73001233300020230046402 — Consejo de Estado

Demandantes: Carlos Andrés Navarro Basto y otro Demandado: José Jadel Flórez Serrato como alcalde del municipio de Prado (Tolima) Radicado: 73001-23-33-000-2023-00464-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 73001-23-33-000-2023-00464-02 Demandantes: Carlos Andrés Navarro Basto y Wilson Hoyos Bermúdez Demandado: José Jadel Flórez Serrato como alcalde del municipio de Prado (Tolima), período 2024-2027 SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto, manifiesto las razones por las cuales salvo mi voto en la decisión mayoritaria de la Sala, adoptada el 17 de octubre de 2024 dentro del proceso de la referencia, en la cual se revocó la providencia de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se declaró la nulidad de la elección del señor José Jadel Flórez Serrato como alcalde de Prado (Tolima), período 2024-2027.

La decisión mayoritaria dispuso dejar sin efectos el fallo de primer grado al considerar que se encontraba acreditado el elemento territorial de la inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, norma que prescribe: Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

Lo anterior, por cuanto el lugar de ejecución del contrato de prestación de servicios CD-DP-1677-2022, suscrito entre el accionado y la Defensoría del Pueblo, fue el circuito judicial de Ibagué, el cual está integrado por todos los municipios del Demandantes: Carlos Andrés Navarro Basto y otro Demandado: José Jadel Flórez Serrato como alcalde del municipio de Prado (Tolima) Radicado: 73001-23-33-000-2023-00464-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 departamento del Tolima, incluido el de Prado.

Por tal razón, la Sala concluyó que dicho acuerdo de voluntades debía ejecutarse también en esa municipalidad. Previo a exponer las razones de mi disenso, considero importante acotar que mi postura frente a la aplicación de la norma en cita es que, efectivamente, dicha inhabilidad se configura cuando el contrato deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

Con ello, basta que se pruebe que el negocio jurídico suscrito era susceptible de realizarse o satisfacerse en el ente territorial de la elección. Sobre lo anterior, no tengo dudas en relación con el alcance de cada uno de los elementos descritos en la referida inhabilidad. No obstante, no estoy de acuerdo con la forma en que, en este caso, se interpretó y encontró demostrada la exigencia espacial o territorial que se establece en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.

Al respecto, me permito señalar que la salvedad de mi voto radica en el alcance que se dio al ingrediente normativo territorial que define la norma, con el fin de extenderle una exigencia que no previó el legislador, la cual se traduce en asimilar el municipio de la elección con la categoría de circuito judicial, pese a que se trata de acepciones con dimensiones disimiles.

En efecto, como se desprende de su tenor literal, la noción de circuito judicial atiende, en mejor medida, a una distribución geográfica que determina el ámbito de competencia de los despachos judiciales para la prestación del servicio de administración de justicia, la cual se ejerce en una municipalidad especifica. Dicha segmentación no es la misma división político administrativa del territorio que fijó el legislador a efectos de que se estudie el elemento territorial de la inhabilidad.

Por tal razón, la acepción de circuito judicial no se compadece con el ingrediente territorial de la inhabilidad que se analiza en este caso y que se contempla en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. Así se desprende del artículo 50 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia1, el cual establece: 1 Ley 270 de 1996.

En la jurisdicción ordinaria, los circuitos estarán integrados por jurisdicciones municipales. La división judicial podrá no coincidir con la división político administrativa […] [Énfasis fuera de texto] Este Despacho no pierde de vista que la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la norma referida2, consideró que «[e]ste precepto se limita a fijar la división del territorio nacional, con el fin de lograr una mejor organización y una mayor efectividad en la administración de justicia».

Asimismo, dicho tribunal, acotó que, por lo demás, la constitucionalidad de dicha norma habría que «concordarse con la facultad del Consejo Superior de la Judicatura establecida en el numeral 1o del artículo 257 superior»3. En ese orden, se advierte que el Acuerdo PCSJA20-11653, del 28 de octubre de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura, establece que el circuito judicial administrativo del departamento del Tolima tiene su cabecera en la ciudad de Ibagué. Así se desprende de dicha normativa:

ARTÍCULO 2. División y organización de los circuitos judiciales administrativos. Dividir y organizar el territorio nacional para efectos judiciales en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para fijar la competencia territorial de los jueces administrativos, así: […] 2 Sentencia C-037/96 3 Al respeto se atiende que la referida norma constitucional establece: «ARTÍCULO 257.

Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: 1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales. […]» Demandantes: Carlos Andrés Navarro Basto y otro Demandado: José Jadel Flórez Serrato como alcalde del municipio de Prado (Tolima) Radicado: 73001-23-33-000-2023-00464-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

25. DISTRITO JUDICIAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA: 25.1. Circuito Judicial Administrativo de Ibagué, con cabecera en el municipio de Ibagué y con comprensión territorial en todos los municipios del departamento del Tolima. También se observa que la Resolución 0676 del 19 de mayo de 2021, aportada como prueba al expediente, permitía concluir, con suficiente certeza, que la sede del circuito judicial, en el caso concreto que nos convoca, era la ciudad de Ibagué, con independencia de que su comprensión territorial, a efectos de la determinación del ámbito de competencia para la prestación del servicio de administración de justicia, se extendiera a otros municipios, como podía ser el de Prado (Tolima), a saber: Artículo Primero: El ámbito territorial de las Defensorías Regionales para el ejercicio de sus funciones en los territorios, será distribuido, así: […] 37.

REGIONAL TOLIMA: Con sede en Ibagué y competencia en los siguientes territorios: Alpujarra, Alvarado […] Prado […].[Énfasis fuera de texto] Las normas en cita tienen toda la relevancia del caso, pues, en el contrato de prestación de servicios profesionales CD-DP-1677-2022 y en sus estudios previos, se estableció que las actividades relacionadas con la «representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública en la categoría de DEFENSORES PÚBLICOS ANTE LOS JUECES DEL CIRCUITO en el programa ADMINISTRATIVO», se desarrollaría frente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el «CIRCUITO IBAGUÉ».

Por lo tanto, como las actuaciones que, en el marco del referido contrato, debía ejecutar o desplegar el demandado ante los jueces del circuito en el programa de derecho administrativo, tenían su asiento en la ciudad de Ibagué, es lo suficientemente diáfano que no podían ejecutarse o cumplirse en lugar distinto a dicha municipalidad. Demandantes: Carlos Andrés Navarro Basto y otro Demandado: José Jadel Flórez Serrato como alcalde del municipio de Prado (Tolima) Radicado: 73001-23-33-000-2023-00464-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En otras palabras, como la ejecución del objeto del contrato No. CD-DP-1677-2022, se circunscribió a la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública en la categoría de defensores públicos ante los jueces del circuito en el programa de derecho administrativo, los cuales tienen su asiento en la ciudad de Ibagué, entonces, era evidente que dicho negocio jurídico debía ejecutarse o cumplirse en dicha municipalidad.

A afectos de reforzar la postura planteada, cabría traer a colación que al expediente se aportaron algunos informes de ejecución contractual presentados por el demandado en el marco del contrato CD-DP-1677-2022, probanzas que evidencian que las obligaciones se ejecutaron en el «Circuito Ibagué», sin precisar que dichas actividades se hayan cumplido en un municipio particular diferente a la ciudad de Ibagué, entonces es factible concluir que dicho negocio jurídico no debía ejecutarse o cumplirse en Prado (Tolima).

Aunado a lo anterior, conviene anotar que en el expediente se practicaron otras pruebas que permiten igual conclusión. En efecto, la Defensora del Pueblo Regional Tolima, mediante oficio del 16 de mayo de 2024 con radicado 20240060322687801, certificó lo siguiente: […] v) En qué Municipio del Departamento del Tolima, se realizaron los turnos programados y disponibilidad.

R/ De acuerdo al Contrato No. Cd-dp-1677-2022, y el objetivo del mismo, las atenciones se realizaron únicamente en el municipio de Ibagué departamento del Tolima, en la sede de la Defensoría Regional Tolima. Por último, al numeral vi) "En qué Municipio del Departamento del Tolima, se atendieron los usuarios que se relacionaron". R/ Al igual que la respuesta anterior, y a las obligaciones del Contrato No. Cd-dp- 1677-2022, y el objetivo del mismo, las atenciones se realizaron únicamente en el municipio de Ibagué, Departamento del Tolima. [Énfasis fuera de texto] A su vez, en primera instancia se recibió la declaración de Dayana Caterine Varón Buenaventura, quien fue designada por la entidad como supervisora de la ejecución del mencionado contrato de prestación de servicios.

Asimismo, al indagársele si para cumplir con el objeto del contrato fue necesario que el accionado se desplazara a alguna cabecera municipal diferente a la del municipio de Ibagué, esta afirmó: «ni él ni ninguno de los defensores públicos asignados al área público-privada, ellos son únicamente [sic] para ejecutarse en la ciudad de Ibagué».

Cuando se le preguntó sobre si el objeto contractual tenía alguna limitación, específicamente, si los usuarios de la asesoría debían pertenecer a municipios determinados del departamento o podían provenir de cualquiera, la testigo contestó: [L]as atenciones dentro del contrato establecido para los defensores públicos, se hace exclusivamente para la sede regional de la Defensoría en la ciudad de Ibagué, en la calle 20 con 7.ª, allí presentan o prestan el turno de atención y asesoría 3 días por semana, durante la ejecución de su contrato.

Que llegue o no, una persona de otro municipio, creería que no sería imposible, ellos se acercan a la defensoría, cualquier persona que venga de cualquier otro municipio, lo que si es que tenemos el procedimiento interno de la defensoría en el que una vez llega el usuario, hay personales encargados del área de [ATQ] atención de trámites y peticiones y quejas, y ellos manifiestan su situación, a la asesoría por la cual visitan nuestra sede regional Tolima, y ellos son los encargados de direccionar a estos usuarios.

Normalmente cuando son de otros municipios y vienen para el área público-privado desafortunadamente no podemos asesorarlos, no podemos atenderlos puesto que no tenemos competencia para actuar dentro de los otros municipios en el área precisamente público-privado. Ese es un primer filtro, por lo tanto, qué hacemos nosotros [se les remite] o qué hace el personal de [ATQ], se les remite para que estos usuarios se dirijan a las personerías municipales, quienes son nuestros representantes del Ministerio Público en cada uno de los municipios y sea[n] allí donde puedan tramitar cualquier situación frente al municipio respectivo […]. [Énfasis fuera de texto] De igual forma, se recibió la declaración del accionado en la que se corroboró lo señalado por la testigo Varón Buenaventura, cuando, al preguntársele si el contrato Demandantes: Carlos Andrés Navarro Basto y otro Demandado: José Jadel Flórez Serrato como alcalde del municipio de Prado (Tolima) Radicado: 73001-23-33-000-2023-00464-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 se limitaba a prestar el servicio únicamente en la ciudad de Ibagué, precisó lo siguiente: [C]omo está en el contrato y como lo explicaba la doctora Dayana nosotros estamos, los defensores, en un cubículo, y las personas llegan al área de [ATQ] que es el área de atención al público, que es donde son seleccionados y direccionados al defensor, y pues uno atiende a una persona que normalmente, cuando la asesoría se desarrollaba la decían a uno de donde eran y en su gran mayoría son o eran de la ciudad de Ibagué […] la atención se daba en la ciudad de Ibagué, en la defensoría del pueblo, y la atención era para los ibaguereños que llegaban ahí. [Énfasis propio] Con base en las anteriores probanzas, se puede afirmar que, como materialmente el contrato se ejecutó exclusivamente en el municipio de Ibagué, entonces, resultaba posible señalar en la sentencia que la inhabilidad no se estructuró, en tanto el negocio jurídico no debía cumplirse en el municipio de Prado (Tolima).

Por último, debo señalar que no comparto la aplicación, en este caso concreto, de la regla contenida en la sentencia del 8 de septiembre de 2016 proferida por esta corporación en el proceso radicado 23001-23-33-000-2015-00461-02, por lo que pasa a exponerse. En primer término, considero que la regla definida en aquella providencia, esto es, que cuando se determina el lugar de ejecución de un contrato y «se fija un departamento, se entiende que este abarca a los municipios que lo integran» no es aplicable a la controversia que se resolvió en la decisión de la cual salvo mi voto.

En ese sentido, observo que, en el caso invocado, la Sección determinó, con fundamento en las pruebas allegadas a ese plenario, que el contrato debía ejecutarse en todo el departamento de Córdoba, lo cual incluía al municipio en el que fue elegido el accionado, circunstancia que configuró el requisito territorial de la inhabilidad. Dicha conclusión dista del presente asunto, en tanto, en el radicado 23001-23-33- 000-2015-00461-02, el contrato sí establecía como lugar de ejecución todo el Demandantes: Carlos Andrés Navarro Basto y otro Demandado: José Jadel Flórez Serrato como alcalde del municipio de Prado (Tolima) Radicado: 73001-23-33-000-2023-00464-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 departamento de Córdoba, división política del territorio que coincide con la que prescribe la prohibición. Escenario distinto a lo que se debate en este caso, por cuanto se refiere a un circuito judicial, el cual, se reitera, obedece a la división del territorio a efectos de determinar el ámbito de competencia para la prestación del servicio de administración de justicia, aspecto que no coincide con el ingrediente territorial contemplado en la inhabilidad que se estudia.

Adicionalmente, debo precisar que en la decisión de la cual me aparto, la Sala consideró que debía aplicar la regla del precedente referido en los siguientes términos: Conforme con lo expuesto por la Sala, cuando se señala que el lugar de ejecución de un contrato es una entidad o institución que abarca otras de menor o inferior categoría debe entenderse que aquel las incluye a todos.

Así, cuando se fija un departamento se entiende que este abarca a los municipios que lo integran, mutatis mutandis cuando se refiere a un circuito judicial se incluyen todas las municipalidades que lo componen. [Énfasis fuera de texto] Desde mi criterio, dicha interpretación amplía el espectro de aplicación del elemento territorial de la inhabilidad, toda vez que equipara la noción de municipio de la elección con la de circuito judicial, las cuales, como ya anoté, poseen un alcance distinto.

A su vez, contradice el carácter restrictivo y taxativo que prevalece en la interpretación de las inhabilidades. Adicionalmente, la conclusión a la que llega la Sala cuando señala que «el lugar de ejecución de un contrato es una entidad o institución que abarca otras de menor o inferior categoría debe entenderse que aquel las incluye a todos», no corresponde con la regla definida en el precedente invocado, toda vez que, en la sentencia proferida en el radicado 23001-23-33-000-2015-00461-02, no se hace alusión a una entidad o institución [división de los organismos y entes administrativos], sino a una entidad territorial del orden departamental que, para los efectos de la inhabilidad, Demandantes: Carlos Andrés Navarro Basto y otro Demandado: José Jadel Flórez Serrato como alcalde del municipio de Prado (Tolima) Radicado: 73001-23-33-000-2023-00464-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 supone la inclusión de las entidades territoriales municipales que la integran [División política administrativa del territorio].

En suma, considero que tal afirmación implica una modificación al lineamiento jurisprudencial fijado en el precedente aplicado, toda vez que amplía el elemento territorial de la inhabilidad con el fin de incluir a organismos o entes administrativos distintos a los territoriales. Así las cosas, coincido con el Tribunal Administrativo del Tolima y con el concepto del Ministerio Público, en tanto, no existe prueba que permita concluir que el contrato que celebró el señor Flórez Serrato debía ejecutarse o cumplirse en el ente territorial en el que resultó electo como alcalde.

Desde la perspectiva planteada, no era posible encontrar como acreditado el elemento territorial de la inhabilidad establecida en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 modificado por el 37 de la Ley 617 de 2000 y, por ello, considero que debió mantenerse incólume la presunción de legalidad que cobija el acto de elección enjuiciado.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones por las cuales salvé mi voto. Cordialmente, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx