CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00165-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y municipio de Santiago de Tolú (Sucre).
Asunto: Autoridad competente para reconocer una pensión de vejez. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20212 procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente se exponen los antecedentes que dan origen al conflicto de competencias: 1.
El señor Fabio Villalobos Guerrero nació el 14 de julio de 1945, por lo tanto, actualmente tiene 78 años de edad. 2. Según los documentos que obran en el expediente del presente asunto, el señor Villalobos laboró en el sector público durante los siguientes períodos: EMPLEADOR CAJA/ FONDO/ ADMINISTRADO RA DE PENSIONES PERIODO TIEMPO EN DÍAS Desde Hasta Municipio de Tolú Caja de Previsión Municipal de Tolú 28/01/1973 17/07/1976 1.250 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 110010306000202400165 que reposa en SAMAI. 11001-03-06-000-2024-00165-00 Contraloría departamento de Sucre Cajanal 03/08/1976 30/12/1979 1.228 Contraloría General Cajanal 25/01/1980 30/12/1987 2.796 Municipio de Tolú Caja de Previsión Municipal de Tolú 17/03/1988 30/12/1994 2.444 Municipio de Tolú Caja de Previsión Municipal de Tolú 30/05/1996 08/01/1997 219 Total en días 7.931 Total en semanas 1.133 Total en años y meses 21 años y 7 meses 3.
El 30 de noviembre de 2018, el señor Villalobos Guerrero solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) el reconocimiento y pago de pensión de vejez. 4. Mediante Resolución RDP 001938 del 27 de enero de 2023, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada por el señor Villalobos, argumentando que, el peticionario «solo cotizó a Cajanal EICE hoy liquidada (UGPP) 4.024 días, correspondientes a 575 semanas, es decir 11 años». 5.
El 29 de marzo de 2023, la UGPP revocó la mencionada Resolución RDP 001938 del 27 de enero de 2023 y, en su lugar, ordenó remitir por competencia la petición del señor Villalobos Guerrero al municipio de Santiago de Tolú (Sucre), en adelante el municipio de Tolú, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 1° del Decreto 2527 de 2000. 6.
El 1° de febrero de 2024, el municipio de Tolú negó competencia para atender la solicitud pensional del señor Villalobos Guerrero, aduciendo que, en esa entidad territorial no existe el fondo de pensiones al que el Decreto 1296 de 1994 le asigna la función de «sustituir a las antiguas cajas o fondos públicos en la función de pago de las funciones que estaban a cargo de los entes liquidados» y asumir «el reconocimiento de pensiones». 7.
Posteriormente, el señor Villalobos Guerrero interpuso acción de tutela contra el municipio de Tolú a fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la igualdad. 8. En el marco de dicha acción, el 15 de abril de 2024, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Tolú ordenó remitir el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado a efectos de que esta dirimiera el conflicto negativo de competencia administrativa suscitado entre el municipio de Tolú y la UGPP, frente al reconocimiento de la prestación pensional solicitada por el señor Fabio Villalobos Guerrero. 11001-03-06-000-2024-00165-00 II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 24 de abril de 2024 la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 160 por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según informe secretarial del 24 de abril de 2024, se comunicó sobre el trámite del conflicto a la UGPP, al municipio de Tolú, al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Tolú y al señor Fabio Villalobos Guerrero. De acuerdo con el informe secretarial del 3 de mayo de 2024, dentro del término de fijación del edicto, solo la UGPP presentó alegatos.
El 24 de junio de 2024, el despacho ponente solicitó al municipio de Tolú indicar el fondo o entidad previsional a la cual se efectuaron los aportes pensionales del señor Villalobos Guerrero, correspondientes a los períodos comprendidos entre el 17 de marzo de 1988 y el 30 de diciembre de 1994, y entre el 30 de mayo de 1996 y el 8 de enero de 1997.
Adicionalmente, ordenó vincular al conflicto, al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - Fonpet, en su calidad de administrador de los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales de los entes territoriales y se le otorgó el término de cinco días para que allegara sus consideraciones o alegatos en relación con el presente asunto.
Según consta en informes secretariales del 23 y el 26 de julio de 2024, el municipio de Tolú y el señor Villalobos Guerrero remitieron documentos, mientras que el FONPET guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Del municipio de Tolú (Sucre) No presentó consideraciones. Sin embargo, sus argumentos se extraen del documento mediante el cual negó competencia para atender la solicitud pensional del señor Fabio Villalobos Guerrero, en el que, en síntesis, expone, que la Ley 100 de 1993 previó la desaparición paulatina de las cajas o «fondos de pensiones de previsión y una concentración de sus funciones de reconocimiento pensional en el régimen de prima media con prestación definida o régimen de ahorro individual con solidaridad».
Agrega que, con la expedición del Decreto 1296 de 1994 «Por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas», se ordenó que, a más tardar al 30 de junio de 1995 debían crearse los fondos territoriales de pensiones, los cuales tendrían la función de sustituir a las antiguas cajas o fondos pensionales en el pago de las prestaciones de los entes liquidados. 11001-03-06-000-2024-00165-00 Sin embargo, advierte que en el municipio de Tolú no existe el fondo territorial al que el Decreto 1296 de 1994 le asigna competencia para «sustituir a las antiguas cajas o fondos públicos en la función de pago de las funciones que estaban a cargo de los entes liquidados» y asumir «el reconocimiento de pensiones».
Por lo tanto, considera que la entidad territorial se encuentra imposibilitada legalmente para otorgar derechos pensionales a favor de quienes fueron sus trabajadores, como es el caso del señor Villalobos Guerrero. Finaliza anotando que, todo caso, el municipio de Tolú está en la disposición de asumir la cuota parte pensional del señor Villalobos Guerrero, «una vez se surtan los oficios y procedimientos establecidos a que haya lugar». 3.2.
De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Remitió el acto administrativo mediante el cual negó competencia para reconocer la pensión de vejez en favor del señor Fabio Villalobos Guerrero. En dicho acto administrativo hace mención únicamente al artículo 1° del Decreto 2527 de 2000 (reglamentario de los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, y reglamentario del artículo 17 de la Ley 549 de 1999), como la norma que, a su juicio, establece las reglas de reconocimiento pensional aplicables al caso concreto.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»4 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39 modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme el cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden 4 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código. 11001-03-06-000-2024-00165-00 departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
En este caso, tanto la UGPP como el municipio de Tolú han negado tener competencia para atender la solicitud pensional presentada por el señor Fabio Villalobos Guerrero. ii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El conflicto de competencias planteado se suscita entre la UGPP, entidad del orden nacional, según lo establecido en el Decreto 575 de 20135, y el municipio de Tolú, entidad territorial del orden municipal. iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. 5 Decreto 575 de 2013. Artículo 1. Naturaleza jurídica.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) es una entidad administrativa del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 11001-03-06-000-2024-00165-00 El asunto que se discute es administrativo, particular y concreto, ya que se trata de establecer la autoridad competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago pensional del señor Fabio Villalobos Guerrero.
Conforme la verificación anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para conocer y resolver el presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6. ° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2024-00165-00 fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Fabio Villalobos Guerrero. El municipio de Tolú ha manifestado no ser competente por tanto en dicha entidad territorial no existe el fondo al que el Decreto 1296 de 1994 le asigna la función de «sustituir a las antiguas cajas o fondos públicos en la función de pago de las funciones que estaban a cargo de los entes liquidados» y asumir «el reconocimiento de pensiones».
Por su parte, la UGPP indica que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 2527 de 2000, no le corresponde reconocer el derecho pensional solicitado por el señor Villalobos Guerrero. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y entrada en funcionamiento de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración; ii) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración; iii) La Ley 33 de 1985. reiteración; iv) El proceso de liquidación de las cajas o fondos territoriales de pensiones a partir de la Ley 100 de 1993. Reiteración. v) La obligación de los empleadores de afiliar a sus empleados al Sistema General de Pensiones. vi) El caso concreto. 5.
Análisis y consideraciones jurídicas 5.1. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración7 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 6 de diciembre de 2011, radicación 11001- 03-06-000-2021-00144-00. 11001-03-06-000-2024-00165-00 Mediante el Decreto 1600 de 1945, el Gobierno nacional creó la Caja Nacional de Previsión Social, conforme a lo ordenado por la Ley 6 de 19458, como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de «los empleados y obreros nacionales de carácter permanente»9.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199810, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley». Posteriormente, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15511 de la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200912, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.
En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: Artículo 3. Prohibición para iniciar nuevas actividades. […] 8 Artículo. 18. El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior.
La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 9 Ibidem. Artículo 17. 10 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. 11 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […] Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, […] Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. […]. (Subrayado fuera del texto original). 12 Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […]. 11001-03-06-000-2024-00165-00 Cajanal EICE en Liquidación […] adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente, Cajanal EICE en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 […]. Artículo 4. Artículo 4°. Del traslado de afiliados. […] Cajanal EICE en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […].
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 crea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. En materia pensional, la Ley 1151 de 2007 atribuye a la citada unidad las siguientes funciones: Artículo 156.
Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. […] i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación […].
La misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la UGPP, entre otros fines, lo cual llevó a cabo mediante el Decreto Ley 169 de 200813, cuyo artículo 1º, numeral 1º, en su texto originario14, dispuso como función de dicha entidad la siguiente: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con 13 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 14 Norma subrogada por el artículo 6° del Decreto 575 de 2013. 11001-03-06-000-2024-00165-00 Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. Más adelante, mediante el Decreto 4269 de 201115 se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.
El artículo 1° previó que esta última sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Adicionalmente, la estructura y organización de la UGPP fue determinada mediante el Decreto 5021 de 2009, que fue modificado por el Decreto 4168 de 2011 y luego subrogado por el Decreto 575 de 2013.
El artículo 2º de este último ratifica que el objeto de dicha entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala, ha delimitado las competencias de la UGPP, así: a. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 200916 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad17. [Resalta la Sala] 15 «Por el cual se distribuyen unas competencias». 16 Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 24 de agosto de 2022, radicación 11001- 03-06-000-2022-00008-00. 11001-03-06-000-2024-00165-00 5.2.
Régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración18 De acuerdo con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, son beneficiarias del régimen de transición pensional las personas que, al entrar en vigor el Sistema General de Pensiones creado por esa ley, tenían cierta edad o habían alcanzado un tiempo mínimo de servicios cotizados o laborados, a quienes se les garantizó la posibilidad de obtener la pensión de conformidad con las disposiciones anteriores que les fueran aplicables19, cuando cumplieran las condiciones allí previstas.
El referido artículo 36 dispone que los requisitos que deben cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición son: Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]. El Acto Legislativo 01 de 2005, «[p]or el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», en su parágrafo 4º transitorio, limitó la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera: Parágrafo transitorio 4º.
El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 25 de agosto de 2020, radicación 11001- 03-06-000-2020-00160-00); Decisión del 15 de diciembre de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00224) y Decisión del 12 de diciembre de 2019, Radicación 11001-03-06-000-2019-00112. 19 Sobre el particular, la Sala ha afirmado: «A partir de la Ley 100 de 1993 se definió que el Régimen de Prima Media con Prestación Definida sería prestado por una sola entidad estatal, en razón de lo cual las cajas, fondos y entidades públicas hasta entonces encargadas del reconocimiento de las pensiones de jubilación de las personas vinculadas laboralmente con el Estado, no admitirían más afiliados y continuarían reconociendo las pensiones de quienes eran sus afiliados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, como regla general».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 17 de septiembre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00039-00). 11001-03-06-000-2024-00165-00 Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen […]. [Resalta la Sala].
De las normas transcritas se puede concluir que para ser beneficiario del régimen de transición pensional se requería que, al entrar en vigor el Sistema General de Pensiones, el interesado cumpliera alguno de los dos requisitos allí enunciados: a) la edad mínima, que para el caso de las mujeres era 35 años, y para el de los hombres, 40 años, o b) tener 15 años o más de tiempo de servicios cotizados.
En adición, el artículo 1º, parágrafo transitorio 4º, del Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso la terminación del régimen de transición el 31 de julio de 2010, con excepción de aquellos trabajadores «que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014», esto es, hasta el 31 de diciembre de 201420.
Por regla general, para los empleados públicos, el régimen o normativa anterior corresponde al contenido en las Leyes 33 de 198521 o 71 de 198822, siempre que cumplan los requisitos establecidos en cada una de ellas. 5.3. La Ley 33 de 1985. Reiteración23 El régimen pensional de los empleados oficiales que hubieran aportado a las correspondientes cajas de previsión del sector público, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, estaba regulado por la Ley 33 de 1985, la cual, en su artículo 1°, prescribía: Artículo 1º.
El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sobre la competencia y pago de las pensiones cobijadas por la Ley 33 de 1985, esta Sala ha sostenido: 20 El parágrafo transitorio 4º del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, dice textualmente que a los trabajadores beneficiarios del régimen de transición que, «además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, […] se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014».
La Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto 2194 de 2013, precisó que el término señalado debe entenderse hasta el 31 de diciembre de 2014. 21 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 22 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 24 de agosto de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00008-00. 11001-03-06-000-2024-00165-00 De acuerdo con lo anterior, las pensiones de las personas cobijadas por la Ley 33 de 1985, que al 1 de abril de 1994 hubiesen prestado 15 o más años de servicios, quedaron a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión a las que estuvieran afiliados al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, mientras tales cajas, fondos o entidades subsistieran24.
En tal medida, la identificación de la autoridad competente para el reconocimiento y pago de una pensión cobijada por la Ley 33 de 1985 supone necesariamente que se analice la situación específica del solicitante, especialmente el destino de sus aportes, pues solo de esta manera se podrá definir la autoridad competente, en tanto que, como lo ha sostenido esta Sala, será aquella en la que se estuviera afiliado al momento de cumplir los requisitos correspondientes. 5.4.
El proceso de liquidación de las cajas o fondos territoriales de pensiones a partir de la Ley 100 de 1993. Reiteración25. Después de expedida la Ley 100 de 1993, el artículo 1º del Decreto 691 de 1994, reglamentario de esta ley, incorporó al Sistema General de Pensiones a todos los servidores públicos del orden nacional y territorial, excepto a los que, por disposición del artículo 279 de esta ley no les fuera aplicable el Sistema Integral de Seguridad Social26.
Sin embargo, por virtud de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 199327, el Sistema General de Pensiones para el nivel territorial empezó a regir el 30 de junio de 1995, o en una fecha anterior si así lo hubiese establecido la entidad territorial. Por ello, el inciso 2° del artículo 3º del Decreto 691 de 199428 prescribió que los servidores públicos del orden territorial continuaban vinculados a las cajas, fondos o entidades a las cuales se encontraban afiliados, hasta la fecha de entrada en vigencia del sistema a nivel 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 28 de abril de 2020, radicación 11001- 03-06-000-2019-00211-00. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de septiembre de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00344-00. 26 Los miembros y personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y los servidores públicos y pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos. 27 Artículo 151.
Vigencia del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de abril de 1994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de la vigencia de la misma.
PARÁGRAFO. El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrara a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental. 28 Los servidores públicos del orden departamental municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas, continuarán vinculados a la caja, fondo o entidad a la cual se encontraban afiliados, hasta la fecha de entrada en vigencia del sistema que señale el respectivo gobernador o alcalde.
No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, a partir del 1º de abril de 1994 deberán efectuar los aportes al Fondo de Solidaridad de Pensiones. 11001-03-06-000-2024-00165-00 territorial, que señalara el respectivo gobernador o alcalde, o a más tardar hasta el 30 de junio de 1995. Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 692 de 199429, reglamentario de la Ley 100 de 1993, ordenó a los servidores públicos nacionales y territoriales incorporados en el Decreto 691 de 1994, afiliarse de forma obligatoria al régimen de Prima Media con Prestación Definida o al régimen de Ahorro Individual.
Para estos efectos, se siguió el trámite señalado en el mismo Decreto 692 de 1994, así: los servidores públicos escogieron el régimen al que querían afiliarse, informaron su decisión a su empleador y este los vinculó al régimen que ellos seleccionaron, mediante el diligenciamiento de un formulario con las formalidades previstas en el decreto reglamentario.
El artículo 128 de la Ley 100 de 1993 estableció que los servidores públicos que se acogieran al régimen de Prima Media con Prestación Definida podían continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallaban vinculados, a no ser que se hubiese ordenado su liquidación, pues en este caso, procedía su afiliación obligatoria al Instituto de Seguros Sociales (ISS), así:
ARTÍCULO 128. Selección del régimen. Los servidores públicos afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen al que deseen afiliarse, lo cual deberá informarse al empleador por escrito. Los servidores públicos que se acojan al régimen de prestación definida, podrán continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallen vinculados.
Estas entidades administrarán los recursos y pagarán las pensiones conforme a las disposiciones de dicho régimen previstas en la presente Ley. Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social, aquellos que se hallen afiliados a alguna de estas entidades cuya liquidación se ordene, y los que ingresen por primera vez a la fuerza laboral, en caso de que seleccionen el régimen de prestación definida, se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales.
Los servidores públicos nacionales cualquiera sea el régimen que seleccionen, tendrán derecho a bono pensional.
PARÁGRAFO. La afiliación al régimen seleccionado implica la aceptación de las condiciones propias de éste, para acceder a las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes. Aquellas cajas, fondos o entidades de previsión que se declararon solventes y no fueron liquidadas continuaron como administradoras del régimen de Prima Media con Prestación Definida en el Sistema General de Pensiones, pero solo respecto de sus afiliados tal como lo dispuso el artículo 52 de la Ley 100 de 1993. 29 Artículo
9. AFILIACIONES OBLIGATORIAS Y VOLUNTARIAS. A partir del 1o. de abril de 1994, serán afiliados al sistema general de pensiones: 1. En forma obligatoria […] c) Los servidores públicos incorporados al sistema general de pensiones; […]. 11001-03-06-000-2024-00165-00 Es importante resaltar que, el Decreto 1068 de 1995 en su artículo 5° fijó los efectos de las nuevas afiliaciones de los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital en el Sistema General de Pensiones; también atribuyó la competencia para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a las administradoras de pensiones que hubiesen recibido cotizaciones durante el periodo en el cual ocurriera el hecho que diera lugar al pago de la prestación: Artículo 5º.- Efectos de la afiliación. Para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, la afiliación surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente al del diligenciamiento del respectivo formulario.
Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la entidad administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente. La entidad administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el servidor público de los entes territoriales, efectuará el reconocimiento y pago de la pensión de vejez o de jubilación, una vez le sea entregado el respectivo bono pensional. 5.4.1.
Creación de los fondos departamentales, distritales y municipales a partir del Decreto 1296 de 1994. Reiteración30 El artículo 139 de la Ley 100, otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República, para «establecer un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales» (numeral 3°).
En desarrollo de estas facultades, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1296 de 1994, «Por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas», para garantizar las obligaciones pensionales a cargo de aquellas entidades de previsión declaradas insolventes (cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993), y para autorizar la creación de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, así: Artículo 1º.- Objeto.
El presente Decreto tiene por objeto establecer el régimen general de los fondos departamentales, distritales o municipales de pensiones públicas, que sustituyan el pago de pensiones de las entidades territoriales, cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de septiembre de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00344-00. 11001-03-06-000-2024-00165-00 Artículo 2º.- Creación. Autorizase la creación de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, que se denominarán "Fondos de Pensiones Territoriales", a más tardar el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo establecido en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993.
Artículo 3º.- Naturaleza. Los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, serán cuentas especiales, sin personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario. Parágrafo. - En aquellos casos en los cuales no se pueda efectuar un encargo fiduciario, se podrán asignar las funciones para la administración de los recursos del fondo a cualquier entidad perteneciente al respectivo ente territorial.
Como se observa, los fondos de pensiones territoriales son cuentas especiales, creados para sustituir el pago de pensiones de las entidades territoriales, cajas o fondos pensionales públicos en los niveles territoriales, sin personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia, cuyos recursos son administrados mediante encargo fiduciario, o, por medio de «cualquier entidad perteneciente al respectivo ente territorial».
En cuanto a sus funciones, el artículo 4° estableció lo siguiente: ARTICULO 4o. FUNCIONES. Los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas tendrán las siguientes funciones en la respectiva entidad territorial: 1.- Sustituir el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos, y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. 2.- Sustituir a las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes pertenecientes a la entidad territorial, en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellas personas que han cumplido el tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, una vez se reconozcan, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna otra administradora del régimen de pensiones de cualquier orden. 3.- Sustituir a las entidades territoriales, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales pertenecientes a la entidad territorial, que tengan a su cargo el pago directo de pensiones, cuando ello se decida. 4.- Tomar las medidas necesarias para que se dé cabal cumplimiento a la mesada pensional adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993. […] Parágrafo. - En el acto en que se ordene la organización o constitución de cada Fondo de Pensiones Territoriales, se podrá establecer su capacidad para asumir el reconocimiento de pensiones que venían efectuando las entidades a quienes sustituya. 11001-03-06-000-2024-00165-00 Por otra parte, en relación con la transición de los empleados oficiales del orden territorial que estuvieran afiliados a fondos, cajas o entidades de previsión de ese mismo orden, que se declararon insolventes y fueron sustituidas por los fondos territoriales de pensiones, el artículo 11 del Decreto 1068 de 1995 previó lo siguiente: Artículo 11º.- Constitución de los fondos de pensiones territoriales.
Los fondos de pensiones territoriales cuya creación fue autorizada mediante Decreto 1296 del 22 de junio de 1994, deberán constituirse a más tardar el 30 de junio de 1995, mediante acto administrativo expedido por el gobernador o alcalde. En el acto administrativo de creación del fondo departamental, distrital o municipal de pensiones, el respectivo gobernador o alcalde determinará el órgano de administración, sus funciones y reglamento.
Corresponde a la asamblea departamental, o al concejo municipal o distrital, según sea el caso, aprobar la inclusión, en el respectivo presupuesto anual, de los recursos del fondo de que trata el artículo 5 del Decreto 1296 de 1994. Esta autorización deberá realizarse con anterioridad a la fecha en que se determine la sustitución por el fondo de pensiones territorial, del pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos de previsión social declaradas insolventes o de las entidades territoriales o descentralizadas del orden territorial Así, los fondos de pensiones territoriales fueron encargados principalmente de sustituir a los fondos y cajas de previsión insolventes en el pago de las pensiones que estaban a su cargo (numerales 1°, 2° y 3°) y excepcionalmente para reconocer nuevas prestaciones, si así lo determinaba el acto de creación. Dicho de otro modo, tales fondos son, en esencia, cuentas destinadas a sustituir en el pago de las pensiones a las antiguas cajas o entidades de previsión territoriales.
De ahí su naturaleza de fondos cuenta sin personería jurídica. En igual sentido, el artículo 13 del Decreto 1068 de 1995, dispuso que la sustitución por parte de los fondos territoriales de pensiones se da para los efectos del pago de las pensiones y no para el reconocimiento de prestaciones no causadas a cargo de las cajas o fondos territoriales insolventes; es decir, que, éstos asumieron esencialmente el pago de las pensiones ya reconocidas por las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial declaradas insolventes, más no el reconocimiento de la pensión de aquéllas personas que si bien estaban afiliadas a los respectivos fondos, aún no habían causado el derecho. 5.4.2.
Facultad de los fondos territoriales, creados a partir de la Ley 100 de 1993, para reconocer las pensiones de aquellas prestaciones causadas, pero no reconocidas al momento de extinción de la caja y las de quienes habían cumplido el tiempo de servicio, pero no la edad. Reiteración31 Como se acaba de explicar, las competencias otorgadas a los fondos territoriales creados a partir de la Ley 100 de 1993, en materia de pago de pensiones, se refiere a los casos previstos en los numerales 1° al 4° del artículo 4° del Decreto 1296 de 1994. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 25 de mayo de 2022, radicación 11001- 03-06-000-2021-00176-00) y Decisión del 20 de mayo de 2021, radicación 11001-03-06-000-2020- 00040-00). 11001-03-06-000-2024-00165-00 En consecuencia, tales fondos territoriales no tienen facultad de reconocimiento, salvo que, como lo estable el parágrafo del mismo artículo, en su acto de organización o constitución así se hubiere establecido.
Sobre este punto, la Sala en Decisión del 20 de mayo de 202132, en la que analizó que al Fondo de Pensiones Territorial del Departamento del Huila, -adscrito a la Secretaría General del Departamento del Huila-, no le fue otorgado expresamente en el acto de su constitución la facultad de reconocimiento pensional en los casos previstos en los numerales 1° y 2° del artículo 4° del Decreto 1296 de 1994, concluyó que la autoridad territorial sería la competente para reconocer y pagar la pensión, al tener adscrito el Fondo y administrarlo.
En tal sentido, indicó: Por estas razones, los peticionarios estarían ubicados, presuntamente, en la regla prevista en el artículo 4, numeral 2 del Decreto 1296 de 1994, según la cual los Fondos de Pensiones Territoriales deben sustituir a las cajas de las respectivas entidades territoriales, en el pago de las pensiones de aquellas personas que cumplieron el tiempo de servicio exigido para acceder a la pensión vinculados a la caja territorial, y les faltaba completar la edad.
Teniendo en cuenta que, al Fondo de Pensiones Territorial del Departamento del Huila, adscrito a la Secretaría General del Departamento del Huila, no le fue otorgado expresamente la facultad de reconocimiento pensional en los casos previstos en los numerales 1 y 2 del art. 4 del Decreto 1296 de 1994, en el acto de su constitución expedido por el Departamento, le corresponde a la entidad territorial el estudio de la petición presentada.
Es dable entender entonces que, si el legislador, al expedir el Decreto Ley 1296 de 1994 otorgó a los entes territoriales, a través de los alcaldes y gobernadores, la posibilidad de conceder a los fondos territoriales la competencia para el reconocimiento de pensiones, los entes territoriales tienen la competencia para reconocer estas prestaciones33.
Es así como en aclaración de voto de la misma Decisión del 20 de mayo de 2021, se indicó que: Al interpretar sistemáticamente las normas de la Ley 100 de 1993 y del Decreto Ley 1296 de 1994, debe entenderse que la facultad de reconocimiento pensional, que excepcionalmente se les haya otorgado a los fondos territoriales de pensiones, en su acto de constitución, está referida a dos hipótesis precisas, contenidas en el artículo 4 del mismo decreto: i) a las pensiones que se hubieran causado antes de la supresión de la respectiva caja de previsión, 32 Radicación 11001-03-06-000-2020-00040-00. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de mayo de 2021, radicación 11001- 03-06-000-2020-00040-00.
Si la autoridad tiene la competencia para otorgar la facultad de reconocimiento de las pensiones a un fondo territorial, que generalmente se constituye como un fondo cuenta sin personería jurídica, es obvio inferir que la competencia es propia y emana de la entidad territorial. En términos de derecho privado, es aplicable el principio locución nemo potiorem potest transferre quam ipse habet (Nadie puede transmitir un título mejor del que él realmente no tiene). 11001-03-06-000-2024-00165-00 pero que todavía no se hubiesen reconocido (numeral 1°, en armonía con el artículo 11 del mismo decreto), y ii) a las pensiones de aquellas personas que hubieran completado el tiempo de servicios o el número de semanas exigido por las normas aplicables, pero no hubiesen cumplido aún la edad requerida y no se hubieran afiliado a ninguna otra administradora de pensiones, en cualquiera de los dos regímenes creados por la Ley 100 de 1993 (numeral 2° del artículo 4 del Decreto 1296 de 1994, en armonía con el artículo 11 ibidem). i. De lo anterior se colige, entonces, que en aquellos eventos en que la función de reconocimiento de estas prestaciones no se haya trasladado, de la caja o fondo de previsión departamental o municipal al respectivo fondo territorial de pensiones, y el servidor o ex servidor público de la correspondiente entidad territorial se encuentre en alguna de las dos situaciones señaladas en el punto anterior, la competencia para el reconocimiento de la pensión o prestación compete directamente a la entidad territorial (departamento o municipio), pues debe entenderse que, en dichos casos, la función de reconocimiento de las prestaciones regresó a la entidad territorial (que la tenía antes de la creación de la respectiva caja, fondo o entidad de previsión).
En consecuencia, se concluye que, en aquellos casos en los que la autoridad territorial no estableció la facultad de reconocimiento pensional del fondo territorial y esta no se encuentra expresamente radicada en otra autoridad, la competencia para reconocer la pensión radica en la autoridad territorial en las hipótesis descritas en los numerales 1° y 2° del Decreto Ley 1296 de 1994. 5.5.
La obligación de los empleadores de afiliar a sus empleados al Sistema General de Pensiones y de efectuar las cotizaciones correspondientes El artículo 13 de la Ley 100 de 1993 establece que los trabajadores, dependientes o independientes están obligados a afiliarse al sistema de seguridad social, que la escogencia del fondo o régimen pensional es libre voluntaria por parte del afiliado y que la afiliación implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley:
ARTÍCULO
13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: a. <Literal modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes; b. La selección de uno cualquiera de los regímenes previstos por el artículo anterior es libre y voluntaria por parte del afiliado, quien para tal efecto manifestará por escrito su elección al momento de la vinculación o del traslado.
El empleador o cualquier persona natural o jurídica que desconozca este derecho en cualquier forma, se hará acreedor a las sanciones de que trata el inciso 1o. del artículo 271 de la presente ley. c. Los afiliados tendrán derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo dispuesto en la presente ley. 11001-03-06-000-2024-00165-00 d. La afiliación implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley. […].
La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en forjar la obligación del empleador de afiliar al trabajador al Sistema de Seguridad Social Integral en pensiones, salud y riesgos profesionales y de pagar las respectivas cotizaciones a cada uno de dichos regímenes. En este sentido, ha establecido que los «empleadores que incumplen con su obligación de afiliar a sus trabajadores al Sistema General de Pensiones vulneran el derecho a la seguridad social de estos sus trabajadores y deben responder por las prestaciones laborales legales y pensiones a las que tendrían derecho los trabajadores de haber sido afiliados al Sistema General de Pensiones»34.
Asimismo, los artículos 17 y 22 de la Ley 100 de 1993 disponen que es obligatorio efectuar las cotizaciones pensionales en el fondo, caja o administradora que escoja el trabajador, que dicha obligación recae sobre el empleador, incluso en lo que respecta a la porción del aporte que se descuenta del salario del empleado y debe cumplirse en un término específico, y que este deber solo cesa cuando el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez o se pensione por invalidez o anticipadamente:
ARTÍCULO
17. OBLIGATORIEDAD DE LAS COTIZACIONES. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen. <Ver Notas del Editor> La obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente.
ARTÍCULO
22. OBLIGACIONES DEL EMPLEADOR. El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno. El empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que la obligatoriedad en la afiliación es un desarrollo de los principios de universalidad y solidaridad establecidos en el artículo 48 de la Constitución Política que rigen el derecho a la seguridad social y es una característica 34 Sentencia T-327 de 2017. 11001-03-06-000-2024-00165-00 necesaria para garantizar la sostenibilidad del sistema y la vigencia del derecho de todos a la seguridad social35.
Significa lo anterior que, en aquellos casos en los cuales el empleador ha incumplido su obligación legal y reglamentaria de afiliar a sus trabajadores al Sistema General de Pensiones o no ha efectuado las cotizaciones correspondientes, debe responder por las pensiones y prestaciones que reconocería el sistema en el evento en que hubieran sido afiliados o se hubiesen pagados los aportes tal como lo impone la ley.
De hecho, la Corte Constitucional36, en un caso similar al que ocupa la atención de la Sala, en el que, precisamente, el municipio de Tolú incumplió la obligación de afiliar a un trabajador al Sistema General de Pensiones y, por ende, no efectuó las correspondientes cotizaciones con base en lo cual le fue negada una solicitud de reconocimiento pensional, le ordenó a la referida entidad territorial reconocer la prestación a la que tendría derecho dicho trabajador, en caso de que se hubiese cumplido a cabalidad la obligación a la que se refieren los citados artículos 13, 17 y 22 de la Ley 100 de 1993. 6.
El caso concreto Previo a resolver el caso concreto, debe advertirse que la Sala analizará el conflicto de competencias administrativas con base en la documentación e información remitidas por las partes, sin perjuicio de la obligación que le asiste a la autoridad que sea declarada competente, de verificar todos los documentos y la información que hagan parte del expediente pensional y de la historia laboral del solicitante. 6.1.
La historia laboral del señor Fabio Villalobos Guerrero y la eventual aplicación del régimen de transición La historia laboral del señor Villalobos Guerrero transcurrió así: a) Trabajó en el municipio de Tolú (Sucre) del 28 de enero de 1973 al 17 de julio de 1976; del 17 de marzo de 1988 al 30 de diciembre de 1994; y del 30 de mayo al 8 de enero de 1997, para un total laborado de diez años y siete meses. b) Trabajó en la Contraloría del departamento de Sucre del 3 de agosto de 1976 al 30 de diciembre de 1979; y en la Contraloría General de la República del 25 de enero de 1980 al 30 de diciembre de 1987, para un total laborado de once años. c) Según la información contenida en el CETIL de fecha 28 de septiembre de 2022, que reposa en el expediente del conflicto, las cotizaciones pensionales del señor Villalobos Guerrero por el período durante el cual laboró en el municipio de Tolú, fueron efectuadas en 35 Sentencia C-1089 de 2003 36 Sentencia T-475 de 2011. 11001-03-06-000-2024-00165-00 la Caja de Previsión municipal de Tolú, mientras que las del lapso trabajado en la contraloría departamental y en la contraloría general se realizaron en la extinta Cajanal.
Por otra parte, es claro para la Sala que el señor Fabio Villalobos Guerrero sería beneficiario del régimen de transición en materia pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 14 de julio de 1945, de manera que, para el 30 de junio de 1995 (fecha de entrada en vigencia del Régimen General de Pensiones, en el nivel territorial), tenía más de 40 años de edad.
Adicionalmente, para el año 2014 habría cotizado el equivalente a más de 750 sistemas al sistema pensional. Bajo esta hipótesis, al señor Fabio Villalobos Guerrero se le aplicaría el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, porque toda su vida laboral transcurrió en el sector público, por lo que es exigible la condición referente a que, para obtener una pensión se deben acreditar veinte años de trabajo continuos o discontinuos y cincuenta y cinco años de edad. 6.2.
Análisis de la competencia La Sala considera que la entidad competente para atender la solicitud de reconocimiento pensional del señor Fabio Villalobos Guerrero es el municipio de Tolú, por lo siguiente: Como ya se explicó, el régimen pensional aplicable a la pensión del señor Villalobos Guerrero es el contenido en la Ley 33 de 1985, debido a que, según se evidencia en su historia laboral, sería beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
De conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 33 de 198537 la Sala de Consulta y Servicio Civil ha sostenido que la competencia y pago de las pensiones cobijadas por dicha norma quedaron a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión a las que estuvieran afiliados los trabajadores al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, mientras tales cajas, fondos o entidades subsistieran.
Se evidencia de los documentos que reposan en el expediente, que el señor Fabio Villalobos Guerrero cumplió los requisitos para pensionarse el 14 de julio del 2000, estando afiliado a la Caja de Previsión del municipio de Tolú (Sucre), por lo que, correspondería a dicha caja atender la solicitud de reconocimiento pensional que generó el presente conflicto de competencia. Sin embargo, la particularidad del caso analizado es que en la actualidad la Caja de Previsión del municipio de Tolú (Sucre) no existe, y el municipio de Tolú no creo el fondo 37 ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. […]. 11001-03-06-000-2024-00165-00 territorial de pensiones que, en los términos del Decreto 1296 de 1994, debía reemplazar a la caja previsional que administraba las pensiones de sus trabajadores antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al resolver un caso similar, estableció que «al tratarse de trabajadores que laboraron antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 y cuyo riesgo no fue trasladado a una entidad de previsión social, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva le corresponde a su último empleador»38.
Lo anterior, es consonante con lo precisado por la Corte Constitucional en la Sentencia T- 681 de 2003: […] Así, por ejemplo, por regla general, (i) su reconocimiento le corresponde a la administradora del régimen de prima media a la que se encuentra vinculado el trabajador, incluso frente el tiempo laborado o cotizado con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, (ii) en tratándose de servidores públicos que laboraron antes de la entrada en vigencia de la aludida ley, cuyo riesgo no haya sido trasladado a una entidad de previsión social, su otorgamiento le corresponde a la última entidad o empresa pública que haya fungido como empleadora, tal y como se deriva de lo previsto en el literal b) del artículo 33 de la ley en cita, conforme al cual: «Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta: (…) b) el tiempo de servicio como servidores públicos remunerados, incluyendo los tiempos de servicio en regímenes exceptuados. [Resalta la Sala].
Es claro para la Sala que, el último empleador del señor Fabio Villalobos Guerrero fue el municipio de Tolú (Sucre), por lo tanto, se reitera, a este corresponde conocer y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento pensional materia del presente conflicto de competencia, pese a que la caja de previsión social de la entidad que previo a la expedición de la Ley 100 de 1993 recibió los aportes pensionales del peticionario no exista en la actualidad, o, incluso, en caso de que se presente duda del destino de los aportes, puesto que como se explicó en la parte considerativa de esta decisión, la responsabilidad de efectuar las cotizaciones al sistema pensional corresponde al empleador.
Por último, la Sala descarta la competencia de la UGPP, dado que a esta autoridad le corresponde: a. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de mayo de 2021, radicación 11001- 03-06-000-2020-00040-00. 11001-03-06-000-2024-00165-00 b. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad.
Como quedó claro, el señor Fabio Villalobos Guerrero alcanzó los requisitos de la Ley 33 de 1985 estando afiliado a la extinta Caja de Previsión de Tolú (Sucre), más no a Cajanal, y nunca se retiró del régimen de prima media con prestación definida. 6.3. Exhorto La Sala considera pertinente exhortar al municipio de Tolú para que atienda la solicitud del señor Fabio Villalobos Guerrero de manera prioritaria y expedita, debido a que, por su edad de 78 años, es un sujeto de especial protección constitucional y el paso del tiempo puede conllevar hacer gravosa su situación. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al municipio de Tolú (Sucre) para conocer y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Fabio Villalobos Guerrero.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al municipio de Tolú (Sucre) para que ejerza su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la UGPP, al municipio de Tolú (Sucre), al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Tolú y al señor Fabio Villalobos Guerrero.
CUARTO: EXHORTAR al municipio de Tolú (Sucre) para que de manera prioritaria y expedita resuelva la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión del señor Fabio Villalobos Guerrero, toda vez que, es un sujeto de especial protección constitucional y el paso del tiempo puede conllevar hacer gravosa su situación.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión. 11001-03-06-000-2024-00165-00 SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.