Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) Demandante: Clarisa Inés Sosa Suárez Demandada: UGPP Temas: Descuento de aportes sobre factores salariales incluidos en la reliquidación ordenada en una sentencia. / Actos administrativos no susceptibles de control judicial.

CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Clarisa Inés Sosa Suárez, instauró demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 12297 del 24 de marzo de 2017 y de los comunicados 201714001437191 del 11 de mayo de 2017 y 201714303157791 del 25 de octubre de 2017, por medio de los cuales la UGPP cumplió las órdenes contenidas en una sentencia. A título de restablecimiento del derecho: i) se efectúe una nueva liquidación de aportes de los factores ordenados por un fallo judicial, ii) sean indexados los valores 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) aplicando la fórmula del artículo 178 del CPACA, iii) se aplique la prescripción a la acción de cobro del artículo 817 del Estatuto Tributario por ser una obligación parafiscal, iv) se ordene la suspensión del reintegro de las mesadas que opera desde mayo de 2017 y, en cambio, v) se ordene su devolución incluyendo los intereses que fueron reconocidos en sentencia y vi) se ordene el pago de los intereses moratorios de que tratan los artículos 192 y 195 del CPACA, o el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Clarisa Inés Sosa Suárez fue pensionada por Cajanal mediante Resolución 55459 de diciembre 5 de 2013 y que por sentencia del Juzgado Segundo de Descongestión de Facatativá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se condenó a la UGPP la reliquidación de la pensión, aplicando el promedio del 75% de todos los factores devengados en el último año de servicio, lo que fue cumplido en la Resolución RDP 36421 del septiembre 28 de 2016, que ordenó reliquidar la pensión en cuantía de $1.059.061, efectiva a partir del 25 de noviembre de 2013.

Que en Resolución RDP 12297 de marzo 24 de 2017 la UGPP efectuó dicha liquidación y deducción de aportes por $82.454.941, estableciendo un descuento de la mesada pensional de la demandante por valor de $20.613.735, razón por la cual solicitó a la UGPP que informara la forma, metodología y normas aplicadas para realizar el cálculo; y el 11 de mayo de 2017, se le informó que el cálculo se había fundamentado en una directriz del comité de conciliación y defensa judicial de la UGPP, por la que se decidió que a partir del 28 de febrero de 2017 se daría cumplimiento al acta 1362 del 20 de enero de 2017.

Que el 10 de octubre de 2017 se solicitó a esa entidad efectuar una nueva liquidación y deducción de aportes, aplicando lo dispuesto por el Consejo de Estado en desarrollo de los artículos 178 del CCA y 187 del CPACA, pero, en respuesta del 25 de octubre de 2017, la UGPP explicó que debía remitirse a lo resuelto el 11 de mayo de 2017.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 2°, 13°, 25°, 29°, 48°, 53° y 58° de la Constitución Política, artículo 21° del Código Sustantivo del Trabajo; las Leyes 4 de 966, 71 de 1988, 33 y 62 de 1985, y 100 de 1993 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. Como concepto de violación sostuvo que no hay justificación legal ni probatoria para haber realizado la liquidación y deducción de aportes de la forma en que se hizo, 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) pues no existe ningún certificado emitido por el empleador donde consten los períodos en los que al trabajador no se le habían hecho deducciones en los términos de la Ley 4° de 1966, el Decreto 1045 de 1978 y las leyes 33 y 62 de 1985. razón por la que sostuvo la UGPP no podía descontarlos y, en consecuencia, actuó por fuera de los parámetros delimitados en el fallo judicial, generando un pago parcial de la obligación contenida en aquel.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta quien la remitió por competencia a la Sección Segunda1, que la admitió y notificó2 a la demandada, quien señaló que las resoluciones RDP 036421 del 28 de septiembre de 2016 y Resolución RDP 12297 del 24 de marzo de 2017 fueron expedidas en cumplimiento de orden judicial, precisando que en dicho fallo se determinó que se efectuaría el descuento de los aportes correspondientes a factores salariales, cuya inclusión se ordenó, y sobre los cuales no se había realizado la deducción legal, en la proporción que correspondiera, durante toda su vinculación laboral.

Se surtió el trámite de sentencia anticipada y se corrió traslado para alegar3. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que los actos administrativos demandados fueron expedidos en cumplimiento de un fallo judicial y, por ende, no son pasibles de control jurisdiccional, puesto que no constituyen actos definitivos sino de ejecución. Que los actos proferidos para la ejecución de una decisión jurisdiccional se encuentran excluidos de control, dado que por medio de ellos no se decide definitivamente una actuación administrativa, pues son expedidos para materializar o ejecutar esa decisión judicial.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación. Expresó que los actos demandados sí son susceptibles de ser controlados jurisdiccionalmente porque, a su juicio, son de carácter definitivo. Que en la sentencia se había facultado a la UGPP para efectuar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordenaba en el fallo, y sobre los cuales no se hubiera 1 Auto del 18 de octubre de 2018.

Páginas 102 a 104 del expediente físico. 2 Auto del 21 de marzo de 2019. Páginas 112 a 118 del expediente físico. 3 Auto del 18 de febrero de 2022. Página 212 del expediente físico. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) efectuado la deducción legal; destacando que esto se había hecho de forma abstracta, es decir, sin autorizar una determinada metodología de liquidación o sin limitar los parámetros para efectuarla, razón por la que considera que los actos en los cuales se realizó la liquidación, extralimitaron la orden judicial.

Que aquel exceso genera «(…) una puerta interpretativa abierta utilizada por la UGPP para la apropiación ilegal de unos montos correspondiente a diferencias de mesadas adeudadas a través de metodología sin respaldo normativo y que no ha sido objeto de discusión» Finalmente agregó que como los actos demandados contienen aspectos que no fueron discutidos en la sentencia, por los que se crea una situación jurídica nueva, no es la vía del proceso ejecutivo la pertinente sino la vía de nulidad y restablecimiento del derecho.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 25 de noviembre de 2024 se admitió el recurso.4 Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Sala debe determinar si los actos administrativos demandados son susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción contenciosa y si hay lugar a confirmar o revocar la sentencia que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda.

La ineptitud sustantiva de la demanda. La excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales contenida en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permita su análisis de fondo. La ausencia de requisitos formales para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se fundamenta, entre otros, en los artículos 43, 74 y 87 del CPACA, los cuales establecen que la demanda debe dirigirse contra actos administrativos definitivos, es decir, que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto y/o hagan imposible continuar con la actuación; sea porque ya se agotaron los recursos de reposición, apelación o queja, o porque los actos quedaron en firme. 4 Índice 12 de SAMAI. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) Esta excepción también prospera cuando no se reúnen los requisitos exigidos para la admisibilidad de la demanda o, el contenido de esta, no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 161 a 164 y 166 del CAPCA.

Actos administrativos susceptibles de control judicial. Son susceptibles de control de legalidad aquellos actos administrativos que concluyen la actuación administrativa y producen efectos jurídicos definitivos, es decir, los que «crean, modifican o extinguen una situación jurídica en particular». El artículo 43 del CPACA define los actos definitivos, como aquellos que «(…) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

La jurisprudencia5 ha definido que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias, de forma excepcional, cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular, la cual no fue objeto de debate judicial.

En relación con la última consideración, esta Sección indicó:6 «(…) La jurisprudencia ha señalado reiteradamente que el acto de ejecución carece de control por vía de acción, lo cual se adecúa a la definición ya expuesta, y así mismo a su tratamiento procesal dentro del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyas reglas adjetivas impiden que este tipo de decisiones sean susceptibles de discusión gubernativa7 Bajo este entendido, el acto de ejecución no es pasible por regla general de control jurisdiccional.

Sin embargo, esta Corporación ha admitido que si el acto de ejecución excede, parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia o en otro acto administrativo que se pretende ejecutar – en otras palabras, si contempla aspectos nuevos de la decisión a ejecutar -, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad8.

Entonces, si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables por regla general, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión, agregando o suprimiendo algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica 5 Corte Constitucional. Sentencia T- 923 del 7 de diciembre de 2011 M.P: Humberto Antonio Sierra Porto;

Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de marzo de 2014, Exp. 2012-00103-01 (3986-2013). M.P: Alfonso Vargas Rincón. 6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Exp: 2014-00651-01 (3529-15). M.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 7 Artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. 8 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sección Cuarta.

Providencia del 30 de marzo de 2006. Exp. 25000-23- 27-000-2005-01131-01(15784); Providencia de fecha 6 de agosto de 2015. Exp. 41001-23-33-000-2012-00137- 01(4594-13). 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) una nueva decisión de la administración que sería controvertible ante la jurisdicción».

Resolución al caso concreto Se encuentra probado que los actos administrativos demandados, esto es, la Resolución RDP 12297 del 24 de marzo de 2017, la comunicación 201714001437191 del 11 de mayo de 2017 y la respuesta 201714303157791 del 25 de octubre de 2017, fueron expedidos en cumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia del 24 de junio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se confirmó parcialmente la sentencia del 28 de abril de 2015 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Facativá. Veamos: En aquella providencia se puso fin a la controversia surtida entre la señora Clarisa Inés Sosa Suárez y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por la que se pretendía la reliquidación de la pensión que la actora devengaba, incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicio9.

El marco jurídico determinado en las mencionadas sentencias comprendió lo que, por su importancia para definir este asunto, pasa a citarse: Sentencia del 24 de junio de 2016 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, parte resolutiva: «(…) Primero: Confirmase parcialmente la sentencia proferida en audiencia por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Facativá, el veintiocho (28) de abril de dos mil quince (2015), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, modificando los numerales primero, segundo y séptimo, los cuales quedarán así: Primero: Declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 004079 del 6 de febrero de 2014 y RDP 007039 del 27 de febrero de 2014, mediante las cuales se negó la reliquidación de la pensión de la accionante y se resolvió un recurso de reposición y de apelación, respectivamente.

(numeral modificado en la sentencia del 24 de junio de 2016 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca). Segundo: Como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos acusados, y a título de restablecimiento del derecho, LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, reliquidará la pensión de vejez reconocida a la señora Clarisa Inés Sosa Suárez, identificada con CC.

No. 23.854.262 de Paipa, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, esto es, del 1° de mayo de 2002 al 30 de abril de 2003, es decir, sueldo básico, sueldo 9 Página 93 del expediente físico. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) por encargo (proporcional al tiempo que lo devengó), la (1/12) parte de la bonificación por servicios, prima de alimentación, auxilio de transporte, la (1/12) parte de la prima de vacaciones, la (1/12) parte de la prima semestral y la (1/12) parte de la prima de navidad, a partir del 26 de noviembre de 2013.

Séptimo: Las sumas adeudadas deben ser indexadas con base en el IPC, tal como lo permite el inciso final del artículo 187 del CPACA, aplicando la fórmula explicada en la parte motiva. Igualmente, la entidad accionada efectuará el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no haya efectuado la deducción legal, en la proporción que le corresponda a la accionante, durante toda su vinculación laboral, debidamente indexados y sobre el monto equivalente para la financiación de la pensión, de acuerdo al artículo 48 de la Constitución Nacional, modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005.

Segundo: Condenar al Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”, a que actualice trayendo a valor presente la primera mesada, esto es, 25 de noviembre de 2013 -fecha de adquisición del status-, la base de liquidación mensual vitalicia de jubilación que le reconoció a la señora Clarisa Inés Sosa Suárez, con todos los factores de salario por él devengados durante el último año de servicio (1° de mayo de 2002 al 30 de abril de 2003), descontando lo ya pagado».10 (Subrayas de la Sala).

La parte subrayada de la decisión es la que genera la controversia que hoy ocupa la atención de la Sala, pues es sobre este punto que se enfocó el recurso de apelación al advertir que, si bien se facultó a la UGPP para descontar los aportes omitidos sobre los factores objeto de reliquidación, lo cierto es que no se había autorizado una metodología determinada o no se habían puesto sobre la mesa los parámetros para realizar la liquidación11, lo cual -argumentó-, constituía un hecho nuevo que no fue delimitado en la sentencia y, por ende, al haber hecho la liquidación, la UGPP se extralimitó del marco definido en las sentencias.

Para la Sala no es cierta esta afirmación, puesto que el hecho de no haberse definido una metodología o parámetros para realizar la operación aritmética que permitiera descontar los aportes correspondientes a los factores salariales incluidos, no quiere decir que la UGPP no pudiera realizar la liquidación ordenada en el numeral 7 de la sentencia. Para mejor ilustrar, se citará el artículo décimo de la Resolución RDP 12297 del 24 de marzo de 2017, por el cual se dio cumplimiento al numeral 7 de la sentencia: «(…)

ARTÍCULO DÉCIMO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) SOSA SUAREZ CLARISA INES, la suma de VEINTE 10 Sentencias de primera y segunda instancia visibles en las páginas 63 a 97 del expediente físico. 11 Página 254 vuelto del expediente físico. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) MILLONES SEISCIENTOS TRECE MIL SETECIENTOS TREINTA Y CINCO pesos ($20,613,735 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados.

Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente.

Igualmente, la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto».12 (Subrayas de la Sala). Contrario a lo afirmado por la parte apelante, es claro que mediante la sentencia que puso fin a esa instancia, se dispuso que la UGPP debía realizar «(…) el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no haya efectuado la deducción legal», tal como se puede observar que se hizo en la Resolución RDP 12297 del 24 de marzo de 2017.

A su vez, en la sentencia se definió que los descuentos debían liquidarse «(…) en la proporción que le corresponda a la accionante, durante toda su vinculación laboral, debidamente indexados y sobre el monto equivalente para la financiación de la pensión», lo que también se logró evidenciar que se hizo en la Resolución RDP 12297 del 24 de marzo de 2017, lo cual fue explicado de forma detallada en la comunicación número 201714001437191 del 11 de mayo de 2017, visible en las páginas 30 a 34 del expediente digital.

De esta forma, se concluye que la UGPP no extralimitó las órdenes contenidas en las sentencias, razón por la que, si la demandante consideraba que la providencia fue acatada de manera imperfecta, debió presentar los recursos en contra de los actos que cumplieron la orden o iniciar proceso ejecutivo.13 En relación con las comunicaciones demandadas, número 201714001437191 del 11 de mayo de 2017 y número 201714303157791 del 25 de octubre de 2017, se destaca que fueron emitidas como respuesta de solicitudes elevadas por la actora, relacionadas también con los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordenó en la sentencia y sobre los cuales no se hubiera efectuado la deducción legal.

En dichas respuestas la UGPP le informó la manera en la que se había realizado el cálculo del descuento y se estuvo a lo dispuesto en los actos emitidos de forma previa en relación con la liquidación de aportes descontados. De acuerdo con lo expuesto, los actos administrativos demandados se emitieron en el marco del cumplimiento de las órdenes contenidas en un fallo judicial y, por ende, 12 Resolución RDP 12297 del 24 de marzo de 2017.

Página 22 vuelto del expediente físico. 13 Sobre el alcance de la acción ejecutiva. Providencia del 30 de mayo de 2013. Expediente: 25000-23-26-000- 2009-00089-01(18057). 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) al no ser objeto de control jurisdiccional, la Subsección confirmará la sentencia. De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202114 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 14 Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-02414-01 (5338-2024) LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente