CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 440012340000202400160011 Recurso de apelación contra la sentencia de 10 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira.
Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ. TESIS: NO SE CONFIGURA LA INCOMPATIBILIDAD PREVISTA EN LOS ARTÍCULOS 34, NUMERAL 2, Y 48, NUMERAL 1, DE LA LEY 617, EN CABEZA DEL DIPUTADO DE LA GUAJIRA, POR CUANTO NO SE PROBÓ QUE HAYA CELEBRADO O INTERVENIDO EN LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ADICIONAL NÚM. 01 DE 5 DE AGOSTO DE 2022, SIENDO ACCIONISTA DE LA EMPRESA EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la solicitante contra la sentencia de 10 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual denegó la solicitud de pérdida de investidura del señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, diputado de La Guajira, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023. 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán confrontarse de forma virtual.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1.- La ciudadana NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de investidura del señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, diputado de La Guajira, por hechos sucedidos dentro del período constitucional 2020-2023, al considerar que incurrió en la causal prevista en los artículos 34, numeral 2, y 48, numeral 1, de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, por violación al régimen de incompatibilidades.
I.2.- En apoyo de su pretensión la solicitante adujo, en síntesis, que la causal de desinvestidura alegada, por violación al régimen de incompatibilidades, se configuró en atención a que el señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, en su condición de diputado de La Guajira, celebró el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022 al contrato de prestación de servicios núm. 078 de 29 de marzo de 2022, con entidades del respectivo departamento, por si o por interpuesta persona, siendo accionista de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., integrante del consorcio TRANSMANAURE 2022, que suscribió el referido contrato adicional con el municipio de Manaure (La Guajira).
Señaló que el 27 de octubre de 2019 se llevaron a cabo las elecciones para elegir autoridades territoriales en todo el país, período constitucional 2020-2023, en las que el señor LUIS JOSÉ BRITO GUTIÉRREZ obtuvo la curul como diputado de La Guajira, quien 2 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 falleció el 19 de marzo de 2022; y que la vacancia definitiva fue ocupada por el accionado, señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, el 31 de marzo de 2022, al haber obtenido la segunda votación del partido Alianza Social Independiente, -ASI-.
Alegó que el 4 de marzo de 2022 el ciudadano DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, en su condición de representante legal y propietario del ochenta por ciento (80%) de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., se unió con la empresa TRANSPORTE SENSACIÓN S.A.S. para constituir el consorcio TRANSMANAURE 2022 y participar en el proceso de contratación LP-001-2022 en el municipio de Manaure (La Guajira).
Sostuvo que el consorcio TRANSMANAURE 2022 suscribió el 29 de marzo de 2022, con el municipio de Manaure, el contrato núm. 078 de 2022 para la prestación de servicio de transporte escolar a la población educativa para garantizar el acceso y permanencia en el sistema educativo oficial del referido municipio, producto de la referida licitación pública en la que participó. Afirmó que el mencionado consorcio, posterior a que el señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO tomara posesión del cargo de diputado de La Guajira, esto es el 31 de marzo de 2022, celebró el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022 al contrato de prestación de servicios núm. 078 de 29 de marzo de 2022, suscrito entre el consorcio TRANSMANAURE 2022 y el municipio de Manaure (La Guajira), por valor de $978.932.220, razón por la cual el accionado incurrió en la violación de los artículo 34, numeral 2, y 48, numeral 1, de la Ley 617, al celebrar contrato con una entidad Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 territorial del respectivo departamento, por si o por interpuesta persona, ya que, mientras ostentaba la calidad de diputado, seguía siendo accionista de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., integrante del consorcio TRANSMANAURE 2022, que celebró el citado contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022.
Indicó que la adición del contrato se celebró el 5 de agosto de 2022, esto es, cuando el accionado ya ostentaba la calidad de diputado de La Guajira, recibiendo, a su juicio, prestaciones económicas por contratos estatales, pues es evidente que el accionado siendo accionista de una empresa que conformó el consorcio se benefició económicamente de dicha adición. Adujo que el accionado utilizó su posición como diputado para prorrogar dicho contrato, con lo cual incurrió en la causal de incompatibilidad invocada, toda vez que celebró, intervino y gestionó contratos de forma posterior a su posesión como tal, siendo accionista de dicha empresa consorciada desde el 27 de agosto de 2018 hasta la fecha, como consta en el certificado de existencia y representación legal y en las actas de matrícula e inscripción de 17 de octubre de 2023, de la cual se extrae que señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO es accionista de la empresa que entrega la representación del consorcio contratante.
Comentó que si bien el accionado realizó el cambio de representante legal de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., luego de ser elegido diputado, no dejó de ser accionista de esta empresa que se benefició con la adición del contrato. Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 I.3.- El concejal contestó la solicitud de pérdida de investidura, con la que se opuso a la pretensión de desinvestidura, para lo cual adujo que no ha incurrido en causal de incompatibilidad alguna, que no ha intervenido en ningún negocio ni ha celebrado contrato con entidades públicas.
Señaló que con la solicitud no se acompañó prueba que acredite que es accionista de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., ni mucho menos que demuestre que recibió alguna remuneración económica por la suscripción de dicho contrato. Expresó que, según se observa de las actas de asambleas extraordinarias de accionistas de dicha sociedad, el 100% de las acciones de la referida empresa pertenecen al ciudadano RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, quien suscribió el contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022 y su respectivo adicional, en representación del consorcio TRANSMANAURE 2022, lo que lleva a concluir que no intervino en la firma del contrato adicional suscrito ni se benefició de las utilidades de dicho contrato.
Precisó que las actas de asamblea ordinaria de accionistas, junto con las certificaciones, son las pruebas llamadas para acreditar la participación accionaria; y que las cámaras de comercio no pueden solicitar a las sociedades por acciones simplificadas (S.A.S.)3 certificación de composición accionaria para su constitución, ni tienen competencia para llevar registros de accionistas ni certificar la composición accionaria de las sociedades por acciones. 3 En adelante S.A.S. Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Propuso como excepción la de ‘cosa juzgada’, al considerar que la accionante ya había presentado una solicitud de pérdida de investidura del diputado DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, en el proceso con núm. único de radicación 44-001-23-40-000-2023- 00088-00, la cual se negó en primera y segunda instancia, en la que se invocaron las mismas disposiciones violadas que sustenta el caso sub examine.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante sentencia de 10 de marzo de 2025, declaró no probada la cosa juzgada, por cuanto si bien es cierto que este proceso comparte identidad de partes y de objeto con el radicado bajo el número único 44-001-23-40-000-2023-00088-00, también lo es que no tienen la misma causa, pues la causal invocada varía en cuanto a los supuestos fácticos del referido proceso.
Mencionó que mientras que el proceso 2023-00088-00 se basaba en la causal alegada bajo el supuesto fáctico de la suscripción del contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, esta solicitud de pérdida de investidura se fundamentó en la celebración del contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022 al citado contrato. Agregó que en el proceso 2023-00088-00 se alegó la violación del artículo 33, numeral 4, de la Ley 617, mientras que en el caso sub lite se adujo la trasgresión del artículo 34, numeral 2, ibidem, causales que si bien se encuentran en la misma norma que tipifica las conductas prohibitivas que darían lugar a la pérdida de la investidura, tienen diferencias sustanciales en cuanto a su Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 estructura, pues la primera de estas supone una violación al régimen de inhabilidades y la segunda se refiere al régimen de incompatibilidades de los diputados.
Desestimó la solicitud de la accionante de desconocimiento o tacha de falsedad de las actas núms. 10 de 30 de marzo de 2022 y 11 de 12 de septiembre de ese año, sobre la composición accionaria de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., que fueron aportadas por el accionado e incorporadas a través de auto de pruebas de 4 de febrero de 2025, pues dicha figura es improcedente para controvertir el contenido de los documentos al proceso y porque del análisis de estos no se evidencia duda alguna sobre su origen o sobre quiénes los suscribieron.
Manifestó que, no obstante, al examinar el caso concreto, dichos documentos se analizarían en conjunto con las demás pruebas recaudadas dentro del proceso, a fin de asignarles el valor probatorio que correspondiera de cara a la causal de nulidad invocada. Sostuvo que está probado que para el 18 de marzo de 2022 el accionado, señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, ostentaba la calidad de accionista mayoritario de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S.; y que la asamblea de la fecha designó como representante legal de la misma al ciudadano RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, conforme obra en el Acta núm. 9, aportada con la solicitud, nombramiento comunicado a la CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA MARTA mediante oficio de 18 de marzo de 2022, como obra a folio 27 del expediente.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Indicó que en el expediente también obra acta de la asamblea ordinaria de accionistas de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S. de 30 de marzo de 2022, en la que se evidencia que el accionado ya no ostentaba la calidad de accionista de esa empresa ni era representante legal.
Agregó que con la solicitud fue aportado el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022, por medio del cual se adicionó el contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, suscrito por el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, representante legal del CONSORCIO TRANSMANAURE 2022, quien ostentaba esa calidad “[…] desde al menos el 30 de marzo de 2022 […]”.
Recordó que la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S. es una sociedad por acciones simplificada, sometida al régimen descrito en la Ley 1258 de 5 de diciembre de 20084, como se extrae del certificado de existencia y representación obrante en el plenario, en el cual no consta que el accionado ostentara la calidad de accionista de la referida empresa para la fecha en que se expidió el mismo, esto es, el 28 de noviembre de 2023.
Afirmó que dicho documento solo tiene por finalidad probar la existencia de la sociedad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 1258, según el cual “[…] la existencia de la sociedad por acciones simplificada y las cláusulas estatutarias se probarán con certificación de la Cámara de Comercio, en donde conste no estar disuelta y liquidada la sociedad […]”. 4 “[…] Por medio de la cual se crea la sociedad por acciones simplificada […]”.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Recalcó que en el expediente no hay prueba alguna que señale que para la fecha de la suscripción del contrato adicional, el 5 de agosto de 2022, el accionado tuviera acciones en la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S.; y que, por el contrario, los documentos obrantes en el expediente y sobre los cuales no se logró desvirtuar su autenticidad dan fe de que para tal fecha la representación legal y la composición accionaria de la empresa recaía en otro ciudadano. Sostuvo que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 195 del Código de Comercio, el documento idóneo en el que consta la calidad de accionistas de una S.A.S. es el libro de accionistas, tesis que ha sido acogida por la Superintendencia de Sociedades; y que esta, mediante oficio 220-285711 de 20 de noviembre de 2023, reiterado con oficio 220-328238 de 5 de diciembre de 2023, indicó que para el caso de las sociedades anónimas y por acciones simplificadas la información de los accionistas se encuentra consignada en el respectivo libro de registro de accionistas.
Concluyó que si bien el accionado ostentaba la calidad de diputado para la época de celebración del contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022, por medio del cual se adicionó el contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, lo cierto es que no fue él quien lo celebró, por sí o por interpuesta persona, con el municipio de Manaure (La Guajira), toda vez que no se probó que hubiera tenido participación, ejercido injerencia, fungido como accionista u ostentado la representación de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., que constituyó el consorcio TRANSMANAURE 2022, y resultó favorecida con el acuerdo de voluntades suscrito.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO La solicitante interpuso recurso de apelación, con el que pretende que se revoque la sentencia de 10 de marzo de 2025 y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura del diputado de La Guajira, DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, para lo cual señala que la adjudicación y celebración del contrato núm. 078 se hizo el 29 de marzo de 2022, lo que indica que cuando se celebró dicho contrato ya se conocía de la muerte del diputado LUIS JOSÉ BRITO GUTIÉRREZ y las partes tenían conocimiento de que el accionado lo iba a reemplazar, siendo accionista de la empresa contratante; y que se suscribió el 5 de agosto de 2022 un contrato adicional, posterior a su posesión como diputado, beneficiándose así directamente.
Anota que con la solicitud aportó el Acta núm. 9 de 18 de marzo de 2022 de la asamblea de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., de la cual se extrae que el diputado es accionista de esa empresa y designó como representante legal al señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, correspondiéndole demostrar que dejó de ser accionista para no estar incurso en la causal de incompatibilidad alegada.
Sostiene que dentro del expediente con radicación 2023-00088, se aportó el Acta de 24 de marzo de 2022, -ACTA DE CAMBIO DE REPRESENTANTE LEGAL DEL CONSORCIO TRANSMANAURE 2022-, en la cual aparece el señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO como representante legal de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., evidenciándose que el accionado fungía como representante legal de la empresa que conformó el consorcio en mención, con Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 posterioridad al fallecimiento del diputado LUIS JOSÉ BRITO GUTIÉRREZ; y que estaba gestionando y celebrando contratos a pesar de que sabía que iba a reemplazar al fallecido en la Asamblea Departamental de la Guajira, como efectivamente lo hizo, cuando se posesionó el 31 de marzo de 2022, con lo cual se acreditó que intervino en el proceso de licitación del contrato.
Expresa que el accionado, al aportar el Acta núm. 10 de 30 de marzo de 2022, -un día después de la celebración del contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022-, en la cual aparece como socio único a quien había designado como representante legal en la anterior acta, genera dudas sobre la autenticidad de dicha transferencia de las acciones, toda vez que “[…] nadie va a ceder una empresa al día siguiente de la adjudicación de un multimillonario contrato […]”; y que ese Acta núm. 10 no tiene soporte que respalde su autenticidad, pues nunca se registró en la CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA MARTA, no aparece registro de esta en la declaración de renta del accionado, ni del señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS como nuevo accionista, no tiene registro en el SIGEP y, además, se contradice con el Acta de 24 de marzo de 2022.
Manifiesta que el accionado no demostró que dejó de ser accionista, debido a que el Acta núm. 10 de 30 marzo de 2022 genera incertidumbre, pues si dicho documento fue elaborado por él mismo, nunca tuvo publicidad, ni registro, ni siquiera aparece en su declaración de renta o del señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, por lo que es fácil que lo pueda manipular para aportarlo con la solicitud.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Alega que el señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO y la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S. se encontraban en la obligación de hacer el reporte en el registro único de beneficiarios finales (RUB), con base en la Ley 2155 de 14 de septiembre de 20215; y que desconocieron el artículo 15 del Código de Comercio, el cual prevé que debían comunicarlo a la CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA MARTA al momento de tomar posesión del cargo de diputado, so pena de perder el cargo.
Aduce que el accionado no ha acompañado documentos que indiquen cuándo se efectuó la transacción de dichas acciones, su monto o si se cedieron en donación o algún otro modo de transferir el dominio de las cosas, pues dichos recursos para esa época provienen del Estado colombiano; y que en el Acta núm. 9 de 18 de marzo de 2022 se constata que el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS fue designado representante legal, no accionista de dicha empresa, lo cual no desvirtúa que el accionado sea accionista, por lo que es la prueba de la falta de registro de los demás documentos para ocultar la condición irregular.
Menciona que el accionado aportó con la contestación la composición accionaria de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S. de 4 de octubre de 2022, desconociendo que la adición núm. 01 al contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, se hizo el 5 de agosto de 2022, pretendiendo inducir en un error, a pesar de que debe probar la composición accionaria antes de la celebración de la adición al contrato. 5 “[…] Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y se dictan otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Comenta que el Acta núm. 11 de 14 de septiembre de 2022 es irrelevante, pues es posterior a la celebración de dicha adición, además de que la citada acta señala que se convocó previamente, - el 18 de marzo de 2022-, cuando el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS fue designado representante legal, generándose una inconsistencia sobre el real accionista de la empresa y pretendiendo mostrarlo como accionista, por lo que, a su juicio, hay una falsedad.
Aduce que, contrario a lo considerado por el Tribunal, el 17 de octubre de 2023 el accionado realizó trámites para EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., con el fin de registrar el Acta núm. 11, posterior a la celebración de la adición núm. 01 de 5 de agosto de 2022, como consta en el recibo núm. S001046274, en el documento de operación núm. 99-USUPUBXX-20231017-0079 y en el núm. de liquidación 2080887.
Reitera que dentro de las pruebas anexadas en el proceso con radicación 2023-00088, incorporadas a este proceso, se encuentra el Acta de 24 de marzo de 2022, en la cual aparece el accionado como representante legal y EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S. como integrante del mencionado consorcio, lo que deja claro que se celebró el convenio con el accionado y que no se tuvo conocimiento del cambio accionario o de representación legal.
Por último, solicita, como pruebas en segunda instancia, oficiar a la CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA MARTA para que allegue copia de todo el expediente de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., específicamente la copia del recibo S001046274, números de operación 99-USUPUBXX-20231017-0079 y de liquidación 2080887 Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de 17 de octubre de 2023, con base en el artículo 212, numeral 3, del CPACA; ordenar al accionado aportar los libros y actas de accionistas de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S.; y oficiar a la DIAN para que allegue las declaraciones de renta de los señores DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO y RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS con el fin de verificar si se realizaron las operaciones de traspaso de las acciones antes de 30 de marzo de 2022, cuando apareció el Acta núm. 10.
A su vez, solicita decretar interrogatorio al secretario de EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., señor GUILLERMO MARTÍNEZ SALAS, para el testimonio de las fechas y elaboración del acta núm. 11, y si se registraron las referidas operaciones en el SIGEP y declaración de renta; y, así mismo, interrogatorio a ella en calidad de accionante, para constatar que el diputado era accionista al momento de la adición del contrato, por ser parte del mismo consorcio.
IV.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA IV.1.- El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881 de 15 de enero de 20186, no fue descorrido por el accionado. IV.2.- Por su parte, el agente del Ministerio Público, a través de memorial de 15 de mayo de 2025, solicita que se confirme la sentencia de primera instancia, para lo cual señala que se acreditó 6 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 que el contrato núm. 078 se suscribió el 29 de marzo de 2022, entre el consorcio TRANSMANAURE 2022 y el municipio de Manaure (La Guajira), esto es, con anterioridad a la posesión del accionado como diputado; y que el contrato adicional 01 de 2022, por medio del cual se adicionó el referido contrato, fue suscrito el 5 de agosto de 2022 por el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, es decir, por una persona diferente al accionado.
Manifiesta que aunque el recurrente insiste en que para la fecha de suscripción del contrato adicional el accionado era accionista de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., integrante del consorcio suscriptor consorcio TRANSMANAURE 2022, lo cierto es que no aportó documento que acreditara tal condición. Y que, contrario a ello, el Acta núm. 10 de la Asamblea Ordinaria de Accionistas de la sociedad EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., da cuenta que para el 30 de marzo de 2022 el único accionista de la sociedad era el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS.
Aduce que comparte la conclusión a la que arribó el a quo, al señalar que el documento idóneo que prueba la calidad de accionista es el libro de accionistas de la respectiva sociedad o la certificación expedida a partir de lo allí consignado, prueba documental que no obra en el plenario, por lo que se impone concluir que no se logró acreditar que el accionado ostentara la calidad de accionista de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., para la fecha en la que se suscribió el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Menciona que, debido a la naturaleza del proceso de pérdida de investidura, cualquier duda debe operar a favor del accionado y está prohibido aplicar interpretaciones extensivas a las causales, pues se deben respetar los límites taxativos sobre la configuración de estas; y que de conformidad con los documentos digitales que fueron allegados y con la normatividad aplicable al caso, no se encuentran reunidos los presupuestos fácticos y jurídicos necesarios para considerar que el diputado incurrió en la causal de pérdida de investidura invocada.
IV.3.- A través de auto de 5 de septiembre de 2025 el Despacho sustanciador denegó las pruebas requeridas por el accionante en segunda instancia, toda vez que dichos documentos, así como el interrogatorio de la propia actora, son pruebas que bien pudieron aportarse y/o requerirse con la solicitud inicial, oportunidad procesal pertinente para ello, -radicada el 18 de diciembre de 2024-, lo que puso de manifiesto que no concurrieron los presupuestos previstos en el artículo 212 del CPACA, sumado a que tampoco fue solicitada de común acuerdo, ni fue denegada en primera instancia o dejada de practicar sin culpa de la parte que la pidió, ni versa sobre hechos posteriores a la oportunidad probatoria en primera instancia ni se dejó de solicitar por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.
En cuanto al testimonio del secretario de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., solicitado bajo el argumento de que se denegó por el a quo y, en consecuencia, a su juicio, es procedente su decreto en segunda instancia, según lo previsto en el artículo 212, numeral 2, del CPACA, se advirtió que esta no es una causal de Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 aplicación automática, por lo que el solo hecho de que el Tribunal no hubiese accedido a la misma no obliga a decretarla, máxime si se tiene en cuenta que el referido testimonio no se pidió con la solicitud de pérdida de investidura, oportunidad probatoria con la que la actora contaba para ello, sino con un escrito por medio del cual formuló una tacha de falsedad y desconocimiento de unos documentos aportados por el diputado, solicitud probatoria denegada por improcedente con auto de 12 de febrero de 2025, providencia que no fue objeto de recurso alguno. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer, en los precisos términos del recurso de apelación, y en consonancia con la solicitud inicial, si el diputado de La Guajira, señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, incurrió en violación del régimen de incompatibilidades, de conformidad con lo establecido en los artículos 34, numeral 2, y 48, numeral 1, de la Ley 617, al haber intervenido en la gestión de la celebración o celebrado por sí o por interpuesta persona el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022, mediante el cual se modificó el contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, fungiendo, presuntamente, como accionista de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., integrante del consorcio TRANSMANAURE 2022, que suscribió el referido contrato adicional con el municipio de Manaure (La Guajira).
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 V.2.- De la violación del régimen de incompatibilidades como causal de pérdida de investidura de diputados Las incompatibilidades, en términos generales, han sido definidas por esta Sección como “[…] la prohibición de ejercer dos actividades o realizar dos roles de manera simultánea, taxativamente señaladas en la Constitución o en la ley, de modo que para el caso de los servidores públicos se traduce en la prohibición de desempeñar o ejercer otros cargos o realizar otras actividades distintas a las que corresponde a las funciones del cargo de que son titulares […]”7 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 903 de 6 de diciembre de 20088, consideró que las incompatibilidades consisten en “[…] una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de julio de 2008, número único de radicación 44001233100020080000501, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 8 Corte Constitucional, sentencia C-903 de 6 de diciembre de 2008, magistrado ponente Jaime Araujo Rentería. Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 El señalamiento de conductas que no pueden realizarse simultáneamente con las competencias propias del cargo de diputado plantea una tensión entre los principios que deben orientar la acción administrativa y derechos constitucionales como el derecho a la igualdad, el derecho al trabajo, a la libertad de escoger profesión y oficio, el derecho a elegir y ser elegido y el derecho de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, lo cual ha llevado a señalar que “[…] por la índole excepcional de las inhabilidades e incompatibilidades, las normas que las contemplan deben ser interpretadas y aplicadas con un criterio restrictivo y, por ende, con exclusión de un criterio extensivo9 […]”10.
V.3.- De la causal de incompatibilidad endilgada al diputado accionado En la presente solicitud se endilga la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en los artículos 34, numeral 2, y 48, numeral 1, de la Ley 617, así: “[…] Artículo 34. De las incompatibilidades de los diputados. Los diputados no podrán: (…) 2.
Intervenir en la gestión de negocios o ser apoderado ante entidades del respectivo departamento o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones de que trata el artículo siguiente. (…) […] 9 Cit. Corte Constitucional, sentencia C-903 de 2008, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de julio de 2017, número único de radicado 66001-23-33-000-2016-00361-01(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.
Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Naturalmente, y comoquiera que en el caso concreto tanto el contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, como su contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022, fueron celebrados en vigencia de la Ley 2200 de 8 de febrero de 202211, el análisis se adelantará bajo la orientación de sus artículos 50, numeral 2, -que reproduce, de forma íntegra, el citado artículo 34, numeral 2, de la Ley 617-, y 60, numeral 1, -que, al igual que el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617, prevé la violación del régimen de incompatibilidades como causal de desinvestidura-.
Para efectos de verificar la configuración objetiva de la causal invocada en el presente asunto, se requiere que: (i) el accionado ostente la calidad de diputado para la época de los hechos; y (ii) simultáneamente al cargo de diputado, intervenga en la gestión de la celebración de contrato alguno con entidades del respectivo departamento o celebre contrato con ellas, por sí o por interpuesta persona12. 11 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos […]”.
“[…] Artículo 154. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 1222 de 1986, la Ley 3 de 1986 y disposiciones contenidas en la Ley 617 de 2000 que les sean contrarias […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 12 Ver sentencia de 30 de junio de 2017 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicado 08001- 23-33-000-2016-00278-01(PI).
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 V.4.- Del caso concreto Al examinar en el presente caso los presupuestos que deben estar cumplidos para que se configure objetivamente la causal de incompatibilidad alegada, se observa lo siguiente: a) En cuanto a la calidad de diputado Del acervo probatorio que reposa en el expediente13, y que guarda estrecha relación con la resolución del problema jurídico, la Sala pudo comprobar que el señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO obtuvo la curul como diputado de la Asamblea de La Guajira, en representación del partido Alianza Social Independiente, -ASI-, cargo en el cual se encuentra vinculado desde el 31 de marzo de 2022, de acuerdo con la certificación de 28 de noviembre de 2023, emitida por el secretario general de la Asamblea en mención. b) Intervenir en la gestión de la celebración de contrato alguno con entidades del respectivo departamento, o celebrar contrato alguno con ellas, por sí o por interpuesta persona, simultáneamente al cargo de diputado.
En cuanto al segundo de los elementos, esto es, que simultáneamente al cargo de servidor público, intervenga en la gestión de la celebración o celebre contrato alguno, por sí o por interpuesta persona, está probado que dentro del período en el cual el señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO ejerció como diputado 13 Tal como se advirtió al inicio de esta providencia, todas las pruebas recaudadas en el proceso reposan en el en el sistema para la gestión judicial SAMAI.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 de la Asamblea de la Guajira, no celebró directamente el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022 al contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022 sobre el cual recae la causal endilgada.
Se acreditó que dicho contrato adicional se suscribió entre el señor ELVEN MANUEL MEZA BARROS, en calidad de alcalde de Manaure (La Guajira) y el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, representante legal del consorcio TRANSMANAURE 2022, en el cual se establecieron las siguientes cláusulas: “[…] CLÁUSULA PRIMERA: modifíquese la cláusula tercera VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS No. 078 del 29 DE MARZO DE 2022, la cual se adiciona de la siguiente manera: CLÁUSULA TERCERA: VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO: Adiciónese al Contrato Principal la suma de NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO MIL MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS VIENTE PESOS M/L ($978.932.220.00), según Certificado de Disponibilidad No. 415 del 1 de agosto de 2022, expedido por el Profesional del Presupuesto, los cuales serán cancelados al Contratista de la misma manera establecida en el Contrato Principal, quedando el mismo con un valor total de DOS MIL DOSCIENTOS VEINTE PESES M/L ($2.978.923.227.00).
CLÁUSULA SEGUNDA: VIGENCIA DE CLÁUSULAS PACTADAS EN EL CONTRATO PRINCIPAL. Las partes se ratifican en la interpretación y contenido de las demás cláusulas establecidas en EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS No. 078 DEL 29 DE MARZO DE 2022, las cuales no fueron objeto de modificación alguna por el presente acto […]”. El referido consorcio TRANSMANAURE 2022 estuvo integrado el 4 de marzo de 2022 por la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., con la representación legal del accionado, señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, y la empresa TRANSPORTES SENSACIÓN S.A.S., con la representación legal de la señora NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ, -actora en la Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 presente solicitud de desinvestidura-, según consta en el ‘DOCUMENTO DE CONFORMACIÓN CONSORCIO’.
En esa fecha el consorcio en mención nombró representante legal del mismo al señor NAIMEN DAVID SOLANO PINTO y tenía por objeto: “[…] El objeto del consorcio es presentar una propuesta de contratación que tiene por objeto PRESTACIÓN DE SERVICIO DE TRANSPORTE ESCOLAR A LA POBLACIÓN EDUCATIVA PARA GARANTIZAR EL ACCESO Y PERMANENCIA EN EL SISTEMA EDUCATIVO OFICIAL DEL MUNICIPIO DE MANAURE LA GUAJIRA […]”.
Ahora, la Sala pone de presente que en el recurso de apelación la accionante adujo que al momento de la celebración de la adición del referido contrato el accionado era, a la vez, diputado de La Guajira y accionista de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., integrante del consorcio TRANSMANAURE 2022, que suscribió el referido negocio jurídico con el municipio de Manaure (La Guajira), pues, aparentemente, dentro del expediente se encontraban pruebas que demostraban que para el 28 de marzo de 2022 aquel era accionista, y que el 17 de octubre de 2023 aún realizaba trámites en la CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA MARTA a nombre de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., por lo que era falso que no existiera documento idóneo que demostrara su calidad de accionista.
Conforme lo indicó el Tribunal de primera instancia, la calidad de accionista o la conformación accionista de una Sociedad por Acciones Simplificada, -S.A.S.-, se prueba mediante el libro de registro de accionistas de la respectiva sociedad. Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Al respecto, en el concepto rendido a través de Oficio núm. 220- 091007 de 8 de julio de 2020, la Superintendencia de Sociedades, al absolver una consulta acerca de la forma de probar la calidad de accionista en una S.A.S., señaló lo siguiente: “[…] Así pues, la manera como es factible acreditar la calidad de accionista en la sociedad anónima, y por ende en las sociedades por acciones simplificadas, es a través de la inscripción de las acciones en el libro de registro de accionistas, conforme lo prevé el artículo 406 del Código de Comercio, lo cual responde a la naturaleza nominativa de las acciones que componen su capital social. […]” (Destacado fuera de texto).
Posteriormente, en concepto expedido por Oficio núm. 220-285711 de 20 de noviembre de 2023, la Superintendencia de Sociedades indicó que la composición accionaria de una S.A.S. se encuentra consignada en el libro de registro de accionistas de la respectiva sociedad y que las cámaras de comercio no están obligadas a certificar la composición accionaria de una S.A.S., de la siguiente manera: “[…] La discusión que se plantea con respecto a la competencia de las cámaras de comercio para exigir una revelación sobre la composición accionaria de la S.A.S., de manera previa a la inscripción del acto privado de constitución en el Registro Mercantil, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1258 de 2008, conduce directamente a la delimitación del concepto de composición accionaria.
Es así como el artículo 5°, numeral 1°, de la Ley 1258 de 2008, determina que la sociedad por acciones simplificada se crea por acto jurídico que conste en documento privado, inscrito en el Registro Mercantil, en el cual debe expresarse el “ nombre, documento de identidad y domicilio de los accionistas ”. De igual manera el numeral 6°, ibidem, señala que en los estatutos debe constar “ el capital autorizado, suscrito y pagado, la clase, número y valor nominal de las acciones representativas del capital y la forma y términos en que estas deberán pagarse ”.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 […] A este propósito, se establece en el artículo 34 del Código de Comercio, la competencia general de las cámaras de comercio para inscribir el acto constitutivo de las sociedades comerciales en el Registro Mercantil.
En tratándose de la S.A.S., la competencia general de inscripción del acto constitutivo de sociedades fue adicionada con lo dispuesto por el artículo 6° de la Ley 1258 de 2008, según el cual las cámaras de comercio tienen facultades para: a. Verificar la conformidad de las estipulaciones del acto constitutivo con lo previsto en la ley. b. Abstenerse de inscribir el acto constitutivo cuando se omita alguno de los requisitos previstos en el artículo 5° de la misma norma o en la ley.
Reunidos así los parámetros normativos suficientes para enmarcar los límites de pronunciamiento de las cámaras de comercio con respecto a la posibilidad de solicitar información al momento de decidir sobre la inscripción del acto constitutivo de la S.A.S., surge con claridad la premisa según la cual no pueden solicitar más datos que aquellos previstos en el artículo 5° de la Ley 1258 de 2008.
Por las razones anotadas, se arriba con facilidad a la conclusión de que en tratándose de la S.A.S., las cámaras de comercio no pueden solicitar puntualmente una certificación integral de la composición accionaria al momento de examinar el acto constitutivo, como el monto de acciones adquiridas por cada uno de los asociados, el monto de su participación porcentual frente al total del capital social, el monto pagado por cada accionista, ni las otras circunstancias particulares de cada asociado con respecto del capital, pero sí están facultadas para exigir los siguientes datos relativos a dicho concepto: a. Nombre, documento de identidad y domicilio de los accionistas fundadores. b. El capital autorizado, suscrito y pagado, la clase, número y valor nominal de las acciones representativas del capital y la forma y términos en que estas deberán pagarse.
De no encontrar acreditados los datos mencionados en el acto constitutivo, las cámaras de comercio deben imperativamente abstenerse de inscribir el documento constitutivo de la S.A.S. en el Registro Mercantil. Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Contra la decisión de abstención de registro, proceden los recursos administrativos de reposición, ante la misma cámara, y de apelación ante la Superintendencia de Sociedades”.
Por lo tanto, las cámaras de comercio no están obligadas a certificar la composición accionaria de una sociedad por acciones simplificada. Ahora bien, en este tipo societario, el representante legal podría certificar la composición accionaria de la sociedad por acciones simplificada, pero deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 61 del Código de Comercio, el cual es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 61.
Los libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente. Lo dispuesto en este artículo no restringirá el derecho de inspección que confiere la ley a los asociados sobre libros y papeles de las compañías comerciales, ni el que corresponda a quienes cumplan funciones de vigilancia o auditoría en las mismas’.” En este sentido, conforme al artículo 28 numeral 7º del Código de Comercio, los libros de registro de accionistas deben estar inscritos en el registro mercantil y se reitera que dichos libros, conforme a los artículos 61 y siguientes del Código de Comercio están sometidos a reserva […].
“Infórmeme dentro de un proceso judicial, cual es el medio idóneo por medio del cual se puede certificar o demostrar sobre la composición accionaria de una sociedad” Los medios de prueba se encuentran contenidos de forma general en el Código General del Proceso y corresponderá a las partes y al Juez del proceso, determinar los medios idóneos para acreditar la ocurrencia de un hecho.
Sin perjuicio de lo anterior, se pone de presente que, para el caso de las sociedades colectivas, en comandita simple y de responsabilidad limitada, es posible encontrar los socios que componen el capital social en el certificado de existencia y representación legal de la sociedad que emite la respectiva cámara de comercio. Para el caso de las sociedades anónimas y por acciones simplificadas, dicha información se encuentra consignada en el libro de registro de accionistas de la respectiva sociedad […]”.
(Destacado fuera de texto). Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Asimismo, mediante Oficio núm. 220-328238 de 5 de diciembre de 2023, la Superintendencia de Sociedades, al rendir un concepto en cuanto a la prueba de la calidad de accionista de una S.A.S., precisó lo siguiente: “[…]
4. COMO SE PRUEBA LA CALIDAD DE ACCIONISTA EN UNA SAS Y LA CANTIDAD DE ACCIONES QUE SE POSEAN” En lo que tiene que ver con la última pregunta, este Despacho ya se ha pronunciado al respecto en Oficio 220-091007 del 8 de julio de 2020, en los siguientes términos: “(…) Así pues, la manera como es factible acreditar la calidad de accionista en la sociedad anónima, y por ende en las sociedades por acciones simplificadas, es a través de la inscripción de las acciones en el libro de registro de accionistas, conforme lo prevé el artículo 406 del Código de Comercio, lo cual responde a la naturaleza nominativa de las acciones que componen su capital social.” En este sentido, el libro de registro de accionistas contiene el nombre de los accionistas y la cantidad de acciones respecto de las cuales son propietarios. […]” (Destacado fuera de texto).
En igual sentido, es del caso traer a colación la sentencia de 9 de diciembre de 201614, citada por el a quo, en la que la Sección Quinta sostuvo que el folio del correspondiente registro en el libro de accionistas es el medio idóneo para para probar la condición de socio de una S.A.S., de la siguiente manera: “[…] A pesar de lo anterior, la Sala observa que los actores no probaron en esta sede constitucional, siquiera, su condición de socios de Coobus S.A.S., en la medida en que no allegaron al expediente del presente proceso el folio del correspondiente registro en el libro de accionistas, medio idóneo para el efecto.
Por tal razón, no les asiste legitimación en la causa por activa. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 9 de diciembre de 2016, consejero ponente Rocío Araujo Oñate, núm. único de radicación 25000-23-42- 000-2016-04867-01(AC). Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Para efectos de lo anterior, el Código de Comercio se manifiesta en el siguiente sentido: Artículo 28.
Personas, actos y documentos que deben inscribirse en el registro mercantil. Deberán inscribirse en el registro mercantil: […] 7. Los libros de registro de socios o accionistas, y los de actas de asamblea y juntas de socios. Así mismo, el artículo 130 del Decreto 2649 de 1993 dice que: Artículo 130. Libro de accionistas y similares.
Los entes económicos pueden llevar por medios mecanizados o electrónicos el registro de sus aportes; no obstante, en este caso diariamente deben anotar los movimientos de estos en un libro auxiliar, con indicación de los datos que sean necesarios para identificar adecuadamente cada movimiento. Al finalizar cada año calendario, se deben consolidar en un libro, registrado si fuere el caso, los movimientos de que trata el inciso anterior. […]” (Destacado fuera de texto).
Ahora, en cuanto a las pruebas que, a juicio de la solicitante, demuestran la calidad de accionista del diputado en la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., integrante del consorcio TRANSMANAURE 2022, -que suscribió el contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022 con el municipio de Manaure (La Guajira)-, al momento de la celebración del contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022, la Sala considera lo siguiente: Cabe resaltar que en los procesos de pérdida de investidura el solicitante es quien tiene la carga de probar la conducta reprochable o la causal en que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura, por lo que no le asiste razón a la apelante al sostener que es al diputado a quien le corresponde demostrar que dejó de ser accionista de esa empresa al momento de celebrar la adición del contrato núm. Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 01 de 5 de agosto de 2022 al contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022.
Sobre el particular, en sentencia de 30 de junio de 201615, la Sección Primera precisó lo siguiente: “[…] Respecto de la carga de la prueba en materia de pérdida de investidura se sigue la regla general que impone el deber procesal de probar los hechos a quien los alega, en otras palabras, el actor debe demostrar de manera fehaciente los elementos de la causal de pérdida de investidura alegada en la demanda, tal y como lo ha señalado reiteradamente esta Sección. 5.5.6.- Precisamente, en un caso en cual se solicitaba la pérdida de investidura de un diputado del Departamento del Amazonas por violar el régimen de inhabilidades, la Sala fue enfática en señalar que “[p]ara probar esa supuesta relación, el actor no aportó ni solicitó prueba alguna ni dijo nada, pese a que le corresponde probar los hechos de la demanda por ser quien tiene la carga de la prueba.” 16(Negrillas fuera de texto) […] 5.5.9.- Como puede verse, la posición invariable de la Corporación es la de que el actor debe probar los elementos de la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda. […]” (Destacado fuera de texto).
Precisado lo anterior, en cuanto al Acta núm. 9 de 18 de marzo de 2022 de la asamblea de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., de la cual se extrae que el diputado era accionista de esa empresa y designó como representante legal al señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, se advierte que dicho documento no acredita, por sí mismo, que el accionado estuviere desarrollando 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de junio de 2016, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala, núm. único de radicación 23001-23-33- 000-2015-00201-01(PI). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. fallo de 24 de agosto de 2006 proferido dentro del expediente No. 2005-01477, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 gestión o actividad contractual alguna o que, menos aún, haya celebrado el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022 al contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, máxime si se tiene en cuenta que aquel tomó posesión del cargo el 31 de marzo de 2022 y que dicho contrato adicional fue celebrado hasta el 5 de agosto de 2022.
En lo referente al Acta de 24 de marzo de 2022, -ACTA DE CAMBIO DE REPRESENTANTE LEGAL DEL CONSORCIO TRANSMANAURE 2022-, en la que consta que se nombró representante legal del consorcio en mención al señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, para la Sala, si bien es cierto que con esta acta se evidencia que en esa fecha el accionado, señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO, aún era representante legal de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., integrante del consorcio TRANSMANAURE 2022, también lo es que en tal fecha fue nombrado representante legal de dicho consorcio el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, por lo que dicha acta no acredita, por sí misma, que el accionado estuviere gestionando, interviniendo en la celebración o que haya celebrado el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022 al contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, como lo adujo la apelante.
Ello, en tanto no fue la persona encargada de manifestar el consentimiento del consorcio TRANSMANAURE 2022, toda vez que esa facultad estaba radicada en cabeza del señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, con ocasión del acto que le trasladó la representación legal del mencionado consorcio. Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 En efecto, no se acredita que hubiera existido comunicación o reunión previa entre el señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO y el contratista,- el municipio de Manaure (La Guajira)-, o constancia de que hubiese desarrollado gestión o actividad contractual alguna, o que hubiera actuado ante ese ente territorial para que se viabilizara o materializara el cuestionado contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022; es decir, no hay prueba de que el accionado hubiera intervenido positiva y efectivamente en la gestión de la celebración del contrato adicional o a través de interpuesta persona.
Ahora, la solicitante alega que se presentan dudas y falta de certeza o validez frente al Acta núm. 10 de 30 de marzo de 2022, en la que el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS aparece como único socio de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., por cuanto dicho documento no tuvo publicidad, ni registro en la CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA MARTA ni en el SIGEP, ni aparecen en las declaraciones de renta del accionado o del señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS; y que el accionado y la mencionada empresa no cumplieron con las obligaciones de hacer el reporte en el registro único de beneficiarios finales (RUB) previstas en la Ley 2155 y en el artículo 15 del Código de Comercio, así como que el accionado no acompañó documentos que indicaran cuándo se efectuó la transacción de dichas acciones, su monto o si fueron cedidas en donación o algún otro modo de transferir el dominio de las cosas.
Al respecto, la Sala observa que estos argumentos no tienen vocación de prosperidad, porque fueron expuestos solamente en el recurso de apelación, oportunidad que no está prevista legalmente para aducir Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 nuevos argumentos, que no tuvieron posibilidad de ser controvertidos por el accionado17.
De ser atendidos estos nuevos reparos, se desconocerían las garantías del debido proceso que implican el respeto de las formas preexistentes que regulan cada juicio, por lo que no serán objeto de análisis. Al efecto, es del caso traer a colación la sentencia de 4 de julio de 202418, en la que esta Sección señaló: “[…] la apelación no constituye una oportunidad para adicionar hechos por los que se considera está configurada la causal; lo contrario equivaldría afectar el derecho de defensa y contradicción de la parte acusada quien se vería sorprendida frente a hechos que no fueron propuestos en el escrito inicial […]”.
Y en cuanto al argumento de la apelante según el cual el Acta núm. 10 de 30 de marzo de 2022 en la que aparece como socio único a quien se había designado como representante legal en la anterior acta, genera dudas sobre la autenticidad de dicha transferencia de las acciones, y que hay una falsedad en el Acta núm. 11 de 14 de septiembre de 2022, al ser convocada el 18 de marzo de 2022, la Sala advierte que la presunción de autenticidad de estas, así como de las demás pruebas, no ha sido enervada19, pues a pesar de que 17 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de septiembre de 2021, núm. único de radicación 54001-23-33-000-2020-00606-01(PI), consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de julio de 2024, núm. único de radicación 44001-23-40-000-2023-00088-01 (acumulado con 44001- 2340-000-2023-104-01 (PI), consejero ponente Oswaldo Giraldo López. 19 “[…] Artículo 244.
Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 la solicitante formuló tacha de falsedad en su contra esta no prosperó. Sobre la referida Acta de asamblea núm. 11 de 14 de septiembre de 2022 de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S. y la certificación denominada “COMPOSICIÓN ACCIONARIA” de 4 de octubre de 2022, suscrita por el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, representante legal de la mencionada empresa, cabe mencionar que si bien son posteriores a la fecha de celebración del contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022, lo cierto es que demuestran que el único socio con participación del 100% es el señor RICARDO ARTURO PÉREZ HOYOS, en consonancia con lo indicado en el Acta núm. 10 de 30 de marzo de 2022 y, por ende, que el diputado no era accionista de dicha empresa para esa época, todo lo cual carece de contra evidencias en este proceso.
Ahora, con relación a la prueba concerniente al Acta de matrícula e inscripción de 17 de octubre de 2023, expedida por la CÁMARA DE COMERCIO DE SANTA MARTA, se observa que en esa fecha se radicó en sus oficinas una transacción en los registros públicos que administra y maneja esa entidad, y que el trámite radicado fue: la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.
También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.
La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 “NOMBRAMIENTO SOC. COMERCIAL E INST. FINANCIERAS, IMPUESTO DE REGISTRO (SIN CUANTÍA)”. Sin embargo, en este documento no se señala que el diputado es accionista de la empresa EXPRESS CARIBE RADIANTE S.A.S., como lo adujo la recurrente, aunado a que no se puede perder de vista que, como se observó anteriormente, las cámaras de comercio no son las entidades encargadas de certificar la composición accionaria de una S.A.S. Asimismo, respecto al argumento de la apelante según el cual se encuentra acreditado que posterior a la celebración del contrato de adición el diputado todavía era accionista o gestionaba contratos estatales, por cuanto el 17 de octubre de 2023 realizó trámites para dicha empresa con el objeto registrar el Acta núm. 11, como consta en el recibo de pago núm. S001046274, en el documento de operación núm. 99-USUPUBXX-20231017-0079 y en el núm. de liquidación 2080887, cabe advertir que no constituyen gestiones ni celebración de negocios las actuaciones posteriores a la suscripción de un contrato con el Estado.
Al efecto, debe puntualizarse que la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, entre ellas, la sentencia de 8 de octubre de 201920, ha establecido que no constituye gestión de negocios la 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, núm. único de radicación 11001-03-15-000-2018-02417-01(PI), consejero ponente Alberto Montaña Plata.
Si bien ese proceso giró en torno a la eventual configuración de la inhabilidad prevista en el artículo 179, numeral 3, de la Constitución Política, que no a una incompatibilidad, lo cierto es que el análisis allí efectuado resulta relevante en el caso concreto, por cuanto también descartó la ‘gestión de negocios’ respecto de conductas llevadas a cabo con posterioridad a la celebración del contrato, subregla jurisprudencial común a la prohibición genérica de gestionar negocios o celebrar contratos, por sí o por interpuesta persona, durante lapsos previos o concomitantes a la condición de miembro de una corporación pública.
Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 intervención en etapas subsiguientes a la celebración del contrato. Tampoco se puede inferir del material probatorio que obra en el expediente que el diputado celebró por interpuesta persona el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022, pues no hay prueba alguna que permita señalar que quien estuvo detrás de la celebración del contrato adicional que suscribió el consorcio TRANSMANAURE 2022 fuese el accionado o que éste dominara o ejerciera alguna presión. Como se advierte, el accionando no intervino en la gestión del citado contrato adicional ni celebró contrato directamente o por interpuesta persona, pues no hay prueba de que hubiese actuado ante el referido contratista para que se viabilizara o materializara ese negocio jurídico.
Por lo tanto, en el presente caso es claro que la incompatibilidad invocada por la solicitante no se configuró, al no haberse probado que el señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO fue quien celebró el contrato adicional núm. 01 de 5 de agosto de 2022 al contrato núm. 078 de 29 de marzo de 2022, o que él estuvo detrás, o hizo gestiones efectivas y decisivas para lograr la celebración del referido negocio jurídico, simultáneamente al ejercicio del cargo de diputado de La Guajira.
V.5.- Con fundamento en lo considerado, al descartarse la configuración del elemento objetivo de la causal de violación del régimen de incompatibilidad, prevista en el artículo 50, numeral 2, y 60, numeral 1, de la Ley 2200, lo que, por demás, impide proseguir con el examen del elemento subjetivo, la Sala confirmará la sentencia de 10 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Número único de radicación: 44001 23 40 000 2024 00160 01 Solicitante: NAYROBIS MARÍA ALVARADO RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 La Guajira, que denegó la pérdida de investidura del diputado de La Guajira, señor DANIEL ELÍAS CEBALLOS BRITO.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 9 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.