www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta Tema: Tutela contra providencia judicial.
Decisión: Revoca la decisión de primera instancia que declaró improcedente la tutela por falta de relevancia constitucional y en su lugar niega las pretensiones. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 19 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción presentada por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional y negó las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos1 El señor José Gregorio Orjuela Pérez se inscribió como candidato a la Asamblea Departamental de Antioquia para las elecciones del 29 de octubre de 2023 y fue declarado diputado por el partido Centro Democrático el día 10 de noviembre de la misma anualidad, mediante el acto de declaratoria de elección: E-26 ASA.
El ciudadano Giovanni Alberto de San Nicolás Suárez Ramírez, a través del medio de control de nulidad electoral2 demandó la elección del actor, indicando que este estaba incurso en una causal de inhabilidad, toda vez que su hermano, el señor Héctor Fabio Orjuela Pérez, ejerció autoridad administrativa como secretario de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la Alcaldía de Rionegro, dentro de los 12 meses anteriores a las elecciones. 1 Índice 2 del aplicativo SAMAI. 2 Seguida bajo el radicado 05001-33-33-000-2024-00039-00 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Mediante sentencia del 4 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, declaró la nulidad de la elección del señor José Gregorio Orjuela Pérez como diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia, para el periodo constitucional 2024-2027 y ordenó cancelar la credencial otorgada por la Comisión Escrutadora Departamental.
La decisión fue apelada3 por el accionante y confirmada a través de la providencia del 18 de julio de 20244 proferida por la Sección Quinta de esta corporación. 2.2. Fundamento jurídico La parte accionante argumentó que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la buena fe, a elegir y ser elegido y a los principios de progresividad y confianza legítima.
Para el efecto invocó la existencia de las siguientes causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial: 2.2.1. Defecto sustantivo: Afirmó que la decisión se adoptó con fundamento en el artículo 299 de la Constitución Política sin tener en cuenta que el artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 estableció la inhabilidad respecto de quienes tuvieran la calidad de «autoridad» en el departamento, y se pasó por alto que el hermano del accionante la tenía respecto del municipio.
El actor manifestó que actuó de buena fe, basado en la confianza legítima que le otorgaba la normativa referida, aduciendo por otro lado que, en relación con la temporalidad para el término de la inhabilidad por parentesco, la carga era más estricta para los diputados comparada con la de los congresistas, lo que, de contera, vulneraba lo preceptuado en el parágrafo 35 del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 y con ello, su derecho a la igualdad. 2.2.2.
Defecto fáctico: Adujo que se configuró por la supuesta ausencia de pruebas que demostraran que el pariente del demandado ejerció autoridad administrativa en un instituto o entidad descentralizada del departamento, o que esta autoridad se ejerció posterior a la inscripción como candidato. 2.3. Pretensiones La parte accionante solicitó: «[…] Por lo expuesto anteriormente, como apoderado especial del ciudadano José Gregorio Orjuela Pérez, solicito a este Honorable Tribunal, concluya y ordene las siguientes medidas de protección constitucional. 6.1.
Conceda la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la sentencia del 18 de julio de 2024, proferida por la Sección Quinta del 3 Escrito radicado el 15 de abril de 2024 4 Dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad electoral seguido bajo el radicado 05001-23-33-000-2024-00039-01. 5 «[ ] Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política».
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Consejo de Estado, hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción de tutela, con el fin de evitar un perjuicio irreparable a los derechos fundamentales del accionante y garantizar el respeto a los principios constitucionales y convencionales en juego. 6.2.
Ampare los derechos fundamentales del ciudadano José Gregorio Orjuela Pérez, al debido proceso y a ser elegido en condiciones de igualdad, así como asegurar la aplicación inmediata de los principios constitucionales de confianza legítima, buena fe, favorabilidad y progresividad en materia de derechos humanos. 6.3. Deje sin efectos la sentencia del 18 de julio de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró la nulidad de la elección del accionante como diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia para el periodo 2024-2027, dentro del proceso con radicado No. 05001-23-33- 000-2024-00039-01. 6.4.
Como consecuencia de lo anterior, ordene a la Sección Quinta del Consejo de Estado que proceda a dictar una nueva sentencia, ajustada a la Constitución y la Ley, respetuosa de los derechos fundamentales del señor José Gregorio Orjuela Pérez en un término razonable. 6.5. Vincule a la Asamblea Departamental de Antioquia, corporación pública encargada de ejecutar las eventuales órdenes judiciales. 6.5.
Adopte las demás medidas de protección constitucional que se consideren necesarias. […]». (Sic en toda la cita) 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto del 21 de agosto de 20246, en el que ordenó notificar a los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado en su calidad de accionados y vincular al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y al señor Giovani Alberto de San Nicolás Suárez Ramírez, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso.
Asimismo, negó la solicitud de medida provisional invocada por el actor y reconoció personería al abogado Martín Emilio Cardona Mendoza. 2.4.1. La Registraduría Nacional del Estado Civil7 a través de su jefe de la Oficina Jurídica solicitó ser desvinculada de la acción al no estar legitimada en la causa por pasiva. Indicó que el actor estaba utilizando la tutela inadecuadamente, como si fuera un recurso ordinario adicional. 2.4.2.
El Consejo8 Nacional Electoral-CNE, a través de su jefe de la Oficina Jurídica solicitó ser desvinculada de la acción al no estar legitimada en la causa por pasiva, ni ser responsable de la vulneración de los derechos fundamentales del actor. 2.4.3. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión9, a través de la magistrada Susana Nelly Acosta Prada indicó que esa corporación 6 Índice 4 del aplicativo SAMAI. 7 Índice 22 del aplicativo SAMAI. 8 Índice 14 del aplicativo SAMAI. 9 Índice 9 del aplicativo SAMAI.
Certificado 61D1C1C8AEE853E9 06F7D6279101D148 0C4FBFDA27723BB2 E42B5DB78AA5E279 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 no trasgredió los derechos fundamentales del actor, pues su decisión estuvo conforme a derecho y la acción no acreditó los requisitos de procedencia. 2.4.4.
El señor Giovani Alberto de San Nicolás Suárez Ramírez10, sostuvo que el actor estaba utilizando la acción como un mecanismo adicional, vulnerando el principio de seguridad jurídica que reviste a las decisiones ordinarias y no había sustentado la vulneración de sus derechos fundamentales, más allá de su inconformidad con el resultado de la providencia. Indicó además que el Ministerio Público en su pronunciamiento en el proceso ordinario, manifestó que la interpretación dada por la Sección Quinta respetaba los parámetros constitucionales y legales. 2.4.5.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, solicitó negar las pretensiones formuladas por el actor toda vez que no hubo violación de sus derechos fundamentales, no se configuraron los defectos alegados y se evidenció que pretendía reabrir un debate legal ya resuelto ante su inconformidad con las decisiones de las instancias. 2.4.6. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura11 informó que realizó la publicación de la totalidad del auto del 21 de agosto de 2024, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en un periódico de circulación nacional, dando cumplimiento a la orden impartida por la consejera. 2.4.7.
No se realizaron más intervenciones. 2.5. Sentencia Impugnada12 El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2024, declaró improcedente la solicitud de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional toda vez que el actor pretendía revivir un asunto ya resuelto en el debate ordinario y negó las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. 2.6.
Impugnación13 El actor reiteró los argumentos de su escrito de tutela, en particular los relacionados con la aplicación material que en su criterio debía dársele al artículo 49 de la Ley Orgánica 2200 de 2022. 10 Índice 17 del aplicativo SAMAI. 11 Índice 28 del aplicativo SAMAI. 12 Índice 29 del aplicativo SAMAI. 13 Índice 20 del aplicativo SAMAI.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 III. CONSIDERACIONES 3. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.1.
Cuestión previa Mediante auto del 14 de noviembre de 202414 el doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez manifestó impedimento para conocer del asunto invocando la causal consagrada en el numeral 5.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal por sostener una amistad íntima con la consejera Gloria Gómez Montoya quien suscribió la providencia objeto de cuestionamiento.
A través del auto del 23 de enero de 202515 la Sala de Subsección declaró fundado el impedimento para conocer del presente asunto, en consideración a que la afirmación señalada por el consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez se ajustó al presupuesto fijado en el dispositivo mencionado. En consideración a lo anterior, se apartó del conocimiento del presente asunto. 3.2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico a resolver se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿Se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la buena fe, a elegir y ser elegido y a los principios de progresividad y confianza legítima del señor José Gregorio Orjuela Pérez, con ocasión de la providencia del 1816 de julio de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad electoral seguido bajo el radicado 05001-23-33-000-2024-00039-00/01? Una vez resuelto el interrogante anterior y de acuerdo con lo solicitado en la acción, se haría necesario verificar si se configuraron los defectos fáctico y sustantivo en la decisión cuestionada.
No obstante, previo a resolver todo lo expuesto, primero se deberá determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia en particular, el de relevancia constitucional. 3.3. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las 14 Índice 5 del aplicativo SAMAI, exp. 11001-03-15-000-2024-04318-01. 15 Índice 16 del aplicativo SAMAI, ibidem. 16 Notificada el 19 de julio del 2024.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que tanto los hechos como los derechos fundamentales presuntamente vulnerados están plenamente identificados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la ejecutoria de la providencia cuestionada.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 3.3.1.4. Contrario a lo afirmado en la sentencia impugnada, el asunto a resolver cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de una interpretación normativa y de una valoración probatoria que considera alejada de toda razonabilidad, pues el accionante argumentó que la inhabilidad establecida se predica de quien tuviera una relación familiar con una persona que ejerciera autoridad en el departamento y no en uno de los municipios que lo componen.
Por tal razón, se revocará la decisión de primera instancia para, en su lugar, hacer un análisis de los argumentos expuestos por la parte accionante. 3.4. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional17 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa18, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva19, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios».
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 17 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 18 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 19 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 3.5. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»20. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no 20 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»21.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presenta un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoce las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoce la normativa aplicable o porque se desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En el presente caso se estudiarán las causales invocadas de forma conjunta por estar estrechamente relacionadas. 4. El caso concreto Para efectos de determinar si existió una interpretación normativa caprichosa o una valoración probatoria arbitraria es necesario conocer el texto de la providencia objeto de la acción de tutela. En esta se señaló: «(…) Las inhabilidades son condiciones objetivas que recaen sobre una persona y tienen como único fin que quienes accedan o estén en la función pública, desempeñen su cargo bajo los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales.
En este sentido, al constituir las inhabilidades una restricción al derecho de acceso a cargos públicos, la Constitución Política de 1991 dispuso que el desarrollo de su régimen jurídico tiene una cláusula de reserva legal, lo cual ha sido enfatizado por parte de esta Corporación, estableciéndose en diferentes oportunidades que el único facultado para estructurar las circunstancias especiales que limitan el referido derecho es el legislador.
Precisamente, tratándose de los diputados, la Ley 617 de 2000 (art. 33) enlistó las causales inhabilitantes de estos servidores públicos para inscribirse o ser elegidos como tales y luego se regularon en la Ley 2200 del 2022. En relación con el supuesto de hecho objeto de estudio, se tiene que el mismo fue dispuesto con el siguiente tenor literal en la última normativa mencionada: (…)
PARÁGRAFO. Interprétese para todos sus efectos, que las inhabilidades descritas en el artículo, se refieren al departamento como entidad pública y sus institutos y entidades descentralizadas, que funcionan en el respectivo territorio o ejercen competencias que involucran a la respectiva entidad territorial. (Énfasis de la Sala). (…) 21 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Sobre el elemento territorial, es importante resaltar que el artículo 299 de la Constitución Política dispone que «el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley.
No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda». De ahí que, por virtud del constituyente, para interpretar las inhabilidades de los diputados, sea necesario remitirse a las de los congresistas para verificar si el régimen de aquellos es menos estricto que el de estos. Así, el artículo 179.5 de la Constitución Política trae la inhabilidad por parentesco, igual que se hace para los diputados en la norma ya citada, con la siguiente regulación: (…) Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. (…)
PARÁGRAFO. Interprétese para todos sus efectos, que la inhabilidad descrita en este artículo, se refiere a Departamento como entidad pública y sus institutos y entidades descentralizadas, no al aspecto territorio. Al respecto, la Sala consideró que esta norma no podría ser aplicada, de conformidad con lo establecido en el artículo 299 constitucional, ya que el régimen de los diputados no puede ser menos gravoso que el de los congresistas.
Por tanto, debe entenderse que, por departamento, debe comprender todo el territorio, junto a los municipios que lo componen. De otra manera, ello significaría aceptar que los diputados tienen un régimen más flexible para la aplicación de las inhabilidades, por cuanto según la norma mencionada, al departamento lo compone únicamente la organización administrativa y no su territorio.
Así lo dijo esta Sala Electoral: 118. Como se observa, la interpretación por vía legislativa efectuada en dicha disposición, implica considerar que el departamento se asimila a la “entidad pública y sus institutos descentralizados”, descartando el elemento territorial. Es decir, que para efectos de la configuración de las inhabilidades previstas para los diputados en el artículo 33 de la Ley 617 el 2000, sería necesario entender que el aspecto espacial se verifique, necesariamente, en todo el ente departamental -como entidad administrativa-. 119.
Dicha hermenéutica, a todas luces, contraría la exigencia del artículo 299 constitucional, que determina que “[e]l régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda”. Lo anterior, por cuanto para efectos de los Congresistas, específicamente, los Representantes a la Cámara cuya elección se realiza en la misma circunscripción territorial de los diputados, la configuración de la inhabilidad por ejercicio de autoridad de pariente se aplicaría respecto de situaciones que se presenten en la correspondiente “circunscripción”, lo que incluye toda la extensión del territorio departamental y de forma inescindible en los municipios que lo componen; mientras que para los diputados, la expresión “departamento” se asimilaría únicamente a la organización administrativa y no a su geografía, haciendo entonces más flexible el régimen de estos últimos.
(Énfasis de la Sala). Dicha interpretación fue luego recogida por la Corte Constitucional en la sentencia C-396 del 2021, en la que concluyó lo siguiente: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 123.
El artículo 6 de la Ley 1871 de 2017, no cumple con los requisitos propios de las leyes interpretativas, puesto que el legislador no se limitó a fijar el sentido de una disposición anterior, esto es, del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, sino que, como se demostró, modificó el alcance material de estas disposiciones, al disponer qué debe entenderse por departamento, para efectos de la aplicación del régimen de inhabilidades de los diputados, esto es, el aspecto puramente institucional (entidad pública y sus entidades descentralizadas), sin tener en cuenta el aspecto territorial.
Esta modificación material de las leyes interpretadas, hace que el régimen de inhabilidades de los diputados sea menos estricto que el señalado para los congresistas, lo cual constituye un desconocimiento de la prohibición del inciso segundo del artículo 299 de la Carta, por cuanto el legislador no puede fijar un régimen de inhabilidades menos estricto que el señalado por la Constitución para los congresistas, razón por la cual la Sala encuentra que los segmentos sub examine son inconstitucionales.
Al respecto, se considera que este criterio debe aplicarse igualmente para el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 del 2022, pues es posición de la Sección y de la Corte Constitucional, que las inhabilidades de los diputados no pueden ser menos estrictas que las de los congresistas, por las razones anotadas en los precedentes citados.
(…) Ahora bien, la Sala Plena del Consejo de Estado y esta Sección han acudido, «para efectos de precisar los elementos que caracterizan este poder (…) no con carácter analógico sino a título de referente conceptual», a la definición de dirección administrativa plasmada en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 que en su tenor literal dispone: DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA.
Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.(Énfasis de la Sala).
(…) La Sala anticipa que confirmará la decisión de primer grado, en cuanto declaró la nulidad del acto acusado, de conformidad con lo que pasa a explicarse. Se deja claridad que en el recurso de apelación el demandado consideró que se debe aplicar el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 del 2022. En esa medida, en su sentir, el ámbito territorial solo se predica de los institutos y entidades descentralizadas del orden departamental, por lo que no es pertinente para el presunto ejercicio de autoridad del pariente del demandado en una secretaría de Rionegro, por ser esta del orden municipal.
Además, afirmó que, en este caso, se debe respetar el precedente de la sentencia SU-207 del 2022 y determinar la probabilidad real, no potencial, Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 del ejercicio de autoridad del hermano del demandado, análisis que no se hizo en primera instancia. Igualmente, a su juicio, se debe respetar el parágrafo del 3° del artículo 29 de la Ley 1475 del 2011 porque no puede haber un régimen más gravoso para los funcionarios de elección popular, en comparación con el de los congresistas.
Adicional a lo dicho, en los alegatos, consideró que debe dictarse un fallo con la modalidad de jurisprudencia anunciada, porque el demandado se inscribió con la convicción de que no estaba incurso en la inhabilidad, por la vigencia del parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 del 2022. Así las cosas, respecto de la aplicación del parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 del 2022, la Sala se remite a lo expuesto en el anterior numeral de esta providencia, pues lo cierto es que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional ya se han pronunciado al respecto, en el sentido de afirmar que el régimen de los diputados no puede ser menos gravosa que la de los congresistas, según lo dispone el artículo 299 de la Constitución Política.
En esa medida, aunque el recurrente afirme y sostenga que esa norma está vigente, lo cierto es que su parámetro de interpretación, de conformidad con la Constitución Política, ya está definido e hizo tránsito a cosa juzgada, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. En ese sentido, debe entenderse que departamento de Antioquia es la totalidad del territorio que lo compone, dentro del cual se encuentra el municipio de Rionegro, donde según se afirma en la demanda, el pariente del señor José Gregorio Orjuela Pérez ejerció autoridad.
Así las cosas, se anticipa la Sala a decir que no hay mérito para dictar un fallo en la modalidad de jurisprudencia anunciada, ya que este criterio fue establecido con anterioridad, como ya se explicó. Ahora, sobre la regla de la sentencia de unificación SU-207 del 2022, esta Sala Electoral considera que no es aplicable a este asunto, lo primero porque la Corte Constitucional limitó su alcance a funcionario municipal elegido, es decir, restringió su ámbito de aplicación a ediles, concejales y alcaldes; por lo tanto, la excluye respecto de servidores públicos de elección popular del orden departamental (diputados o gobernadores).
Lo segundo porque, en criterio de esta Sala, en ese caso, se debatió el ejercicio real de autoridad derivada de funciones que podrían configurar esa atribución, esto es, en aplicación del criterio funcional. Así, es relevante precisar que, en este caso, se advierte que existe una diferencia fundamental y es que el hermano del señor José Gregorio Orjuela Pérez ocupó el cargo de secretario de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la alcaldía de Rionegro.
Al respecto, la Ley 136 de 1994 estableció en el artículo 190 cuáles son los funcionarios que ejercen autoridad administrativa: DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 En ese sentido, como el hermano del demandado ejerció como secretario de alcaldía, aspecto que no se discute en este asunto, se tiene que la ley le asignó autoridad administrativa a esa posición Nótese que la autoridad no proviene del ejercicio de las funciones que podrían llevar a la concreción de la autoridad, como se debatió en el caso revisado por la Corte Constitucional, sino que, en este asunto, se tiene que el legislador les otorgó directamente la dirección administrativa a los secretarios de alcaldía, cargo que ocupó el hermano del demandado.
Es decir, en este evento el análisis de la autoridad se hace con base en el criterio orgánico que se explicó con anterioridad y no el funcional, que fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-207 del 2022. Bajo ese entendido, si la ley les otorgó a los secretarios de las alcaldías la potestad de dirección administrativa, lo cierto es que, al detentar esa calidad, el funcionario ejerce autoridad administrativa por el hecho de haber sido designado en el cargo, pues es un mandato legal que no se puede desconocer por el juzgador.
Por tanto, la Sala analizará este asunto desde el criterio orgánico que ha sido fijado con anterioridad por la jurisprudencia de esta Sección, sin aplicar la regla de la sentencia de unificación expuesta, por lo dicho anteriormente. Hechas estas claridades, se procede a analizar los elementos que configuran la inhabilidad del artículo 49.6 de la Ley 2200 del 2022:
ARTÍCULO
49. DE LAS INHABILIDADES DE LOS DIPUTADOS. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: (…) 6. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.
Así mismo, esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado consanguinidad, segundo de afinidad o Único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el departamento en la misma fecha. i) Elemento subjetivo.
Se tiene probado que el demandado es hermano de Héctor Fabio Orjuela Pérez, según los registros civiles aportados de cada uno. ii) Elemento temporal. Está probado que por medio del Decreto 632 de 28 de diciembre de 2022 y el Acta 736 de la misma fecha, el hermano del demandado fue nombrado, en encargo, como secretario de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la Alcaldía de Rionegro, Antioquia y se posesionó, respectivamente.
En ese sentido, el cargo lo ocupó en el año anterior a las elecciones que fueron llevadas a cabo el 29 de octubre del 2023. Al respecto, el demandado presentó un reproche en la apelación, pues consideró que debe aplicarse el Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 límite temporal que se predica para los congresistas en la inhabilidad del artículo 179.5 de la Constitución Política, el cual fue establecido en la sentencia de la Sala Plena de esta Corporación del 29 de enero del 2019.
En dicho fallo se dijo que el lapso en el que aplica la prohibición es desde la inscripción del candidato, hasta la fecha de la elección. Sin embargo, como ya se expuso, la inhabilidad del artículo 49.6 de la Ley 2200 del 2022 se reguló de manera especial la prohibición por parentesco para los diputados y el legislador se estableció de manera específica que esta aplica «dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección».
Bajo esa óptica y teniendo en cuenta que la Constitución Política proscribe que el régimen de los diputados sea «menos estricto» que el fijado para los congresistas (art. 292 de la CP), no se advierte que se presente dicha situación por la regulación especial de la inhabilidad, pues precisamente en este evento el lapso temporal no es menos riguroso que el de los congresistas.
Así, como el hermano del demandado se posesionó en el cargo el 28 de diciembre del 2022, lo hizo dentro del año anterior a las elecciones (29 de octubre del 2023) y, por tanto, este elemento se encuentra configurado. iii) Elemento objetivo. Como se indicó con anterioridad, según el artículo 190 de la Ley 139 de 1994, los secretarios de las alcaldías ejercen autoridad o dirección administrativa.
En ese sentido, como es un mandato legal, el juzgador no puede desatender la voluntad del legislador sobre esta posición. Por tanto, como el hermano del demandado fue secretario de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional de la alcaldía de Rionegro, se concluye que ejerció autoridad administrativa. iv) Elemento territorial. Rionegro hace parte del departamento de Antioquia, en el cual fue elegido el diputado demandado, por lo que este elemento también se encuentra probado.
Al respecto, la Sala se remite a las consideraciones que hizo sobre el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200, para reiterar que «departamento» debe ser entendido como entidad pública desde el punto de vista territorial. Finalmente, tampoco se observa que exista violación al parágrafo del 3° del artículo 29 de la Ley 1475 del 2011 que dispone que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de elección popular no puede ser superior que el de los congresistas, pues como se estudió, el elemento territorial se analizó precisamente teniendo en cuenta la regulación de congresistas, sin que se concluya que el fijado para los diputados es más gravoso.
Así, lo que se entiende de la interpretación fijada por la Sala y la Corte Constitucional, es que el departamento debe entenderse en cuanto al componente territorial, tal como se hace para los congresistas, de lo cual no implica que sea un régimen más gravoso, como lo dispone la norma mencionada.» Al analizar la providencia objeto de la acción de tutela la Sala advierte que no se configuraron los defectos sustantivo y fáctico alegados, puesto que, tanto la interpretación normativa como la valoración probatoria son razonables.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En efecto, la Sección Quinta del Consejo al momento de adoptar la decisión se basó en la interpretación que tanto esta corporación como la Corte Constitucional han realizado respecto del régimen de inhabilidades de diputados, y concretamente al aspecto territorial, lo que implica que no se requiere que el cargo sea del nivel departamental para que se incurra en la referida causal, lo que deja sin asidero la interpretación del accionante respecto a la normativa que rige las inhabilidades de los diputados.
De ninguna manera se puede considerar que esta interpretación resulta arbitraria o caprichosa pues, por el contrario, busca garantizar los principios del artículo 209 de la Constitución Política, concretamente el de la moralidad administrativa. Adicionalmente, la interpretación respecto de que se entiende por ejercicio de autoridad administrativa está respaldada por el contenido normativo de la Ley 136 de 1994.
Finalmente, parte de una distinción con la situación de los servidores a los que se refirió la sentencia de unificación SU 207 de 2022, motivo por el que tampoco podría considerarse que se desconoció el precedente judicial vinculante. Cabe recordar que el máximo órgano constitucional ha expresado que la tutela contra providencias judiciales no es un juicio de corrección sino de validez del fallo cuestionado.
Por ende, la intervención del juez constitucional solo se justifica si se verifica la existencia de «una actuación ostensiblemente arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso»22, lo que no sucede en el caso concreto. En ese orden de ideas, es preciso revocar la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 19 de septiembre de 2024 que declaró la improcedencia de la acción de tutela, para en su lugar negar el amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia de primera instancia del 19 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela al no acreditar el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar negar las pretensiones, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 22 Cfr. Sentencias T-555 de 2009, T-016 de 2019 y T- 410 de 2022, entre otras. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04318-01 Accionante: José Gregorio Orjuela Pérez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Con impedimento JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.