (fls. 1ª a 161, c. ppal). 2.
Surtido el trámite procesal, el 27 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección C de Descongestión, negó las pretensiones de la demanda (fls. 454 a 463, c. ppal, 2ª instancia). Radicación:25000232600020081003002 No. interno: 52.171 Actor: Constructora Palo Alto y Cía S. en C. Demandado: INGEOMINAS Resuelve la nulidad de unos autos 2 de 8 3.
El 22 de abril de 2014, la parte actora apeló la anterior sentencia (fls. 465 a 498, c. ppal, 2ª instancia). 4. El 19 de agosto de 2014, el a quo concedió el referido recurso (fl. 500, c. ppal, 2ª instancia) y el 3 de octubre siguiente, esta Corporación lo admitió (fls. 503 y 504, c. ppal, 2ª instancia). 5. Después de presentados los alegatos de conclusión (fls. 506 a 606, c. ppal, 2ª instancia), el 6 de noviembre de 2019, la parte actora presentó solicitud de unificación de jurisprudencia, así: 5.1.
Argumentó que era necesario “salvaguardar el bien de la justicia”, ante “presiones indebidas y peligros manifiestos”, sin que hubiese señalado en qué consistían los mismos; además, hizo énfasis en los efectos “ex tunc” o retroactivos de la nulidad de la resolución de la CAR n.º 311 de 2011, decretada en el proceso n.º 2001-050-01, mediante sentencia del 12 de julio de 2017, lo que a su juicio, ineludiblemente afecta lo que se debate en este expediente. 5.2.
Asimismo, se refirió a la importancia económica, pues consideró que, como consecuencia de la decisión arbitraria e ilícita de negar y archivar la solicitud de minería tradicional, “se logró hacer encarcelar a RICARDO VANEGAS SIERRA”, y la jurisprudencia ha reconocido los perjuicios cuando la privación de la libertad es injusta. 5.3.
Finalmente, hizo referencia a la importancia jurisprudencial y doctrinaria, sin explicación alguna; y a la existencia de un supuesto pleito pendiente, respecto al proceso n.º 2001-050-01 y los procesos n.ºs 2008-00405, 2013-01066, 2009-01023, 2006-01737, 2013-10030 y en este, como quiera que en el proceso n.º 2007-00005 (33.634), los Consejeros de Estado Danilo Rojas Betancourth y Stella Conto Díaz, incurrieron en flagrante prevaricato. 6.
Mediante auto del 17 de septiembre de 2021, el Despacho advirtió que se pronunciaría una vez el presente proceso estuviera para turno de fallo (fls. 645 y 646, c. ppal, 2ª instancia). 7. A través de los autos del 23 de mayo de 2023, el Despacho decidió no avocar conocimiento del presente proceso con fines de unificación y, además, en auto separado, declaró la prejudicialidad respecto del expediente n.° 41.904 y, en consecuencia, suspendió el presente proceso (índices n.° 32 y 33).
Radicación:25000232600020081003002 No. interno: 52.171 Actor: Constructora Palo Alto y Cía S. en C. Demandado: INGEOMINAS Resuelve la nulidad de unos autos 3 de 8 8. Las anteriores decisiones fueron notificadas por estado, el 30 de mayo de 2023 (índice n.° 36). 9. El 2 de junio de 2023, la parte actora presentó lo que denominó la nulidad absoluta de los autos del 23 de mayo de 2023, con fundamento en que la Sala Plena de la Sección Tercera era la competente para decidir si avocaba o no sobre la solicitud de unificación y, además, que no estaban dados los requisitos para suspender el proceso por prejudicialidad, toda vez que no existía ninguna relación entre los procesos referidos para fundar dicha solicitud (índice n.° 38). 2.
C O N S I D E R A C I O N E S 10. El alcance de la solicitud. El despacho observa que lo que se pretende con el memorial denominado “nulidad” es atacar la competencia del ponente para dictar el auto del 23 de mayo de 2023, por medio del cual no se avocó el conocimiento para unificar el presente asunto. 11. El régimen procesal aplicable.
Lo primero que debe precisarse es que la solicitud arriba referida, aunque fue presentada el 2 de junio de 2023, está regulada por el CCA y el CPC, esta última como norma de remisión (art. 267 del CCA). Lo anterior porque de conformidad con el artículo 308 del CPACA, esta codificación sólo aplica para los asuntos iniciados con “posterioridad a la entrada en vigencia” de dicha norma, mientras que las “demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”1. 12.
El sentido de la decisión y la competencia para dictarla. Definido lo anterior, es preciso señalar que en esta oportunidad se negará la solicitud de nulidad procesal. En consecuencia, se trata de un auto interlocutorio 2, en tanto es un aspecto 1 Sobre este entendimiento y el alcance de la expresión “régimen anterior”, ver: Consejo de Estado, Subsección A, auto del 8 de septiembre de 2016, exp. 44.222, Marta Nubia Velásquez Rico, y del 23 de marzo de 2017, exp. 58.563, M.P. Hernán Andrade Rincón. Esta última providencia se precisó: “En efecto, comoquiera que la demanda se presentó en vigencia del Decreto 01 de 1984, esto es, el 14 de diciembre de 2011, le resultan aplicables sus normas, así como las que, en virtud de la integración normativa, estuvieran vigentes en el momento en que se ejerció el derecho de acción, razón por la cual, forzoso viene a ser que este proceso deba ceñirse, hasta su culminación, al procedimiento consagrado en el “régimen jurídico anterior”, es decir, al Código Contencioso Administrativo y al Código de Procedimiento Civil”. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 16 de mayo de 2016, exp. 11001- 03-15-000-2016-00994-00(AC), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
En esta oportunidad, se precisó: “Dentro de la categoría de autos, aparecen dos expresiones de la voluntad judicial, a saber: i) los autos de trámite o de sustanciación, y ii) los autos interlocutorios. La distinción entre unos y otros radica en el aspecto teleológico de la providencia; es decir, si del contenido de la decisión se desprende la definición de un aspecto importante del expediente judicial -resuelve un incidente, decide una solicitud de medida cautelar, se pronuncia frente a una petición de nulidad procesal- la providencia que lo contenga sería un auto interlocutorio, mientras que aquellos que conduzcan el Radicación:25000232600020081003002 No. interno: 52.171 Actor: Constructora Palo Alto y Cía S. en C. Demandado: INGEOMINAS Resuelve la nulidad de unos autos 4 de 8 neurálgico de la actuación y que pone de presente la posible vulneración de los derechos de una de las partes3, el cual no está enlistado en los apelables4 y al no dictarse en única instancia5, corresponde dictarlo al magistrado ponente6. 13.
Oportunidad. El artículo 165 del CCA remitía al CPC en lo relativo a las nulidades procesales. En estos términos, el artículo 142 del CPC establecía que las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia o durante la actuación posterior a esta, si ocurrieron en ella. Esta nulidad se alegó dentro del término de ejecutoria del auto del 23 de mayo de 2023 (ver numerales supra 8 y 9), es decir, de manera oportuna. 14.
De los requisitos. La nulidad procesal deprecada se fundamentó en el numeral 2 del artículo 140 del CPC, es decir, la falta de competencia, debidamente alegada por la parte actora, con base en las situaciones fácticas y jurídicas narradas en su solicitud, por lo que cumple con los requisitos del artículo 143 del CPC para alegarla. 15.
Del estudio de la causal alegada: la falta de competencia funcional. El inciso final del artículo 144 del CPC establecía que la nulidad por falta de competencia funcional, como la que aquí se alega, era insaneable. 15.1 Frente dicha competencia funcional, las normas aplicables, según lo arriba explicado (ver numeral 11), eran el artículo 37 de la Ley 270 de 1996 que disponía que correspondía a la Sala Plena resolver “los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social si, por estimar fundado el motivo, proceso al estado de ser decidido, asumirían el revestimiento de un auto de trámite o de sustanciación, como aquellos que abren a pruebas los expedientes declarativos o corren traslado para alegar de conclusión”. 3 La doctrina sostiene que “entre nosotros se ha tenido como criterio orientador práctico para saber si un auto es interlocutorio, el que envuelve en su contenido la posibilidad de ocasionar perjuicios a una de las partes”.
LÓPEZ BLANCO, Procedimiento Civil, Parte General, Dupré Ediciones, Novena Edición, 2005, Bogotá, p. 648. 4 En efecto, el artículo 181 del CCA solo refería como apelable al que decrete las nulidades; sin embargo, la doctrina, considera que a pesar de ello si era apelable, aunque reconoce que la jurisprudencia de la Sección Tercera decía lo contrario (auto del 8 de marzo de 2001, exp. 19.266; en el mismo sentido, Sección Quinta, auto del 12 de julio de 2001, exp. 2.638).
En: BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho procesal administrativo, Señal Editora, 6ª Edición, 2002, Medellín, p. 435. 5 Sobre esta última exigencia, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 11 de abril de 1991, exp. 1.660, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; Sección Segunda, auto del 12 de diciembre de 1996, exp. 13.384, M.P. Javier Díaz Bueno, y Sección Quinta, sentencias del 26 de abril de 2001, exp. 2543, M.P. Darío Quiñonez Pinilla y del 15 de mayo de 2008, exp. 2007-0244, M.P. Susana Buitrago Valencia. Se decía que si “bien es cierto que este medio de impugnación [se refiere al recurso de reposición] procede contra los autos interlocutorios dictados por las Salas del Consejo de Estado, o por los tribunales, o por el juez cuando no sean susceptibles de apelación, también lo es que respecto de los interlocutorios dictados por las Salas del Consejo de Estado solo resulta aplicable respecto de aquellos que se dicten dentro de procesos asignados a su conocimiento en única instancia” (exp. 2543 citado). 6Ob. cit.
BETANCUR JARAMILLO, Carlos, p. 435. El autor concluye que el auto que decide sobre nulidades procesales “deberá dictarlo el ponente que conozca en única o segunda instancia”. Radicación:25000232600020081003002 No. interno: 52.171 Actor: Constructora Palo Alto y Cía S. en C. Demandado: INGEOMINAS Resuelve la nulidad de unos autos 5 de 8 resuelve asumir competencia”.
Esto fue reproducido en el numeral 5 del artículo 97 del CCA al señalar que la Sala Plena decidiría si avocaba o no el conocimiento de un asunto. Igualmente, la misma decisión se le asignaba a la Sala Plena por el artículo 130 del CCA, a solicitud del Ministerio Público y de las Secciones7. 15.2. En vigencia de las normas referidas se tiene que los asuntos para unificación debían remitirse a la Sala Plena por parte de las Secciones, de suerte que eran estas últimas las encargadas de remitir o no para el efecto.
La cuestión era a quien le correspondía decidir sobre dicha remisión al interior de la Sección, si al ponente, como se hizo, o a la Sala de esta Corporación. 15.3. En el CCA, eran de Sala de esta Corporación “los autos que decidían de los recursos de apelación o queja interpuestos contra los autos [y sentencias] dictados en primera instancia por los tribunales; los autos que decidieran la reposición contra los autos interlocutorios proferidas por las Salas en los casos indicados en el art. 180 del CCA y las pruebas de oficio”8.
Precisa recordar que los casos indicados en el artículo 180 del CCA, en lo relacionado con las decisiones de esta Corporación, se exigía que fueran asuntos de única instancia del Consejo de Estado (ver píe de página n° 5). 15.4. Igualmente, la Corporación precisó, al señalar la procedencia del recurso de súplica, que los autos interlocutorios del ponente susceptibles de dicho recurso eran los susceptibles de apelación en primera instancia, así9: De conformidad con el artículo 183 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso ordinario de súplica procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el Consejero Ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior, en consecuencia, en la medida en que el auto suplicado es susceptible del recurso de apelación, según lo dispone el artículo 181, numeral 3, ibídem, es procedente su estudio. 15.5.
De lo expuesto se desprende que los autos interlocutorios en esta Corporación podían ser dictados por la Sala o por el ponente10. A la primera, en línea con las disposiciones procesales y la doctrina, le correspondían los autos que resolvieran el recurso de apelación o queja de los tribunales, los que resolvieran la reposición 7 Aunque en vigencia del CCA se aceptó la aplicación del instituto de unificación, con base en el artículo referido se limitó la legitimación para pedir al Ministerio Público, la Secciones y la Sala Plena del Consejo de Estado.
Sobre el desarrollo de esta postura, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de mayo de 2017, exp. 19.790, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 8 Cfr. Ob. Cit. BETANCUR JARAMILLO, Carlos, p. 428. 9 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 16 de junio de 2016, exp. 25000232400020050064002, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 10 Cfr. Ob.
Cit. BETANCUR JARAMILLO, Carlos, p. 426. Radicación:25000232600020081003002 No. interno: 52.171 Actor: Constructora Palo Alto y Cía S. en C. Demandado: INGEOMINAS Resuelve la nulidad de unos autos 6 de 8 de los autos interlocutorios de Sala que no fueran apelables, siempre que fueran de única instancia, en lo que respecta a las decisiones del Consejo de Estado.
Al segundo le correspondían los interlocutorios que fueran apelables. 15.6. Entonces, determinar si la decisión en estudio era de ponente o de Sala pasaba por definir si la decisión era interlocutoria o de trámite, apelable o no. 15.7. Bien podría decirse que aunque dicha decisión correspondía a la Sala, el auto debía dictarse por el ponente, en tanto se trataba de un asunto de trámite.
La doctrina ha señalado que uno de los criterios para determinar la clase de auto, pasa por establecer si se ocasiona perjuicio o no a una de las partes (ver pie de página n°. 3). Así, se tiene que con la decisión de remitir al pleno para unificación simplemente se da el trámite pertinente, sin que por ello se establezca una carga o un perjuicio para ninguna de las partes, ni se decida nada diferente al competente para continuar con el trámite. 15.7.
Ahora, en gracia de discusión, de considerarse que el auto que avoca el conocimiento para fines de unificación era interlocutorio, lo cierto es que por no ser apelable, al no estar enlistado en el artículo 181 del CCA, y ser una decisión dictada dentro del trámite de la segunda instancia y no de única, tampoco debía dictarse por la Sala.
De esta forma, se confirma que la presente decisión le correspondía al ponente. 15.8. No se desconoce que es mucho más conveniente que la decisión de unificar o no un tema pase por una decisión plural, en tanto de lo contrario sería el ponente el que determinaría dicha cuestión, con la consecuente exclusión de la mayoría; sin embargo, esto solo fue regulado así en el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 125 del CPACA, al señalar con total claridad en su literal a) que serán de Sala las providencias que “decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271”11. 15.9.
En efecto, el legislador en la exposición de motivos consignó12: a) Es necesario precisar las reglas sobre competencia para proferir providencias – reforma al artículo 125–. (…) Esto, en la medida en que se han presentado múltiples interpretaciones sobre el funcionario competente para emitir las 11 Incluso, en asuntos regulados por el CPACA, antes de la reforma de la Ley 2080, habían decisiones de ponente sobre estos temas: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 13 de mayo de 2021, exp. 11001032500020150029500 (0596-15), M.P. César Palomino Cortés. 12 Proyecto de Ley n.° 07 de 2019, Senado, Gaceta n.° 726 del 9 de agosto de 2019: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2019/g aceta_726.pdf.
Radicación:25000232600020081003002 No. interno: 52.171 Actor: Constructora Palo Alto y Cía S. en C. Demandado: INGEOMINAS Resuelve la nulidad de unos autos 7 de 8 decisiones en los tribunales y en el Consejo de Estado, lo que en muchos casos ha dado lugar a la declaratoria de nulidad de lo actuado en los procesos. (…) Por lo tanto, la reforma precisará que solo serán de sala aquellas providencias que sean estrictamente necesarias y que expresamente estén previstas en otras normas del código como de competencia de las salas de decisión (…).
En efecto, a diferencia de la regulación actual, la regla general será que las decisiones sean de ponente, es decir, ninguna de las providencias enlistadas en el artículo 243 será de sala con el fin de agilizar el trámite de los procesos (…). El control sobre cualquiera de estas decisiones se hará a través del recurso de apelación o el de súplica, según se propone en la reforma a los artículos 243 y 246 (…). 15.10.
Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 sólo es aplicable a los procesos iniciados en vigencia del CPACA (inciso 3° del artículo 86), lo cual no ocurre en esta oportunidad, puesto que el presente asunto se inició con el CCA. Vale precisar que aunque en el auto cuestionado se citaron las normas del CPACA, esta sola circunstancia tampoco sustenta la anulación de dicha decisión, como quiera que no varía el análisis de la competencia funcional aquí realizado. 15.11.
Finalmente, precisa indicar que mediante auto de ponente, la Subsección B resolvió una petición similar sobre la unificación por parte de la Sección13. En esta oportunidad, se negó el envío a la Sala Plena, decisión que quedó en firme al negarse por improcedente el recurso de súplica14. Razón demás para negar la petición en estudio. 15.12.
Ahora, como también se atacó el auto del 23 de mayo de 2023, que declaró la suspensión del proceso por prejudicialidad, bajo el argumento de la inexistencia de motivos para declararla, una vez se encuentre en firme la presente decisión, se decidirá sobre el particular. 15.12. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
PRIMERO: Negar la solicitud de nulidad procesal presentada por la Constructora Palo Alto CIA. en C., por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: En firme esta providencia, se devolverá el expediente al Despacho para lo de su competencia. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 5 de febrero de 2021, exp. 47.176, M.P. Alberto Montaña Plata. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 2 de junio de 2021, exp. 47.176, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Radicación:25000232600020081003002 No. interno: 52.171 Actor: Constructora Palo Alto y Cía S. en C. Demandado: INGEOMINAS Resuelve la nulidad de unos autos 8 de 8 Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada