CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 17001-23-33-000-2025-00081-01 (30169) Demandante: SUSUERTE S.A. Demandados: MUNICIPIO DE ANSERMA - CALDAS Tema: Medida cautelar AUTO – RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 7 de abril de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la solicitud de medida cautelar formulada por el demandante1.

ANTECEDENTES SUSUERTE SA, a través de apoderado, y en ejercicio del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 del CPACA, formuló la siguiente pretensión: «Solicito al Despacho que declare la NULIDAD de la expresión “ACTIVIDADES DE APUESTAS PERMANENTES GIROS Y ENVÍOS” contenida bajo el título “TARIFAS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO PARA EMPRESAS QUE REALIZAN ACTIVIDADES ECONÓMICAS ESPECÍFICAS (AEE) del cuadro visible en el ARTÍCULO 172 del Acuerdo Municipal No. 007 de Julio 15 de 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO, DEL MUNICIPIO DE ANSERMA CALDAS”, emanado del Concejo Municipal de Anserma».

Por autos del 18 de marzo de 20232 se admitió la demanda y se corrió traslado de la medida cautelar, conforme al artículo 233 del CPACA. En el término concedido, la parte demandada solicitó negar la medida cautelar solicitada. Por auto del 27 de abril de 20253, el a quo negó la medida cautelar. Contra esta providencia se interpuso recurso de apelación4.

Mediante auto de 13 de mayo de 20255, el Tribunal concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación ante el Consejo de Estado. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El demandante6 formuló como medida cautelar «SUSPENDER PROVISIONALMENTE los efectos de la expresión “ACTIVIDADES DE APUESTAS PERMANENTES GIROS Y ENVÍOS” 1 Samai, Gestión otros despachos, índice 14. 2 Documentos 009 y 010 expediente digital. 3 Documento 022 expediente digital. 4 Documento 025 expediente digital. 5 Documento 034 expediente digital. 6 Documento 002 expediente digital.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00081-01 (30169) Demandante: SUSUERTE SA 2 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenida bajo el título “TARIFAS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO PARA EMPRESAS QUE REALIZAN ACTIVIDADES ECONÓMICAS ESPECÍFICAS (AEE) del cuadro visible en el ARTÍCULO 172 del Acuerdo Municipal No. 007 de Julio 15 de 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO, DEL MUNICIPIO DE ANSERMA CALDAS”, emanado del Concejo Municipal de Anserma».

Argumentó que «la violación se evidencia con el análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, las cuales prohíben a los municipios gravar con impuestos directos o indirectos, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, etc., o imponer tarifas diferenciales a los juegos de suerte y azar».

OPOSICIÓN El municipio de Anserma no se pronunció frente a la medida cautelar solicitada. AUTO APELADO El Tribunal negó la solicitud de medidas cautelares, porque, de la simple confrontación de los apartes del acto demandado con el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, no es posible establecer la transgresión ostensible de la norma invocada.

Adujo que el asunto debe ser analizado en conjunto con otros temas, como la naturaleza y régimen legal del impuesto de alumbrado público, así como el alcance de la prohibición legal que el demandante pretende se aplique, para luego, con base en ello, determinar la legalidad de la tarifa prevista para alumbrado público en relación con “actividades de apuestas permanentes”.

Del análisis preliminar del aparte del inciso final del artículo 21 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 157 de la Ley 2294 de 2023, que prohíbe la exigencia de cualquier obligación cuya destinación de recursos producto del monopolio no esté prevista en la ley de régimen propio, no se infiere el destino de las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar.

Si bien el artículo 336 Constitucional establece que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud, también lo es que ello no se infiere del precepto mencionado, sino que es necesaria la remisión a una norma superior, lo que requiere un análisis propio de otras etapas procesales.

RECURSO DE APELACIÓN El demandante apeló el auto del 7 de abril de 2025, que negó la solicitud de medida cautelar. Adujo que «[C]on una simple comparación entre la norma municipal demandada y la disposición legal se puede observar que el impuesto de alumbrado público establecido a cargo de la actividad de los juegos de suerte y azar por el Municipio demandado viola en forma directa la prohibición expresa contenida en el ARTÍCULO 61 de la Ley 1955 de 2019, por lo cual es procedente suspenderla mientras avanza el trámite de la presente acción de nulidad», sin efectuar consideraciones adicionales.

CONSIDERACIONES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 7 de abril de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de«la expresión “ACTIVIDADES DE Radicado: 17001-23-33-000-2025-00081-01 (30169) Demandante: SUSUERTE SA 3 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co APUESTAS PERMANENTES GIROS Y ENVÍOS” contenida bajo el título “TARIFAS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO PARA EMPRESAS QUE REALIZAN ACTIVIDADES ECONÓMICAS ESPECÍFICAS (AEE) del cuadro visible en el ARTÍCULO 172 del Acuerdo Municipal No. 007 de Julio 15 de 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO, DEL MUNICIPIO DE ANSERMA CALDAS”.

Para resolver, se precisa que el auto que decide sobre medidas cautelares, proferido en procesos de doble instancia como el de la referencia7, es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 y esta sección es la competente para proferir esta decisión, en aplicación del artículo 125, numeral 2, literal h) del CPACA.

Se advierte, además, que el recurso fue interpuesto oportunamente8 y sustentado ante el a quo, lo que torna procedente el análisis de los argumentos planteados. Al efecto, la Sección evidencia que fueron cumplidos los requisitos generales de procedibilidad de los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 porque el demandante sustentó su petición de suspensión provisional en que existió una infracción de normas superiores.

Así, es preciso señalar que la medida solicitada tiene el propósito de garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que las expresiones acusadas surten efectos jurídicos en la actualidad y la suspensión provisional está directamente relacionada con las pretensiones de la demanda, pues recae sobre las mismas disposiciones cuya nulidad fue solicitada.

En lo relacionado con los requisitos especiales de procedibilidad, el artículo 231 del CPACA, en el primer inciso, establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales.

Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por el otro, el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia9.

De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. De igual modo, la norma referida prevé que, cuando además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del derecho o la indemnización de perjuicios, el interesado debe demostrar al menos sumariamente su existencia. Empero, como indicó la demandante, este requisito no es aplicable a este caso porque se trata de un proceso de simple nulidad.

En el caso concreto, el a quo negó la solicitud de medidas cautelares por considerar que no cumple los requisitos del artículo 231 del CPACA, pues, al confrontar los apartes del acto demandado con el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, no se advirtió la ostensible violación del ordenamiento jurídico. Adujo que el asunto debía analizarse en conjunto con otros temas, como la naturaleza y régimen legal del impuesto de alumbrado público, así como el alcance de la prohibición legal que el demandante pretende se aplique, para luego, con base en ello, determinar la legalidad de la tarifa 7 Numeral 1 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. 8 El auto que negó la medida cautelar fue notificado el martes 8 de abril de 2025 (Samai del tribunal, índice 17), y el recurso fue interpuesto al día siguiente (Samai del tribunal, índice 18), por lo que se hizo dentro del término de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011. 9 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00081-01 (30169) Demandante: SUSUERTE SA 4 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevista para alumbrado público en relación con “actividades de apuestas permanentes”. De igual forma, indicó que, del análisis preliminar del aparte del inciso final del artículo 21 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 157 de la Ley 2294 de 2023, que prohíbe la exigencia de cualquier obligación cuya destinación de recursos producto del monopolio no esté prevista en la ley de régimen propio, no se infiere el destino de las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar y, advirtió, además, que si bien el artículo 336 Constitucional establece que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud, también lo es que ello no se infiere del precepto mencionado, en tanto es necesaria la remisión a una norma superior, lo que requiere un análisis propio de otras etapas procesales.

Precisado lo anterior, se evidencia que, con el recurso de apelación, la demandante propone una confrontación normativa para sustentar la suspensión provisional del aparte demandado. Sin embargo, no se observa ninguna infracción de las normas superiores, pues de la simple lectura de la disposición acusada no es dable determinar si solo se impuso el gravamen de alumbrado público a un usuario potencial o un beneficiario del servicio, o si se gravó la actividad excluida de juegos de suerte y azar, análisis de fondo que permite establecer con precisión si la actividad de juegos de suerte y azar fue gravada, como lo manifestó la demandante, lo cual está reservado para la sentencia. A la luz de lo considerado, la Sala concluye que no está llamado a prosperar el recurso de apelación, toda vez que la parte recurrente no acreditó el cumplimiento de los requisitos especiales de procedibilidad previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, indispensables para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1.- CONFIRMAR el auto de 7 de abril de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas. 2.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. Devuélvase al tribunal de origen.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador