1 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Tesis: Procede el rechazo de la demanda que fue instaurada en contra del acto administrativo que identificó las zonas de protección para la producción de alimentos en un territorio, si no es susceptible de control judicial por tratarse de un acto preparatorio.
NULIDAD – RECURSO DE SÚPLICA Corresponde a la Sala resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante en contra de la providencia del 17 de febrero de 2025, proferida por el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, por medio de la cual se rechazó la demanda de la referencia, debido a que la Resolución nro. 352 del 9 de diciembre de 2024, no es susceptible de control judicial.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La Fundación para el Estado de Derecho, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), pretendiendo se declare la nulidad de la Resolución nro. 352 del 9 de diciembre de 2024, “Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos del corredor agropecuario Cordillera norte accidental del departamento de Tolima conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casabianca, Herveo y Fresno, y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
En el acápite de pretensiones pidió lo que se transcribe a continuación: “V. PRETENSIONES 2 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo anterior se solicita respetuosamente al Consejo de Estado declarar la nulidad de la Resolución 352 del 9 de diciembre de 2024 “Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos del corredor agropecuario Cordillera norte accidental del departamento de Tolima conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casabianca, Herveo y Fresno, y se dictan otras disposiciones” expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y publicada en el Diario Oficial No. 52973 del 17 de diciembre de 2024.”1 1.2.
El 12 de febrero de 2025, el expediente fue sometido a reparto y allegado al Despacho del Consejero Hernando Sánchez Sánchez el 14 del mismo mes y año. II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia dictada el 17 de febrero de 20252, el citado Magistrado, resolvió rechazar la demanda, al considerar que el acto administrativo que identificó las zonas de protección para la producción de alimentos del corredor agropecuario cordillera norte occidental del Departamento de Tolima, no era susceptible de control judicial, debido a que no creaba, modificaba o extinguía una situación jurídica.
Asimismo, trajo a colación lo expuesto por la Consejera Nubia Margoth Peña Garzón en el auto del 17 de enero de 2025, en el que se determinó que “el asunto objeto de controversia no es susceptible de control judicial debido a que la resolución acusada no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, toda vez que esta no resuelve sobre la declaratoria o no de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos en provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca, confirmada por los Municipios de Cajicá, Chía. Cogua, Cota, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá ni pone fin a procedimiento administrativo alguno, sino que se limita a identificar unas zonas de referencia para adelantar tal trámite administrativo”3.
III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, la parte demandante interpuso recurso de súplica, arguyendo lo siguiente: Mencionó que, la Resolución nro. 352 de 2024, no podía ser considerada como un acto de trámite, pues la Zona de Protección para la Producción de Alimentos (en 1 Visible índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 2 Visible a índice 4 del ibidem. 3 Ibidem. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante ZPPA) del Departamento del Tolima es una determinante de planeación obligatoria, que generó restricciones y consecuencias directas sobre el uso del suelo.
Expuso que, la definición, características y regulaciones de las ZPPA no están previstas en ninguna norma, lo que evidenciaba que su constitución se efectuaba a través de las resoluciones proferidas por el Ministerio de Agricultura, como es el caso de la Resolución nro. 352 de 2024, que creó la zona de protección para los Municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casabianca, Herveo y Fresno, en el Departamento del Tolima, lo que evidencia que se trata de un acto definitivo.
Manifestó que la decisión acusada generó situaciones jurídicas concretas, al identificar y delimitar las ZPPA en ciertos territorios del citado departamento. También, determinó obligaciones y modificó circunstancias existentes, al prever restricciones, cargas y procedimientos que afectaron directamente los derechos y deberes de los propietarios de los predios y de las entidades territoriales.
Además, constituye un elemento esencial para declarar las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (en adelante APPA). Informó que, en el artículo 3 de la Resolución nro. 352 de 2024, se dispuso que los municipios y departamentos, debían considerar los polígonos de referencia en su planificación, lo que evidenciaba que con esta se estaba incidiendo en el uso de suelos y en el ordenamiento territorial, circunstancia que le generaría una restricción a los pobladores, en razón a que estos no podrán destinar sus predios para urbanizar, explotaciones comerciales, industria o cultivos de tabaco y flores.
Adujo que, con las fronteras agrícolas se estaban imponiendo restricciones y regulando actividades agropecuarias, por lo que era necesario efectuar un proceso de concertación con la autoridad ambiental antes de permitir cualquier tipo de acción en la zona. Dijo que, se le estaban otorgando nuevas facultades a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima, en el sentido de que deberán coordinar las maneras en que permitirán el desarrollo agropecuario dentro de las áreas de la frontera agrícola y las directrices sobre el uso del suelo. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que, no se requería de la declaratoria posterior de las APPA para que la Resolución nro. 352 de 2024, estableciera consecuencias.
Por otro lado, comentó que de acuerdo con la sentencia del 27 de noviembre de 2014, expedida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente con radicado 05001 23 33 000 2012 00533 01, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe ejercer control sobre cualquier manifestación de la administración, incluso sobre aquellas que solo se limitan a informar o instar a los particulares a determinar conductas.
En consecuencia, solicitó la revocatoria de la providencia del 17 de febrero de 2025 y que se admita la demanda. IV. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto en el literal c) del artículo 125 del CPACA, en concordancia con lo previsto en los artículos 246 y 243 ibídem. 4.1.
De acuerdo con el contenido del auto recurrido y los reparos presentados en la alzada, la Sala tendrá que determinar si el acto administrativo que identificó las zonas de protección para la producción de alimentos en el Departamento del Tolima es susceptible de control judicial. 4.1.1. Con el fin de desatar el anterior cuestionamiento, es necesario traer a colación el contenido de la decisión que se reprocha: “RESOLUCIÓN NÚMERO 000352 DE 2024 9 DIC 2024 Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos del corredor agropecuario Cordillera norte Occidental del departamento del Tolima conformado por los municipio de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casablanca, Herveo y Fresno y se dictan otras disposiciones” LA MINISTRA DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
CONSIDERANDO
Que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales, adoptada en Nueva York, el 28 de septiembre de 2018, establece en su Artículo 2 que "1. Los Estados respetarán, protegerán y harán efectivos los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales.
Adoptarán sin demora las medidas legislativas, administrativas y de otro tipo que resulten 5 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apropiadas para alcanzar progresivamente la plena efectividad de los derechos de la presente Declaración que no puedan garantizarse de forma inmediata. 2.
Al aplicar la presente Declaración se prestará una atención particular a los derechos y las necesidades especiales de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales, en especial las personas de edad, las mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con discapacidad, teniendo en cuenta la necesidad de luchar contra las formas múltiples de discriminación ( )".
Que el artículo 2 de la Constitución Política establece como fin esencial del Estado "( ) promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución ( )" Que el artículo 64 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2023, señala, que "el campesinado es sujeto de derechos y de especial protección, tiene un particular relacionamiento con la tierra basado en la producción de alimentos en garantía de la soberanía alimentaria, sus formas de territorialidad campesina, condiciones geográficas, demográficas, organizativas y culturales que lo distingue de otros grupos sociales.
El Estado reconoce la dimensión económica, social, cultural, política y ambiental del campesinado, así como aquellas que le sean reconocidas y velará por la protección, respeto y garantía de sus derechos individuales y colectivos, con el objetivo de lograr la igualdad material desde un enfoque de género, etario y territorial, el acceso a bienes y derechos como a la educación de calidad con pertinencia, la vivienda, la salud, los servicios públicos domiciliarios, vías terciarias, la tierra, el territorio, un ambiente sano, el acceso e intercambio de semillas, los recursos naturales y la diversidad biológica, el agua, la participación reforzada, la conectividad digital: la mejora de la infraestructura rural, la extensión agropecuaria y empresarial, asistencia técnica y tecnológica para generar valor agregado y medios de comercialización para sus productos.
Los campesinos son libres e iguales a todas las demás poblaciones y tienen derecho a no ser objeto de ningún tipo de discriminación en el ejercicio de sus derechos, en particular las fundadas en su situación económica, social, cultural y política". Que de conformidad con el artículo 65 ibidem, "la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado.
Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también, a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras". Que el artículo 80 de la Constitución Política establece, a su turno que, "el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución"; así como prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
Que los artículos 178 y 179 del Decreto Ley 2811 de 1974 "Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente", dispone que los suelos agrícolas "deberán usarse de acuerdo con sus condiciones y factores constitutivos", y que su "aprovechamiento deberá efectuarse en forma de mantener su integridad física y su capacidad productora".
Que el artículo 1 de la Ley 12 de 1982 "por la cual se dictan normas para el establecimiento de Zonas de Reserva Agrícola", define las Zonas de Reserva Agrícola como el área rural contigua a la zona urbana, destinada principalmente a la producción agrícola, pecuaria y forestal", señalando además que en dichas zonas se propenderá por "ordenar, regular y orientar las acciones del sector público como las actividades del sector privado, con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes y aprovechar los recursos de las zonas en la medida de sus propias aptitudes".
Que de conformidad con la Ley 101 de 1993 "Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero" cuyo propósito es desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, y, en tal sentido, con miras a "proteger el 6 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores rurales", contempla dentro de sus propósitos la "especial protección a la producción de alimentos", la promoción del "desarrollo del sistema agroalimentario nacional" y "la ampliación y fortalecimiento de la política social en el sector rural".
Que mediante el Decreto Ley 4145 de 2011 "Por el cual se crea la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios - UPRA y se dictan otras disposiciones", se creó la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA), la cual "tiene por objeto orientar la política de gestión del territorio para usos agropecuarios" y, para el cumplimiento del mismo ejerce, entre otras, la siguiente función: "Definir criterios y diseñar instrumentos para el ordenamiento del suelo rural apto para el desarrollo agropecuario, que sirvan de base para la definición de políticas para ser consideradas por las entidades territoriales en los planes de ordenamiento territorial".
Que el Decreto 3600 de 2007, compilado por el Decreto 1077 de 2015, "por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio", con el fin de garantizar el desarrollo sostenible del suelo rural, en los procesos de formulación, revisión y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos, definió las determinantes del suelo rural, las cuales constituyen normas de superior jerarquía en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, incorporando dentro las categorías de protección del suelo rural las áreas para la producción agrícola y ganadera y de explotación de recursos naturales, con lo cual, se incorporan los terrenos que deban ser mantenidos y preservados por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de recursos naturales.
Que la Ley 2294 de 2023, "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida" tiene como uno de sus ejes de transformación el derecho humano a la alimentación, el cual debe ser garantizado en pro de convertir a Colombia en potencia mundial de la vida. Este derecho implica que, de manera sostenible ambientalmente, todas las personas tengan una alimentación adecuada y saludable, que les permita tener una vida activa y sana, que contribuya a la ampliación de sus capacidades.
Para materializar dicho eje, se tienen contemplados diversos mecanismos, entre esos los establecidos en los artículos 32 y 359. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, se incluye como determinante de superior jerarquía en el nivel 2, las Áreas de Especial Interés para proteger el Derecho Humano a la Alimentación, en particular, las incluidas en las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA).
Que dentro de los objetivos de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), se encuentran los siguientes: 1. Promover el uso eficiente del suelo rural agropecuario y de los recursos hídricos. 2. Proteger y evitar la pérdida de los suelos para la producción de alimentos. 3. Asegurar la disponibilidad permanente de alimentos adecuados, nutritivos y culturalmente aceptados. 4.
Impulsar el desarrollo rural para la garantía del derecho humano a la alimentación. Que la Resolución 464 de 2017 "Por la cual se adoptan los Lineamientos estratégicos de política pública para la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria" expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dispone que la promoción de la agricultura familiar es fundamental para garantizar la seguridad alimentaria, por lo tanto, se debe apoyar a los pequeños 7 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agricultores, facilitando su acceso a tierras, suministros agrícolas, capacitación técnica y mercados justos para vender sus productos, mediante el reconocimiento de las diferentes territorialidades campesinas existentes.
Que el artículo 1 de la Resolución 261 de 2018 "Por la cual se define la Frontera Agrícola Nacional y se adopta la metodología para la identificación general", expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo y Rural, definió la Frontera Agrícola Nacional como "el límite del suelo rural que separa las áreas donde se desarrollan las actividades agropecuarias, las áreas condicionadas y las áreas protegidas, las de especial importancia ecológica, y las demás áreas en las que las actividades agropecuarias están excluidas por mandato de la ley".
Que proteger el derecho humano a la alimentación en Colombia implica asegurarse que todas las personas tengan acceso a alimentos de calidad, tanto física como económicamente, lo que implica evitar que se pase hambre y se pueda garantizar que todos los ciudadanos puedan acceder a alimentos adecuados, nutritivos, culturalmente apropiados y seguros.
Para lograr esto, el Gobierno nacional debe implementar políticas y programas que promuevan la seguridad alimentaria, como la producción agrícola sostenible y el acceso justo a los recursos naturales, así como, abordar la malnutrición en todas sus formas, mediante estrategias educativas sobre alimentación y nutrición, facilitando el acceso a alimentos nutritivos y fomentando hábitos alimentarios saludables.
Aunado a lo anterior, se deben tomar medidas especiales para proteger a los grupos más vulnerables, como niños, mujeres embarazadas o lactantes, personas en situación de pobreza, entre otros. Que, para proteger el derecho humano a la alimentación a nivel nacional, se requiere la coordinación y colaboración entre diferentes instituciones y actores, incluyendo el gobierno central, los gobiernos locales, las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y las instituciones internacionales, por lo que, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural declarará las APPA, de acuerdo con los criterios definidos por la UPRA.
Que la UPRA mediante estudio técnico denominado "identificación de la zona de protección para la producción de alimentos en los ocho municipios del corredor agropecuario Cordillera Norte Occidental del Departamento del Tolima", estableció los criterios e insumos para la identificación de las zonas de referencia que permitirán posteriormente la declaratoria de las APPA.
Que los criterios para la identificación de las zonas de protección referenciados por la UPRA (2023) son: la frontera agrícola, la aptitud de usos agropecuarios para sistemas productivos predominantes, las clases agrológicas y la presencia de Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria (ACFC) de economía mixta, así como áreas e instrumentos del ordenamiento productivo y social de la propiedad con enfoque territorial definidos legalmente para promoción de objetivos asociados al desarrollo y/u ordenamiento agropecuario continental, entre otros.
Que, como ejercicio previo a la declaratoria de las APA, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural identificará las zonas de protección para la producción de alimentos en ocho (8) municipios del departamento del Tolima (Falan, Villahermosa, Libano, Murillo, Palocabildo, Casablanca, Herveo y Fresno), lo cual es indicativo, para la declaratoria de las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA), en el marco de una priorización de territorios que tienen mejores condiciones técnicas para aprovechar oportunidades en la implementación de instrumentos de ordenamiento del territorio orientados a garantizar el derecho humano a la alimentación, En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
8 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 1. Identificación. Identificar como Zonas de Protección para la Producción de Alimentos del corredor agropecuario Cordillera Norte Occidental del Departamento de Tolima, conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casablanca, Herveo y Fresno, tomando como referencia técnica el documento metodológico de UPRA (2024) y la cartografía, que hace parte integral de la presente resolución, se encontrará disponible en el sistema de información para la Planificación Rural Agropecuaria – SIPRA.
Parágrafo 1. Los polígonos que se identifican como Zona de referencia para la identificación y declaratoria de las áreas de protección para la producción de alimentos en los ocho (8) del corredor agropecuario Cordillera Norte Occidental del Departamento de Tolima, conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casablanca, Herveo y Fresno, servirán únicamente como referente para la posterior declaratoria de las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA).
Parágrafo 2. Las zonas de referencia para la identificación y declaración de las áreas de protección para la producción de alimentos no constituyen determinante del ordenamiento territorial, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023. Artículo 2. Definiciones.
Para la aplicación de la presente resolución se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: 1. Zonas de protección para la producción de alimentos. Son aquellas zonas a partir de las cuales se declararán las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA) por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el apoyo técnico de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), como instrumento para la protección de los suelos para la producción de alimentos mediante su incorporación en los procesos de planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial. 2.
Áreas de protección para la producción de alimentos (APPA). Son aquellas destinadas a la producción de alimentos que se constituyen en determinantes de ordenamiento territorial y norma de superior jerarquía, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, que hacen parte de las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación y gozan de especial protección del Estado, ubicadas dentro de la frontera agrícola nacional y que deben mantenerse en el tiempo para la protección de dichos suelos. 3.
Áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación (AEIPDHA). Son aquellas ubicadas dentro de la frontera agrícola nacional para asegurar, la obtención, disponibilidad, acceso, distribución, transformación y conservación de alimentos diversos y culturalmente aceptables, en términos de producción sostenible de acuerdo con el uso eficiente del suelo, como una de las medidas para alcanzar una alimentación adecuada y estable.
Dentro de ellas se encuentran las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA) y otras áreas que puedan impulsar y garantizar la protección al derecho humano a la alimentación mediante su declaratoria. 4. Frontera agrícola nacional. Se define la frontera agrícola nacional como el límite del suelo rural que separa las áreas donde se desarrollan las actividades agropecuarias, las áreas condicionadas y las áreas protegidas, las de especial importancia ecológica, y las demás áreas en las que las actividades agropecuarias están excluidas por mandato de la ley. 5.
Actividades agropecuarias. Entiéndase por actividades agropecuarias aquellas cuya actividad económica está circunscrita a los ámbitos agrícola, pecuario, forestal, acuícola y pesquero con arreglo al artículo 6º de la Ley 101 de 1993. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Aptitud de usos agropecuarios. Es la capacidad de un lugar específico para producir, en función de un tipo de utilización de la tierra, determinado a partir de condiciones biofísicas, ambientales, económicas y sociales. 7. Áreas e instrumentos del ordenamiento productivo y social con enfoque territorial. Se refieren a la previsión jurídica de áreas, zonas y en general ámbitos desarrollados y adoptados legalmente para la promoción de objetivos asociados al desarrollo y/u ordenamiento agropecuario, tales como: zonas de reserva campesina, zonas de reserva agrícola, distritos de adecuación de tierras, zonas de interés de desarrollo rural económico y social, entre otros. 8.
Uso eficiente del suelo. Es el resultado de un proceso planificado de ordenamiento productivo y social de la propiedad rural, el cual tiene como objetivo mejorar la productividad y competitividad del territorio, en equilibrio con la sostenibilidad social, económica y ambiental de los sistemas de producción agropecuaria. Para su determinación, la aptitud de la tierra es un factor determinante para el desarrollo de sistemas productivos, así como comprender las demandas de los mercados agropecuarios, el contexto socio ecosistémico y socioeconómico de los territorios, la distribución equitativa de la tierra, y la seguridad jurídica de su tenencia. Artículo 3º Consideración en la Planificación Territorial.
Tanto el Departamento de Tolima y los municipios referidos en el artículo 1 de esta resolución, de conformidad con el documento técnico de la UPRA que hace parte integral de esta resolución, podrán considerar los polígonos que se identifican como Zonas de Protección para la Producción de Alimentos solo como referentes indicativos hasta que se declaren las APPA por parte de este ministerio.
De conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, articulo 178 y subsiguientes del decreto ley 2811 de 1974 y en concordancia con las disposiciones del artículo 2.2.2.2.1.1 del DUR 1077 de 2015 y las demás normas legales y reglamentarias de protección del suelo rural, los suelos de vocación agropecuaria deberán usarse de acuerdo con sus condiciones y factores constitutivos en aras de mantener su integridad física y capacidad productora.
Artículo 4. Declaración de las APPA. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en un término no superior a cuatro (4) meses contados a partir de la expedición de la presente resolución, prorrogable hasta máximo dos (2) veces más por el mismo término, declarará las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA) a partir de la zona establecida en la presente resolución. Parágrafo 1.
Esta declaración se hará en un solo acto administrativo que incluya todos los municipios mencionados y que hacen parte del Departamento del Tolima. Parágrafo 2. En el proceso de declaratoria de las APPA se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 65 constitucional, en el sentido de garantizar la compatibilidad y el ejercicio de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales presentes en los respectivos territorios con las APPA, propendiendo por un desarrollo integral de las actividades.
Parágrafo 3. Las entidades públicas deberán de manera prioritaria y preferente disponer y suministrar la información oficial requerida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, en el proceso de identificación. Artículo 5. Comunicación. Comuníquese esta Resolución a los alcaldes de los municipios relacionados en el artículo primero de este acto administrativo y al Gobernador del Departamento de Tolima.
Artículo 6. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE” (Subrayas de la Sala) De lo expuesto se desprende que lo pretendido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el citado acto es identificar la ZPPA en el corredor agropecuario Cordillera Norte Occidental del Departamento de Tolima, la cual servirá de referente para el Gobierno Nacional cuando declare las áreas de protección para la producción de alimentos, que se encuentran definidas en el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023; mas no las está determinando o definiendo como lo afirma la recurrente.
También es necesario destacar que la misma disposición impugnada en varios de sus apartes, hace énfasis en que las ZPPA no afectan de ninguna manera el ordenamiento territorial o uso de suelos de los municipios que integran dicha zona. En otras palabras, no genera algún tipo de limitación en las actividades que se desarrollan dentro del polígono identificado; se trata simplemente de una delimitación geográfica que no tiene consecuencias para las personas que residen allí. Por lo tanto, queda claro que la Resolución nro. 352 de 2024, es un acto preparatorio.
En ese sentido, es relevante atender lo que establece el artículo 43 del CPACA, según el cual son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación” Se advierte entonces que sólo las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes mencionados, se encuentran excluidos de control.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que la decisión censurada es apenas un acto preparatorio de la futura declaración que eventualmente expida para efectos de definir las áreas de protección para la producción de alimentos. En consecuencia, no es susceptible de control judicial, ya que, no crea, modifica ni extingue una situación jurídica de manera definitiva ni es un acto de trámite que impida continuar con la actuación correspondiente, como lo afirma el recurrente. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, cabe señalar que en casos semejantes, los Consejeros de Estado Nubia Margoth Peña Garzón y Oswaldo Giraldo López, en providencias del 17 de enero de 2025 y del 20 de marzo de 2025, expedidas en los procesos de radicado nro. 1001 03 24 000 2024 00194 00 y 11001 03 24 000 2025 00040 00, respectivamente, llegaron a la misma conclusión respecto de las Resoluciones nro. 507 de 2023, “Por la cual se identifica una zona de protección para la producción de alimentos en la provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones” y la nro. 377 de 2024, “Por la cual se identifica una zona de protección para la producción de alimentos de la región suroeste del departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones” y en consecuencia, rechazaron las correspondientes demandas por no ser susceptibles de control judicial los actos antes mencionados. 4.2.
Por otro lado, de acuerdo con lo expuesto por la Fundación para el Estado de Derecho, la Sala deberá verificar si el acto acusado impone restricciones a los propietarios de los predios que hacen parte de la ZPPA, relacionadas con la imposibilidad de efectuar actividades de urbanización, explotación comercial, industriales o de cultivos.
De la lectura del artículo 3 de la Resolución nro. 352 de 2024, se desprende que los Municipios y Departamentos que hacen parte de la ZPPA podrán considerar los polígonos que fueron identificados. En otras palabras, podrán usarlo como guía o referencia indicativa hasta que la autoridad competente formalmente declare las APPA, esto de conformidad con lo previsto en los artículos 32 de la Ley 2294 de 2013 y 178 del Decreto 2811 de 1974, los cuales regulan la utilización de los suelos y los recursos naturales renovables, específicamente los de uso agrícola.
Así las cosas, es claro que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no busca con la definición de las zonas, prohibirle a la población continuar con sus actividades o incidir de alguna manera en el ordenamiento del territorio, pues como se indicó anteriormente, el propósito del acto no es otro que el de identificar los municipios que de acuerdo con el estudio efectuado por la UPRA podrán eventualmente ser parte de la APPA. 4.3.
Ahora, deberá verificarse si con el acto impugnado se reconocen nuevas facultades a la UPRA y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima, en el sentido de que tendrán que coordinar el desarrollo agropecuario en el sector y determinar directrices para el uso de suelos. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala advierte que no le asiste razón a la recurrente cuando afirma que con la Resolución nro. 352 de 2024, se crearon nuevas funciones para la UPRA y la autoridad ambiental del Tolima, ya que de la parte resolutiva de dicho escrito no se desprende tal conclusión; tanto así que, no se expone nada relacionado con Cortolima.
De manera similar ocurre con la UPRA, ya que las consideraciones del acto acusado describen una serie de actividades que la entidad realiza en relación con el ordenamiento del suelo rural apto para el desarrollo agropecuario, presentando una reproducción del numeral 3 del artículo 5 del Decreto nro. 4145 de 2011, lo que permite poner de relieve que no se están otorgando nuevas competencias a esta.
Por lo tanto, el cargo no tiene fundamento para prosperar. 4.4. Por último, en cuanto a la sentencia del 27 de noviembre de 2014, proferida dentro del expediente radicado bajo el número 05001 23 33 000 2012 00533 01, con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala de la Sección Primera de esta Corporación, citada por la demandante, se observa que en la decisión se concluyó que a partir del análisis del artículo 137 del CPACA, toda Circular administrativa sin importar su contenido, era susceptible de control judicial.
Sin embargo, esta postura fue modificada por la misma Corporación en fallo del 20 de febrero de 20204, al señalar que dicha disposición debía ser interpretada y aplicada de manera armónica con la jurisprudencia vigente, la cual exigía examinar si la Circular censurada cumplía las condiciones conceptuales del acto administrativo para determinar su carácter enjuiciable.
Así las cosas, es claro que la providencia citada por la recurrente no puede servir de referencia para desatar las cuestiones que aquí se ventilan, toda vez que el criterio allí plasmado ya fue superado por un discernimiento completamente distinto; y segundo lugar, la controversia gira en torno a la posibilidad de que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pueda estudiar la legalidad de las Circulares, mientras que en este proceso se debate sobre la legalidad de una resolución. En ese sentido, no le asiste razón a la Fundación para el Estado de Derecho.
En consecuencia, en criterio de la Sala, era procedente que se rechazara la demanda, teniendo en cuenta que la Resolución nro. 352 del 9 de diciembre de 2024, no es susceptible de control Judicial, debido a que no se trata de un acto definitivo, sino preparatorio. 4 Consejo de Estado, Sección Primera, M.P Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado número 11001 03 24 000 2010 00317 00, Actor: Jairo José Arenas Romero.
Demandado: Ministerio de la Protección Social. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2025 00039 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, la Sala R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 17 de febrero de 2025, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 15 de mayo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.