REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: MARÍA LUZ EDITH BURGOS Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

SUSTITUCIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN. COMPAÑERA PERMANENTE. FECHA DESDE QUE DEBE CANCELARSE LA PRESTACIÓN. CARGA ARGUMENTATIVA. Síntesis del caso: la demandante consideró que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con ocasión del fallo que ordenó el pago de la sustitución pensional desde la fecha de ejecutoria del fallo.

Sin embargo, la Sala confirmará la decisión impugnada que declaró improcedente el amparo solicitado por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 14 de agosto de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por María Luz Edith Burgos en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.”.

(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 20, primera instancia, negrillas y mayúsculas del original) 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: María Luz Edith Burgos Acción de tutela I.

ANTECEDENTES La demanda El 1 de julio de 20251, la señora María Luz Edith Burgos promovió proceso de acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital y trabajo y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: “Teniendo en cuenta el debido proceso, el acceso a la justicia, el derecho al ingreso vital mínimo y el derecho al trabajo, la indebida aplicación de la jurisprudencia y violación de las normas y la Ley.

Toda sentencia judicial debe estar fundamentada en un juicio justo que se ajuste a las normas y leyes aplicables. Esto implica que el proceso judicial debe ser imparcial, transparente y garantizar los derechos de todas las partes involucradas. Un juicio justo asegura que la sentencia se base en pruebas válidas, argumentos legales sólidos y un debido proceso.

DECLARE. 1. Tutelar el derecho del debido proceso y el acceso a la justicia, vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda- representada por el doctor ALBERTO ESPINOSA BOLAOS. De lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado, declarar la Nulidad del artículo de la Sentencia de fecha 24 de abril de 2025, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda en cabeza del Honorable Magistrado Doctor ALBERTO ESPINOSA BOLAÑS, por violación al debido proceso.

Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección segunda, modificar el artículo Segundo del referido fallo, aplicando las normas adecuadas para el tema el litigio, y fundamentar su decisión en un juicio justo ajustado a las normas vigentes y preceptos jurisprudenciales ajustados a la realidad jurídica.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 2).

Hechos Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La demandante convivió en unión permanente con el señor Jaime Peña Vargas desde el 2014 hasta el día de su fallecimiento (5 de octubre de 2020), quien era beneficiario de 1 Índice 2, Samai, primera instancia. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: María Luz Edith Burgos Acción de tutela una pensión otorgada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON). 2) La señora Blanca Stella Echavarría de Peña2 inició el trámite de sustitución pensional, por lo cual, mediante Resolución no. 0094 del 2 de marzo de 2021, FONPRECON le otorgó el 100% de la mesada pensional. 3) Por medio de la Resolución no. 0625 del 8 de noviembre de 2021, FONPRECON negó la solicitud de sustitución pensional presentada por la demandante, en su condición de compañera permanente. 4) En consideración a lo anterior, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de FONPRECON, con el fin de obtener el reconocimiento de una porción de la mesada pensional. 5) El Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá3, mediante sentencia de 6 de noviembre de 2024, declaró la nulidad parcial de la Resolución no. 0094 del 2 de marzo de 2021 y la nulidad total de la Resolución no. 0625 del 8 de noviembre de 2021 y, en consecuencia, condenó a FONPRECON a reconocer y pagar a la demandante el 50% de la sustitución pensional, en calidad de compañera permanente, a partir del 5 de octubre de 2020, fecha del fallecimiento del causante. 6) La señora Echavarría de Peña presentó recurso de apelación, en el cual afirmó que no se había acreditado la convivencia de 5 años requerida para acceder al beneficio de la pensión sustitutiva, debido a que los testimonios presentaban inconsistencias. 7) Por su parte, FONPRECON argumentó que no correspondía reconocer a la demandante el 50% del derecho pensional, a partir del día siguiente del fallecimiento del causante, es decir, desde el 5 de octubre de 2020, pues ello implicaría un doble pago que atentaría contra los recursos del tesoro público. 8) Los recursos fueron desatados por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 24 de abril de 20254, en la que modificó el fallo de primera instancia, en el sentido de disponer que la prestación 2 Esposa del señor Peña Vargas. 3 Proceso con radicación no. 11001-33-33-518-2022-00437-00 /01. 4 Decisión que fue notificada el 2 de mayo de 2025. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: María Luz Edith Burgos Acción de tutela reconocida en favor de la demandante debía pagarse a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia y no desde el fallecimiento del señor Jaime Peña Vargas, con el fin de evitar un doble pago por concepto de sustitución pensional durante el periodo anterior a dicha ejecutoria.

El fundamento de la vulneración La demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, con ocasión del fallo del 24 de abril de 2025, por cuanto, carece de sustento jurídico y vulnera el contenido de los artículos 26 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, y 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, así como la Ley 33 de 1985, y la jurisprudencia sobre la sustitución pensional.

Afirmó que no cuenta con recursos económicos para pagar los honorarios de su abogado, lo cual vulnera su derecho al trabajo y mínimo vital. Actuación procesal Por medio de auto de 4 de julio de 20255, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON), a la señora Blanca Stella Echavarría de Peña y al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 14 de agosto de 20256 declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto la demandante no cumplió con la carga mínima de argumentar cómo dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales, se limitó a expresar su desacuerdo en términos generales, sin desarrollar adecuadamente sus afirmaciones ni explicar de qué manera las normas (Acuerdo No. 49 de 1990 y las 5 Índice 4 Samai, primera instancia. 6 Índice 20 Samai, primera instancia. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: María Luz Edith Burgos Acción de tutela Leyes 100 de 1993 y 33 de 1985) y reglas jurisprudenciales (no identificó cuáles) habrían sido inaplicadas o mal interpretadas.

Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto del 4 de septiembre de 20257. Insistió en que el fallo no aplicó el contenido de los artículos 26 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, y 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, así como la Ley 33 de 1985, que establecen que el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa cuando se reúnen los requisitos establecidos en el reglamento y se reconoce y paga a partir de la fecha de fallecimiento del asegurado o del pensionado.

Lo ordenado por la autoridad judicial demandada está fuera de toda realidad jurídica, debido a que no ha recibido ningún pago que justifique la afirmación de “doble pago”, pues, la única que ha recibido recursos económicos por esa prestación es la señora Blanca Stella Echavarría de Peña. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o 7 Índice 27 Samai, primera instancia. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: María Luz Edith Burgos Acción de tutela variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados por motivo del fallo del 24 de abril de 2025, por cuanto, adolece de sustento jurídico y vulnera el contenido de los artículos 26 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, y 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, así como, la Ley 33 de 1985.

La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional y carga argumentativa mínima. En su escrito de impugnación la demandante amplió sus argumentos e insistió en que el derecho a la sustitución pensional se causa desde el fallecimiento del pensionado, conforme lo prevén las normas sustantivas de la seguridad social.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que se procederán a exponer: 1) De entrada, la Sala encuentra que, tal como lo advirtió el a quo constitucional, el asunto carece del requisito de relevancia constitucional, debido a que la demandante no cumplió con la carga mínima de explicar de manera clara y suficiente las razones por las cuales consideraba que el fallo contrarió la jurisprudencia sobre la sustitución pensional y los artículos 26 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, y 46 y 47 de la Ley 100 de 1993; por el contrario, se limitó a manifestar su inconformidad con la decisión judicial, sin estructurar un cargo de relevancia 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: María Luz Edith Burgos Acción de tutela constitucional ni demostrar de qué manera concreta se habrían vulnerado sus derechos fundamentales. 2) Si bien en el recurso de impugnación la demandante amplió los argumentos, ello no tiene la virtualidad de subsanar la falencia estructural de la solicitud inicial, pues, admitir lo contrario equivaldría a permitir que la segunda instancia se convierta en un nuevo escenario para replantear el litigio y agregar o mejorar argumentos respecto de los cuales la contraparte no tuvo la oportunidad de pronunciarse ni defenderse, lo cual contraviene los principios de debido proceso y defensa. 3) Aunado a lo anterior, esta Sala advierte que los planteamientos de la demandante constituyen en realidad una reiteración del debate ya resuelto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual el juez natural analizó y explicó de manera detallada por qué el reconocimiento económico de la sustitución pensional debía producir efectos desde la ejecutoria de la sentencia y no desde el fallecimiento del causante, para evitar un doble pago por la misma prestación. 4) En consecuencia, la tutela no puede ser utilizada como una instancia paralela o sustitutiva de los mecanismos ordinarios para replantear una discusión que ya fue objeto de valoración judicial. 5) En este contexto, para la Sala se trata de una diferencia de criterio frente a la interpretación judicial de las normas aplicables, lo cual corresponde al ámbito de autonomía del juez ordinario y no constituye por sí mismo una transgresión de derechos fundamentales. 6) La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 explicó frente a esta causal de procedibilidad lo siguiente: “La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios.

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: María Luz Edith Burgos Acción de tutela por la afectación de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.”.

(Negrillas de la Sala). 7) En el mismo sentido, esta Corporación ha señalado la necesidad de que la parte actora explique con un mínimo de suficiencia la razón del por qué considera que se incurrió en determinado defecto, así: “Si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere un mínimo de argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada […] Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir.”.

(Negrillas por fuera del texto original). 8) En ese orden, cuando se trata de tutela contra providencias judiciales se requiere que se satisfaga un mínimo de argumentación para que se justifique un estudio de fondo del asunto, sin embargo, en este caso no se cumplió, pues, como se indicó en precedencia, la demandante se limitó a manifestar que la sentencia desconoció una normativa y la jurisprudencia sobre la sustitución pensional, sin precisar, en el escrito inicial, las razones por las cuales consideraba que se inaplicaron dichas normas y tampoco los precedentes constitucionales o contenciosos que debían aplicarse al caso ni explicó la forma en que el juez ordinario los habría desatendido o interpretado de manera irrazonable. 9) En consecuencia, como no se verificó uno de los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala confirmará la decisión impugnada que declaró improcedente el amparo solicitado por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04080-01 Demandante: María Luz Edith Burgos Acción de tutela F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente el amparo solicitado por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.