1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601-350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) Demandante: Gerardo Antonio Pastrana Ferregrosa Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Ineptitud sustantiva de la demanda.
CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización de pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Gerardo Antonio Pastrana Ferregrosa instauró demanda contra Colpensiones y la UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad del Auto 0994 del 31 de marzo de 2008 proferido por el ISS y la Resolución UGM046012 del 11 de mayo de 2012 expedida por Cajanal, que negaron el cómputo del tiempo de servicio laborado para la Rama Judicial y cotizado a la Caja Nacional de Previsión Social en la pensión de vejez reconocida por el Instituto.
A título de restablecimiento del derecho, que se declare que tiene derecho a que las 911 semanas que cotizó a Cajanal sean incluidas como tiempo de servicio y aportes en la pensión de vejez reconocida por el ISS mediante Resolución 017544 de 2007. 1 Folios 155 y 156. 2 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 2 Que se condene a las demandadas al pago indexado de las sumas resultantes de la actualización, reajuste y reliquidación de la prestación reconocida.
Que se ordene la indexación de la primera mesada, el pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y a las costas y agencias en derecho. HECHOS2 La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el ISS le reconoció pensión mediante Resolución 017544 del 29 de octubre de 2007, con base en 1.124 semanas de cotización y aplicándole una tasa de reemplazo del 81%.
Que laboró en la Rama Judicial entre el 1.° de mayo de 1967 hasta el 15 de enero de 1985, tiempo que cotizó a pensión a Cajanal. Que el 26 de marzo y 25 de agosto de 2008 solicitó al ISS incluir los tiempos de servicio a la Rama Judicial que no se consideraron al reconocer la prestación, y el aumento de la tasa de reemplazo al 90 %, peticiones negadas el 31 de marzo de 2008 y 11 de mayo de 2012.
Que el 19 de febrero de 2013 reiteró su petición ante Colpensiones, sin recibir respuesta. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 31 de julio de 20153 y notificada a las demandadas. La UGPP se opuso a las pretensiones señalando que para el periodo en que el demandante laboró en la Rama Judicial no existía la indemnización sustitutiva y que no se le podía aplicar esa figura de forma retroactiva.
Que de la Resolución 017544 del 29 de octubre de 2007 se puede observar que sí le tuvieron en cuenta el tiempo laborado en la Rama Judicial, por lo que no procede la expedición del bono solicitado. Propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido», «ausencia de vicio en los actos administrativos demandados» y prescripción4.
Colpensiones contestó extemporáneamente la demanda. El 15 de septiembre de 2017 se celebró la audiencia inicial en la que se fijó el litigio y se decretaron pruebas5. Los días 15 de noviembre y 5 de diciembre de 2017 se 2 Folios 156 a 158. 3 Folio 181. 4 Folios 216 a 220. 5 Folios 264 a 271. 3 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 3 desarrolló la audiencia del artículo 181, en la que se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión6.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, indicando que el actor no individualizó correctamente los actos administrativos demandados, porque estos no guardan congruencia con su pretensión de restablecimiento del derecho tendiente a que se le computen los tiempos laborados en la Rama Judicial.
Que en el Auto 0994 de 31 de marzo de 2008 el ISS le negó el reconocimiento de un retroactivo pensional, mientras que en la Resolución UGM046012 del 11 de mayo de 2012 se resolvió un recurso de reposición relacionado con el reconocimiento de una indemnización sustitutiva por los tiempos cotizados a Cajanal. Que es un presupuesto procesal para acudir ante esta jurisdicción el agotamiento de la vía administrativa, donde se le da la oportunidad a la administración de revisar sus actos para confirmarlos, modificarlos o revocarlos, de modo que al no formularse adecuadamente la proposición jurídica, demandando el acto expreso o presunto que negó la inclusión del tiempo laborado en la Rama Judicial, sino de otros actos que atienden a otros supuestos fácticos y jurídicos específicos y no relacionados con lo que pretende el accionante, no se cumple con el presupuesto indicado.
RECURSO DE APELACIÓN El demandante apeló la sentencia indicando que la decisión del tribunal carece de fundamento legal y resulta inapropiada para la etapa del proceso, pues lo procedente era que dictara una sentencia que resolviera de fondo el asunto, con base en los hechos, las pretensiones y las pruebas allegadas. Que los actos administrativos se encuentran plenamente determinados e individualizados en el acápite de pretensiones de la demanda y que «no admiten discusión alguna» que sobre ellos es que se depreca la nulidad y restablecimiento del derecho.
Que al revisar la demanda para su admisión, el tribunal no advirtió la supuesta ineptitud sustancial de la demanda, por lo que no se le puede «imputar tal grado de responsabilidad, ya que ese trabajo es de resorte del operador judicial que tiene a cargo la obligación de administrar justicia como mandato constitucional», debiendo el juez «obrar con la diligencia y el cuidado de revisar cuidadosamente las demandas que se encuentran a su cargo» evidenciando y resaltando las falencias de la demanda para que estas se subsanara y, además que, en las etapas procesales debió controlar la legalidad y saneamiento para evitar el curso normal del proceso.
Que afecta sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la pensión, porque 6 Folios 300 a 303. 4 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 4 tiene 76 años de edad, y el fallo no era la oportunidad para declarar la excepción, insistiendo en que la demanda va dirigida a que se anulen los actos acusados en este medio de control.
Que esta Subsección ha señalado que en aplicación de los artículos 228 y 229 de la Constitución, los jueces tienen el deber de adoptar decisiones de fondo y solo en casos excepcionales se puede proceder a la inhibición, por lo que al no haberse advertido con anterioridad la falencia, y teniendo en cuenta su condición de persona con especial protección constitucional, debió dar aplicación a la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas7.
Que según el CGP y el CPACA la excepción declarada solo se configura por la falta de requisitos formales de la demanda o la indebida acumulación de pretensiones, por lo que no estaba llamada a prosperar en este caso, toda vez que los actos acusados están claramente determinados e individualizados, y que el tribunal «no realizó un análisis apropiado de los verdaderos actos administrativos que se demandan» porque se refirió al acto de reconocimiento pensional que no es objeto del proceso y al contenido de la Resolución UGM024527 del 10 de enero de 2012, que fue recurrido, dando origen al acto de Cajanal que se demanda.
Que si bien reclamó a Cajanal el pago de una indemnización sustitutiva la cual fue negada, interpuso los recursos de reposición y apelación, resueltos con la Resolución UGM046012 del 11 de mayo de 2012, desconociendo el tribunal que el contenido de fondo del recurso fue la negativa a incluir los tiempos públicos en la Rama Judicial. Ante las actuaciones adelantadas en el ISS (Colpensiones), señaló que el 19 de febrero de 2013 solicitó la reliquidación, actualización y reajuste pensional, sin respuesta de la entidad, generándose un acto presunto sobre el cual el tribunal no se pronunció. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 25 de octubre de 2022 se admitió el recurso de apelación y, por no haber pruebas que decretar, se prescindió del término de traslado para alegar, según el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá establecer si se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización de las pretensiones y si esta podía declararse al dictar sentencia, o si, por el contrario, deben analizarse de fondo las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho del actor. 7 Hace referencia a sentencia dictada en el proceso con radicación (incompleta) 03032-2018, con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández. 5 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 5 Marco normativo y jurisprudencial El artículo 100 numeral 5 del Código General del Proceso regula como excepción previa la de «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones».
De la lectura del medio exceptivo se desprenden dos manifestaciones principales, la primera, configurada por la ausencia de requisitos formales de la demanda, regulados en los artículos 162 y 166 del CPACA; mientras que la segunda se presenta cuando no se cumple con lo previsto en el artículo 163 del mismo estatuto procesal. Frente a la segunda manifestación, el artículo 163 prevé que «[c]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión», aspecto de total relevancia para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que en atención al contenido del artículo 138 del CPACA, la persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, como consecuencia, solicitar el restablecimiento de su derecho, por lo que le corresponde al interesado demandar el acto que contiene la manifestación de voluntad de la administración, tendiente a crear o modificar o extinguir la situación jurídica que lo afecta.
Por lo anterior resulta necesario identificar la actuación que produjo el perjuicio o la lesión del derecho subjetivo alegada, más aún si se tiene en cuenta que las pretensiones de la demanda son las que delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y que en caso de no cumplirse con este requisito, conllevaría a dictar un fallo inhibitorio8.
En atención a lo expuesto, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. Resolución del caso concreto En el presente asunto, el demandante considera que deben resolverse de fondo sus pretensiones, porque los actos cuya nulidad pretende fueron debidamente identificados, resultando improcedente la declaratoria de ineptitud sustancial de la demanda, además que si existió una falencia en dicho aspecto, el magistrado sustanciador debió identificarla en una etapa temprana del proceso para su subsanación y no al momento de dictar sentencia. Respecto a la posibilidad de proferir fallos inhibitorios, la Corte Constitucional ha señalado que es obligación del juez decidir de fondo la problemática puesta a su consideración9, pero también que en algunos casos y de forma excepcional, es procedente que la autoridad judicial profiera un fallo inhibitorio, esto es, mediante el 8 Así se ha indicado, por ejemplo, en providencia del 25 de abril de 2019 proferida por esta subsección dentro del proceso con radicación 25000234200020160339001 (4082-2017) 9 Como se puede ver en sentencias T713/13, T794/11 o C258/08. 6 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 6 cual pone fin a un proceso, pero no estudia el fondo del asunto, definiendo dos eventos en los cuales es posible para un juez inhibirse de fallar de fondo, esto es, cuando existe falta de jurisdicción o cuando agotados los mecanismos jurídicos con los que cuenta el juez no es posible decidir de fondo10.
Por parte de esta Corporación también se ha indicado que el juez debe siempre procurar dictar sentencias de fondo que pongan fin al conflicto jurídico que le proponen las partes, pues los fallos inhibitorios son la excepción y únicamente proceden cuando es insuperable la causa inadvertida11. Esta Subsección ha sostenido que «las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado» y que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho «es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse […] aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante»12.
El artículo 138 del CPACA, que regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señala: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» Según el contenido de la norma transcrita, nótese que el citado medio de control prevé que la persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho, debiéndose entender que la lesión surge de la voluntad de la administración, que en este caso se manifiesta a través de un acto administrativo.
Por consiguiente, le corresponde al afectado o lesionado demandar aquel o aquellos actos que materializan la afectación, pues estos son los que contienen la manifestación de voluntad de la administración de crear, modificar o extinguir una situación jurídica. El actor debía agotar el procedimiento administrativo para obtener un pronunciamiento de la administración mediante el derecho de petición en interés particular, obteniendo respuesta mediante un acto administrativo, sea expreso o presunto y, desde allí, agotar 10 Así lo resumió esta Subsección en sentencia del 23 de noviembre de 2022. 11 Consejo de Estado, expediente 2014-03055-00.
Ver entre otras: 2002-02193-01, 2003-00040-01. 12 Así se indicó en providencia del 22 de octubre de 2020, en el proceso con radicación 25000-23-42-000-2017- 04755-01 (13776-2019) de Paulino Téllez Sanabria contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Ponencia del consejero William Hernández Gómez. 7 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 7 los recursos obligatorios que exige la ley, para conseguir un acto definitivo susceptible de demandar ante el juez de lo contencioso administrativo.
Se observa que el demandante percibe una pensión de vejez con aplicación del Acuerdo 049 de 1990 como beneficiario del régimen de transición, reconocida por el ISS mediante Resolución 017544 del 29 de octubre de 2007. La prestación fue reconocida con base en 1.124 semanas de cotización al instituto, a partir del 1.° de noviembre de 2007 y liquidada con base en una tasa de reemplazo del 81%.
El acto de reconocimiento pensional no tuvo en cuenta 6375 días laborados en la Rama Judicial y cotizados a Cajanal, tiempo de servicios en el que se sustenta este asunto, pues el actor pretende el reajuste de su pensión con su equivalente a 911 semanas, para aumentar la tasa de reemplazo al máximo permitido en el Acuerdo 049 de 1990 (90%) y la liquidación de su pensión con el promedio de toda su vida laboral, por considerar que le es más favorable que con los últimos 10 años en los que laboró en el sector privado.
En este caso, el actor pretende la nulidad del Auto 0994 del 31 de marzo de 2008 proferido por el ISS y la Resolución UGM046012 del 11 de mayo de 2012 de Cajanal en Liquidación, para que, como restablecimiento del derecho, se «[d]eclare, permita y reconozca la inclusión del tiempo de servicio y los aportes realizados a CAJANAL EICE, consistentes en 911 semanas, que aportó al sistema pensional […] que al momento de reconocerle la pensión de vejez, el ISS, mediante la Resolución No. 017544 de 2007 no se le tuvo en cuenta».
Del recuento se infiere que la lesión radica en que, al reconocerle la pensión, el ISS no incluyó el tiempo de servicios que cotizó a Cajanal, que a la postre le generaría un aumento del monto pensional en virtud de las semanas adicionales en atención al régimen pensional aplicado (Acuerdo 049 de 1990), afectando su derecho subjetivo la actuación de la administración. Respecto a lo pretendido por el demandante, se advierte que elevó las siguientes peticiones al ISS y Colpensiones, sin obtener respuesta expresa a las mismas, configurándose actos presuntos derivados del silencio administrativo negativo: Fecha de la petición (radicación) Contenido de la petición Del 1 de abril de 2008 «[…] se me reconozca y pague el porcentaje máximo, retroactivamente, a que tengo derecho respecto de la pensión de vejez […] con base en la certificación de información laboral como exempleado de la Rama Jurisdiccional del Poder Público, mediante reclamación del BONO PENSIONAL […] en atención a que la pensión […] reconocida por ustedes no se encuentra incluido el Bono Pensional sobre el tiempo laborado en la Rama […] por un periodo superior a los diecisiete (17) años.»13 Del 28 de «[…] mediante comunicación […] presentada ante ese departamento, en (Abril 1/08), 13 Documento obrante en CD con antecedentes administrativos aportado por Colpensiones, obrante a folio 318.
Nombre de los archivos: 0000262731000000006548016006401A y 0000262731000000006548016006501A 8 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 8 agosto de 2008 me permití elevar Derecho de Petición por medio del cual solicito el reconocimiento del máximo porcentaje retroactivamente a que tengo derecho; mi petición se basó en atención a que la citada Resolución solamente me reconoció dicho derecho a partir del primero (1.°) de Noviembre de 2007, contrariando el derecho que tengo a partir del 3 de septiembre/07 y no se encuentra incluido el Bono Pensional sobre el tiempo laborado en la Rama Jurisdiccional […] Por lo anterior solicito la reliquidación con su correspondiente reajuste desde septiembre 3 de 2007.»14 Del 21 de octubre de 2008 «mediante el presente escrito solicito lo referente (Reclamación de bono pensional) ya que, al radicar documentación para la pensión de vejez, no tuvieron en cuenta la liquidación del bono de CAJANAL durante los periodos del 1 de enero de 1969 al 1 de enero de 1985, aportes que fueron descontados por el empleador.»15 Del 20 de mayo de 2009 «mediante el presente escrito solicito reclamación del bono de CAJANAL durante los períodos de enero de 1969 a enero de 1985.
Habiendo radicado la documentación para tal fin desde el día 21 de octubre de 2008, sin que hasta la fecha se haya tenido respuesta satisfactoria alguna.»16 Del 8 de febrero de 2013 «PRIMERO: Que se me tenga en cuenta los aportes y semanas cotizadas a Cajanal, consistentes en 911 semanas laboradas en la rama judicial, dentro de la pensión reconocida bajo la resolución No. 017544 de 2007 a mi favor.
SEGUNDO: Que mediante la presente petición se me actualice, reajuste y reliquide la pensión de vejez en un porcentaje máximo del 90% permitido por el acuerdo 049 de 1990; al realizar la sumatoria de los tiempos cotizados al I.S.S. y CAJANAL.
TERCERO: Que se me haga la actualización del IBL de acuerdo con la sumatoria de los aportes del sector público y privado, teniendo como condición más beneficiosa “el promedio de toda la vida” para mi caso en particular.»17 Para la Sala resulta evidente que el demandante elevó peticiones tendientes a obtener un pronunciamiento previo de parte de la administración, para que se reajustara su pensión de vejez con la inclusión de los tiempos de servicio cotizados a Cajanal, mientras laboró en la Rama Judicial.
No obstante, los actos administrativos que ahora demanda no tienen relación con lo que pretende, pues mediante Auto 0994 del 31 de marzo de 2008 el ISS negó por improcedente una solicitud de pago de un retroactivo pensional, sustentado en petición radicada el 11 de enero de 2008, sin que se pueda concluir que de la petición o del acto administrativo citados se haya planteado la inclusión de los tiempos laborados en la Rama Judicial y cotizados a Cajanal.
Contenido de la petición del 11 de enero de 2008 Contenido del Auto 0994 de 31 de marzo de 2008 «a efectos de que me reconozca y pague la retroactividad de la pensión de vejez legalmente reconocida, ya que solamente la misma fue reconocida a partir del primero de Noviembre de «Que mediante Resolución No. 17544 del 29 de Octubre de 2007 […] reconoció pensión por vejez al asegurado […] a partir del 01 de Noviembre de 2007 […] sin generarse retroactivo.
Que posteriormente el asegurado mediante derecho de petición presentado el 11 de Enero de 200718, solicita el reconocimiento del retroactivo de la pensión de vejez al cual aduce tiene derecho. […] 14 Documento obrante en CD con antecedentes administrativos aportado por Colpensiones, obrante a folio 318. Nombre del archivo: 15 Documento obrante en CD con antecedentes administrativos aportado por Colpensiones, obrante a folio 318.
Nombre del archivo: 0000262731000000006548016007501A 16 Documento obrante en CD con antecedentes administrativos aportado por Colpensiones, obrante a folio 318. Nombre del archivo: 0000262731000000006548016007401A 17 Documento obrante en CD con antecedentes administrativos aportado por Colpensiones, obrante a folio 318. Nombre del archivo: 18 Es 2008 9 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 9 2007, contrariando el derecho a que tengo por ley de que la citada pensión debe ser a partir del 03 de Septiembre del mismo año (2007) por haber cumplido cabalmente con los requisitos exigidos por la ley; fundo mi anterior pedimento en el hecho cierto de que solo me pagaron la mesada correspondiente al mes de Noviembre y prima semestral del mismo año/07 y no así la retroactividad a la cual tengo derecho […]» Que en el caso que nos ocupa la normatividad aplicable es la contenida en el artículo 13 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el decreto 758 del mismo año […]19 Que si bien es cierto, el afiliado solicita el reconocimiento del retroactivo al cual aduce tener derecho a partir de la fecha en que cumplió con los requisitos para pensionarse, también lo es, que el empleador […] realizó el pago del último aporte el 05 de Diciembre de 2007 (fecha de pago), y que dando cumplimiento a la norma citada con antelación, la pensión se le tendría que conceder a partir del día siguiente del último aporte, sin embargo a Usted se le reconoció estando activo y la pensión se reconoció a partir del 01 de Noviembre de 2007 y se le incluyó en la nómina que se estaba trabajando; razón por la cual no es procedente causar el derecho al retroactivo solicitado por cuanto el último pago al Régimen de Pensiones lo realizó con posterioridad a la fecha de haberse concedido la pensión. […] Que dado que el afiliado no cuenta con los requisitos establecidos en la ley, para acceder al retroactivo, se concluye que no es viable atender favorablemente las pretensiones invocadas, dado que los hechos que originaron la expedición del Acto Administrativo recurrido no han variado y el mismo se encuentra ajustado a derecho.
Situación similar ocurre frente a Cajanal, advirtiéndose que elevó petición ante el Patrimonio Autónomo Buen Futuro el 28 de abril de 2010, solicitando el bono pensional a que tiene derecho, petición que fue resuelta negativamente bajo la figura de la indemnización sustitutiva, mediante Resolución UGM024257 del 10 de enero de 2012, en los siguientes términos: «De la norma transcrita se infiere que tienen derecho a una indemnización sustitutiva de vejez las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión no pudieron cotizar el mínimo de semanas exigidas, y para el caso que nos ocupa se tiene que, el señor GERARDO ANTONIO PASTRANA FERREGROSA, tiene la condición de pensionado por el ISS.
Que el peticionario de no estar pensionado por el Instituto de Seguro Social, deberá acreditar dicha calidad con el fin de que la petición sea objeto de un nuevo estudio jurídico por parte de esta entidad, toda vez que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es incompatible con la prestación reconocida por el ISS.»20 El demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el anterior acto, en los siguientes términos: «La resolución recurrida es ILEGAL porque se funda en planteamientos apartados de la realidad, resultando contrario a la misma lo planteado en su resuelve, más concretamente en el artículo primero, pues la interpretación dada por la entidad […] es contraria a la JURISPRUDENCIA […] tal como lo expresa la CORTE CONSTITUCIONAL en la SENTENCIA C-262 de 2001, cuando se refiere a la destinación de los aportes no incluidos en los bonos pensionales […] Ahora bien, la LEY 100 DE 1993 en su artículo 37 cuando se refiere a la INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ, establece textualmente 19 20 Resolución visible a folios 41 a 43 del cuaderno principal. 10 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 10 los requisitos para acceder a ella, así […] De la simple lectura se infiere que la persona que haya cumplido la edad, requisito reconocido por ustedes en la parte inicial de los considerandos del presente acto administrativo […] no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, requisito que es igualmente reconocido por su entidad […] y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, requisito que he declarado y que me permito reiterar en el presente recurso.
En consecuencia, es claro que mi petición encuentra sustento y fundamento en norma legal, pues, la misma entidad en sus considerandos ha reconocido la existencia de dichos requisitos, con los cuales según la ley me hago acreedor al reconocimiento de la INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ […] En lo relacionado con el DECRETO 2527 del 04 de DICIEMBRE DE 2000, […] la HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL en la sentencia C-262 de 2001, determinó que la interpretación del artículo no es la que ha asumido la entidad en plena violación del precepto superior, sino por el contrario […] que los aportes no tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión a que se refiere la norma, son los que el trabajador realiza después de haber cumplido los requisitos de edad, tiempo de servicios y semanas cotizadas para acceder a una determinada pensión. […] En conclusión no puede afirmarse y es contrario a la CONSTITUCIÓN, a la JURISPRUDENCIA y a la LEY, expresar que dichos aportes corresponden a los expresados por la norma que se cita (Decreto 2527 de 2000), pues la misma, tal como lo indica la HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL, expresa aquellos aportes realizados después del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión, siendo los realizados por el peticionario y los que se constituyen en el soporte de la INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ muy diferentes […]»21 En respuesta al recurso, la Caja Nacional, mediante Resolución UGM046012 del 11 de mayo de 2012, resolvió confirmar en su integridad el acto del 10 de enero del mismo año, aduciendo que «no es posible aplicar el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en el presente caso, por cuanto, se evidencia que el peticionario es pensionado por el INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL, condición que no fue desvirtuada por el interesado […]»22 Por lo anterior, se concluye que la negativa de la demandada se sustentó en la incompatibilidad de recibir la indemnización sustitutiva y la pensión de vejez, sin que se evidencie motivación alguna respecto de una posible acumulación de tiempos de cotización, reiterándose que esta no fue la reclamación que hizo el señor Pastrana Ferrerosa ante Cajanal.
Para la Sala es claro que hubo una indebida acumulación de pretensiones, porque las de nulidad no guardan relación con las de restablecimiento del derecho. En efecto, la lesión en el derecho subjetivo no se desprende de los actos demandados, pues en ellos la manifestación de voluntad de la administración no estuvo encaminada a negar la acumulación de tiempos cotizados.
En este caso, ante el silencio administrativo negativo derivado de la omisión del ISS y Colpensiones en responder a las peticiones relacionadas, lo que procedía era demandar el acto administrativo presunto, lo que no 21 Documento obrante a folios 155 a 158 del cuaderno de antecedentes administrativos. 22 Documento visible a folios 174 a 176 del cuaderno principal. 11 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 11 ocurrió. En consecuencia, debe confirmarse la decisión apelada, porque los actos acusados no son los que lesionaron su derecho subjetivo, pues lo que pretende el demandante es que se le incluya el tiempo de servicio de la Rama Judicial y cotizado a Cajanal en la pensión reconocida por el ISS, y ninguna de las dos actuaciones demandadas se originaron en dicha situación. Finalmente, pronunciarse de fondo respecto de las pretensiones implicaría la vulneración del debido proceso de las entidades demandadas, quienes se manifestaron sobre la legalidad de los actos acusados por el actor y no respecto a la posibilidad de computar tiempos cotizados a Cajanal en la pensión reconocida por el ISS.
De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 12 Radicación: 76001-23-33-000-2015-00198-01 (5317-2022) 12 Primero. Confirmar la sentencia proferida el diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el proceso promovido por el señor Gerardo Antonio Pastrana Ferrerosa contra la Administradora Colombiana de Pensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las razones aquí expuestas.
Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Reconocer personería para actuar como apoderado de Colpensiones al abogado Brandon Samir Vergara Jácome, identificado con la cédula 1.083.027.098 y tarjeta profesional 312.933, según poder y sustitución al mismo, obrante a índice 9 de la plataforma SAMAI. Cuarto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente