CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-01752-001 Actora: Yolima Bernal Delgado Demandados: Magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Tercera (3ª) Administrativa de Facatativá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Tercera (3ª) Administrativa de Facatativá, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Yolima Bernal Delgado, a través de apoderada, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Tercera (3ª) Administrativa de Facatativá. Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 9 de septiembre de 2020, mediante el cual el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Facatativá declaró de oficio probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 2 Magisterio y Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A) [expediente 25269-33-33-003-2018-00254-00]; y (ii) 22 de julio de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) confirmó parcialmente2 la aludida decisión; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se decida de fondo la mencionada demanda ordinaria. 1.2 Hechos.
Relata la actora que desde el 13 de octubre de 1994 labora como docente de la Institución Educativa Manuela Ayala de Gaitán de Facatativá (Cundinamarca) y el 9 de octubre de 2017 pidió de la secretaría de educación de ese municipio el «[…] pago de la[s] cesantía[s] [parciales] a que t[iene] derecho», con destino a la «[…] reparación y ampliación de vivienda», las cuales le fueron reconocidas a través de Resolución 1612 de 18 de diciembre de ese año. Que comoquiera que el referido ente territorial debía consignar las cesantías deprecadas a más tardar el 24 de enero de 2018, «[…] pero [esto solo] se realizó el […] 27 de febrero [siguiente], por lo que transcurrieron 34 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenía la entidad […]» para ejecutar dicha gestión, el 22 de marzo de esa anualidad solicitó «[…] la sanción moratoria» por la cancelación tardía de esa prestación, en los términos señalados en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, frente a lo que el 23 de los mismos mes y año la secretaría de educación de Facatativá le remitió el oficio 2018RE433, el cual, a su juicio, no desató de fondo su pedimento, pues únicamente indicó que no era la competente para «[…] ordenar pagos de intereses moratorios».
Dice que, por lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 25269-33-33-003-2018-00254-01), encaminado a obtener la anulación del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo respecto de la aludida petición de 22 de marzo de 2018 y lo reclamado en sede administrativa.
Que del mencionado asunto conoció el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Facatativá que, con providencia de 9 de septiembre de 2020, declaró de oficio probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad, al considerar 2 Al considerar que como se halló probada la excepción de inepta demanda «[…] no es procedente entrar a estudiar si se produjo caducidad de la acción, ya que [esa] falencia impide tal pronunciamiento, porque enerva la totalidad de las pretensiones».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 3 que «[…] la [s]ecretaría de [e]ducación de Facatativá emitió [el 23 de marzo de 2018] una respuesta de fondo a [su] petición, [la cual] […] definió [su] situación jurídica [en] forma definitiva al negarle [el] reconocimiento de la sanción moratoria», la cual no fue objeto de reproche en esas diligencias ordinarias, y, en todo caso, ya se había superado la oportunidad legal para promover el medio de control, determinación confirmada parcialmente el 22 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), con fundamento en que en «[…] el caso objeto de estudio, se repite, s[í] existió una respuesta expresa que [atendió] la petición y era el acto a demandar».
Aduce que los fallos atacados incurren en defecto sustantivo, habida cuenta de que no era dable tener como enjuiciada la respuesta de 23 de marzo de 2018 suministrada por la secretaría de educación de Facatativá, dado que en momento alguno atendió el asunto sometido a su consideración, por el contrario, se refirió a otros temas jurídicos «[…] que nada t[enían] que ver con lo solicitado […]».
Además, lo que reprochaba era el silencio de la Administración en relación con su pedimento de reconocimiento de la sanción moratoria, acto ficto susceptible de ser controvertido ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en cualquier tiempo, situación que quebranta su garantía superior de acceso a la administración de justicia, porque se le impide obtener un pronunciamiento de fondo sobre sus pretensiones.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 24 de marzo de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Tercera (3ª) Administrativa de Facatativá y dispuso vincular a los señores Ministra de Educación Nacional y presidente de la Fiduprevisora S. A., en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 La señora Juez Tercera (3ª) Administrativa de Facatativá se opone a la presente acción, con tal propósito sostiene que en el sub lite no se presenta el quebranto de las garantías superiores invocadas, porque «[ ] las decisiones adoptadas dentro del proceso se fundamentaron en los medios probatorios debidamente allegados por las partes, en donde se valoraron sus argumentos, Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 4 y además se atendieron los postulados legales y jurisprudenciales» aplicables en ese asunto, con base en lo que era factible determinar la «[…] respuesta dada por la secretar[í]a de educación [de Facatativá fue] clara, concreta y de fondo frente a la petición realizada por la docente, lo cual constituía el documento idóneo para demandar mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, la actora insistió en [enjuiciar] un acto [ficto] presuntamente negativo, el cual, no se configuró, por lo que [se] declaró de oficio la existencia de una inepta demanda». 2.1.2 La señora Ministra de Educación Nacional, por conducto del señor jefe de la oficina asesora jurídica, pide se le desvincule del trámite constitucional, por cuanto «[…] lo pretendido por la accionante […] e[s] la garantía de los derechos fundamentales reclamados [los cuales] no han sido transgredidos por es[a] entidad». 2.1.3 El señor presidente de la Fiduprevisora S. A., a través de la coordinadora del grupo de tutelas de ese organismo, alega su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que «[…] la accionante dirige la acción de tutela […] contra [el] Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Tercera (3ª) Administrativa de Facatativá, por lo que del libelo [introductorio] y sus anexos no se encuentra prueba alguna [de] la cual se pueda establecer que [ese organismo] en calidad de vocer[o] y administrador […] [d]el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales [d]el Magisterio […] vulner[e] sus derechos fundamentales». 2.1.4 Los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardaron silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 5 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine la accionante pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 9 de septiembre de 2020, a través del cual el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Facatativá declaró de oficio probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora S. A. (expediente 25693-33-33-003-2018- 00254-00); y (ii) 22 de julio de 2021, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) confirmó de manera parcial la anterior determinación. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 22 de julio de 2021, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 9 de septiembre de 2020, decidió de manera definitiva el mencionado proceso contencioso-administrativo. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 22 de julio de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora S. A (expediente 25693-33-33-003-2018-00254-00), en el sentido de confirmar parcialmente la providencia de 9 de septiembre de 2020 del Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Facatativá, que declaró de oficio probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad, en cuanto a decretar únicamente el primero de los mencionados medios exceptivos; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 6 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 7 relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que la actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 8 burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales3, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20124, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos5.
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20146, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de la actora;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron 3 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 4 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 5 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 9 los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada7 quedó ejecutoriada el 24 de septiembre de 2021 y la solicitud de amparo se instauró el 18 de marzo de 2022, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 24 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto de acuerdo con la causal específica denominada violación directa de la Constitución, pues pese a que la actora alegó defecto sustantivo, su inconformidad se contrae a que las autoridades accionadas, al tener como enjuiciado un acto administrativo que no desató de fondo su pedimento de reconocimiento de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de sus cesantías parciales, quebrantan su garantía superior de acceso a la administración de justicia, por lo que resulta procedente examinar tal argumento conforme a la primera de las mencionadas causales de procedencia, lo anterior, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial8. 3.6.1 Violación directa de la Constitución Política.
La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
En el asunto sub judice la accionante aduce que la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución, porque los magistrados accionados realizaron una interpretación inadecuada de sus pretensiones, pues declararon de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, al tener como enjuiciado el oficio 2018RE433 de 23 de marzo de 7 Notificada por correo electrónico el 21 de septiembre de 2021. 8 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 10 2018 de la secretaría de educación de Facatativá (el cual no atendió de fondo el pedimento por ella formulado), a pesar de que lo que reprochaba era el silencio de la Administración frente a su reclamación, lo que quebranta sus garantías superiores, en especial, la de acceso a la administración de justicia, porque no le permite obtener un pronunciamiento de fondo acerca de sus pretensiones.
Con el objeto de determinar si dicha inconformidad tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno anotar que los actos administrativos pueden ser de trámite, definitivos y de ejecución; los primeros son los expedidos por la Administración con el propósito de surtir las etapas previas a la decisión definitiva, por ende, no tienen incidencia en el fondo del asunto, y los últimos se limitan a materializar una situación jurídica previamente definida, lo que le impide a la jurisdicción contencioso-administrativa someterlos a control de legalidad9, salvo que pongan fin al procedimiento o produzcan efectos sustanciales.
Por su parte, los actos administrativos definitivos son aquellos que contienen manifestaciones de la voluntad de la Administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, por lo que inciden en el fondo de la cuestión, bien sea de manera directa o indirecta, o imposibilitan continuar una actuación10, lo que los hace objeto de control por parte de los jueces administrativos11.
Por otro lado, el silencio administrativo comporta una figura que permite presumir el sentido de las decisiones de la Administración, cuando no atiende las peticiones dentro del término fijado por las disposiciones legales, y se configura de manera positiva en favor del interesado cuando la omisión de la autoridad de dar respuesta conlleva acceder a lo deprecado, lo que ocurre únicamente en los casos expresamente señalados en el ordenamiento jurídico12. 9 Al respecto, esta Corporación (subsección A de la sección segunda), en sentencia de 1º de febrero de 2018, expediente 25000-23-25-000-2012-01393-01 (2370-2015), sostuvo: «Finalmente, los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.
Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial». 10 Conforme al artículo 43 del CPACA, que prevé: «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». 11 Corte Constitucional, sentencia SU-201 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell. 12 CPACA: «ARTÍCULO 84.
SILENCIO POSITIVO. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 11 Ahora bien, en lo que concierne a la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, se advierte que las pretensiones que se formulen delimitan el examen de legalidad del juez, por ende, los actos administrativos objeto de juicio deben estar individualizados de manera expresa.
Cabe precisar que cuando dichos actos conforman una unidad jurídica, es decir, tienen relación directa por su contenido y efectos, deben ser atacados en su totalidad, salvo los que resuelven recursos en la actuación administrativa, antes denominada vía gubernativa, puesto que se entienden acusados cuando se pide la anulación de la decisión inicial, conforme lo prevé el artículo 163 del CPACA13.
Frente a la ineptitud sustantiva de la demanda como excepción de mérito, esta Corporación ha sostenido14 que, de conformidad con «[…] los parámetros normativos de la Ley 1564 de 2012 (CGP) y el CPACA, [aquella] se configura solamente por (i) la falta de requisitos formales de la demanda o (ii) la indebida acumulación de pretensiones; en consecuencia, aquellas falencias procesales diferentes de las antes enunciadas encontraran solución en otros mecanismos jurídicos (sean estos: otros medios exceptivos o saneamientos en otras etapas procesales)».
Por otra parte, el auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo»15, que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
De acuerdo con el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, los docentes oficiales reciben el auxilio de cesantías conforme a los parámetros establecidos por el artículo 15 (numeral 3)16 de la Ley 91 de 1989, norma que distingue entre los Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. […] El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código». 13 «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron». 14 Sentencia de 15 de enero de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-03032-00, M. P. Gabriel Valbuena Hernández. 15 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 4 de octubre de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 16 «Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 12 que se benefician del régimen de cesantías retroactivas y aquellos a quienes les es aplicable el de cesantías anualizadas con pago de intereses y sin retroactividad.
El reconocimiento de dicha prestación social corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante las secretarías de educación de los entes territoriales, y su pago lo efectúa la sociedad fiduciaria que administre los recursos del fondo, que en la actualidad es la Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.), cuyo trámite estaba previsto en el Decreto 2831 de 200517.
En este punto, resulta pertinente anotar que la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria por el giro inoportuno de las cesantías, constituye una pretensión autónoma y, por tanto, no accesoria de la aludida prestación social18. En el sub lite se tiene que la tutelante (i) desde el 13 de octubre de 1994 labora como docente de la Institución Educativa Manuela Ayala de Gaitán de Facatativá (Cundinamarca);
(ii) el 9 de octubre de 2017 deprecó del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento de sus cesantías parciales para «[…] reparación y ampliación de vivienda», a lo que se accedió, a través de Resolución 1612 de 18 de diciembre de esa anualidad19, cuyo pago se efectuó el 27 de febrero de 2018; (iii) el 22 de marzo siguiente solicitó la respectiva sanción moratoria, pedimento atendido por la secretaría de educación de Facatativá con oficio 2018RE433 de 23 de los mismos mes y año, notificado ese mismo día, sin embargo, a su juicio, no desató de fondo su reclamación, por lo que se originó un acto ficto, al configurarse el silencio administrativo negativo;
(iv) el 27 de junio de 2018 formuló solicitud de conciliación extrajudicial, diligencia que se declaró fallida el 27 de agosto de ese mismo año por falta de ánimo conciliatorio de la parte convocada, según la constancia expedida en tal fecha por la procuraduría 134 judicial II para asuntos administrativos; y (v) el 8 de octubre siguiente acudió a la jurisdicción saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional». 17 «Por el cual se reglamentan el inciso 2° del artículo 3 y el numeral 6 del artículo 7 de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones». 18 Así lo ha puntualizado la subsección B de esta sección, en auto de 9 de mayo de 2019, M. P. César Palomino Cortés, al sostener que «[…] la sanción moratoria es una figura disímil del reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, pues mientras el primero es un castigo por el no pago oportuno de dichos emolumentos, el segundo constituye una acreencia laboral de naturaleza periódica». 19 Acto administrativo por cuyo conducto se ordenó el pago de $38.752.720, por concepto de cesantías parciales, valor del cual le fueron descontados $26.635.551, comoquiera que ya se había efectuado su reconocimiento con anterioridad.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 13 contencioso-administrativa, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 25269-33-33-003-2018-00254-00), para obtener la anulación del precitado acto ficto, no obstante, en esas diligencias se declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que la respuesta de 23 de marzo de 2018 era el acto administrativo susceptible de ser enjuiciado, habida cuenta de que fue el que definió su situación particular, lo cual no se realizó. Ahora bien, los magistrados accionados en la decisión objeto de censura, concluyeron: Conforme viene expuesto en la demanda, la docente pretendió se declarara la configuración del acto ficto negativo, respecto de la petición de 22 de marzo de 2018, radicada ante el FONPREMAG, y se le reconociera el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago, hecho a través de la Resolución 1612 de 18 de diciembre de 2017.
La solicitud de 22 de marzo de 2018 fue atendida de manera pronta por el FONPREMAG – Secretaría de Educación de Facatativá, luego que, al día siguiente, emitió una respuesta expresa la cual fue cargada en al Sistema de Información al Ciudadano SAC. En cuanto al contenido del oficio la entidad aunque no de manera clara, sino más bien confusa, ya que no refirió puntualmente a lo solicitado, que estaba relacionado con el reconocimiento o no de la sanción moratoria, respondió la petición de forma negativa; por lo menos así debió entenderse por la parte actora, ya que refirió al pago de prestaciones sociales a los docentes, en términos generales; alegando que son atendidas en orden de aprobación y recepción de las resoluciones; y pagadas a través de la Fiduprevisora S. A., la cual es la entidad financiera que actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, entre otras manifestaciones.
De tal manera que no es cierto que la entidad no hubiere respondido a la petición y que en consecuencia existiese un silencio administrativo, frente a la petición de reconocer y pagar la sanción moratoria y por ello configurado un acto presunto negativo; contrario a ello, como se advirtió, la entidad expresamente contestó el requerimiento de la docente.
En efecto, la Secretaría de Educación de Facatativá (Cund.), mediante oficio de 2[3] de marzo de 2018, respondió de manera expresa la petición hecha por la actora; la cual se constituyó en el acto administrativo a demandar; pero contrario a asumir tal ejercicio, procedió a demandar un Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 14 acto presunto negativo, que no se configuró, lo que lleva a deducir válidamente la existencia de una inepta demanda.
Debe entenderse que existe silencio cuando no se da una respuesta frente a la petición puntual que se ha realizado; no cuando se ofrece una respuesta ambigua; lo cual debe hacerse valer como argumento de defensa, pero no para establecer tal figura; ya que tal como lo establece el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, este se produce cuando transcurridos tres meses contados a partir de la presentación de la petición, sin que se hubiese notificado decisión que la resuelva, se entenderá que es negativa.
Esto con el propósito de permitir al ciudadano que demande la actuación. En el caso objeto de estudio, se repite, s[í] existió una respuesta expresa que respondió la petición y era el acto a demandar. A pesar de que no se discutió la notificación del mentado acto administrativo, vale la pena relevar que se encontró probado que fue notificado el 23 de marzo de 2018, a través del sistema de Información al Ciudadano SAC.
(fl. 77-79). Encontrándose probada la inepta demanda, no es procedente entrar a estudiar si se produjo caducidad de la acción, ya que tal falencia impide tal pronunciamiento, porque enerva la totalidad de las pretensiones. Por tal motivo, no sale avante el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y habrá de confirmarse parcialmente la sentencia de primera instancia, a través de la cual el Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de de Facatativá, declaró probada la excepción de inepta demanda.
De lo citado se colige que en la providencia reprochada los magistrados accionados consideraron que las pretensiones ordinarias no debían encaminarse a la anulación del acto ficto derivado de la presunta falta de respuesta de la petición de 22 de marzo de 2018, sino que, contrario a lo sostenido por la actora, al expresarse la voluntad de la Administración de no conceder la sanción moratoria en el oficio 2018RE433 de 23 siguiente de la secretaría de educación de Facatativá, ese era el acto administrativo enjuiciable en el asunto sub judice, por lo que se configuró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, comoquiera que el mencionado oficio no se encontró dentro de los acusados en el escrito introductorio.
Al respecto, examinadas las súplicas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25269-33-33-003-2018-00254-00, se observa que la actora deprecó la anulación del «[…] acto administrativo ficto negativo, respecto de la petición de 22 de marzo de 2018, radicada ante el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 15 Magisterio, en adelante FONPREMAG – Secretar[í]a de Educación de Facatativá (Cund.)»; y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento «[…] de un día de salario por cada día de mora en el pago de [sus] cesantías [parciales], de conformidad con la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006», es decir, no incluyó en la demanda cuestionamiento alguno relacionado con la legalidad del oficio 2018RE433 de 23 de marzo de 2018.
Por su parte, en el mencionado acto administrativo se consignó: Es necesario reiterar que el trámite, reconocimiento y pago de las prestaciones económicas solicitadas por los docentes afiliados al Fondo, está sujeto a un procedimiento establecido normativamente el cual debe ser atendido en orden riguroso de acuerdo a la radicación de las solicitudes presentadas, esto significa que el pago de las nóminas se realiza en estricto orden cronológico de aprobación y recepción de las solicitudes, así como el desembolso de la prestación depende de la disponibilidad presupuestal que se tenga para tal efecto […]. […] En este contexto, mal podrían generarse intereses moratorios y/o indexación alguna y contradecir principios constitucionales y jurisprudenciales, cuando la suma de dinero reconocida es aquella producto del turno de atención correspondiente y de la asignación presupuestal legalmente destinada para tal efecto de acuerdo al Principio Fundamental de Igualdad.
Asi[mismo] es importante indicar que los intereses por mora en el pago de prestaciones económicas deben ser liquidados y decretados por un Juez de la República; una vez ejecutoriado el fallo debe ser tramitado de acuerdo con lo estipulado en el Decreto 2831 de 2005, efectuando la respectiva solicitud de cumplimiento de la sentencia judicial a la Secretaria de Educación para la gestión correspondiente.
Una vez la Secretaría de Educación expida la resolución que da cumplimiento al fallo judicial, se incluirá [en el] presupuesto del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Adicionalmente se informa, que los intereses por mora no se liquidan y […] cancelan de acuerdo con lo dispuesto en la [L]ey 1071 de 2006, ya que, por derogatoria expresa de la [L]ey 1328 de 2009, dichos intereses no podrán exceder del doble del interés bancario vigente al momento de la fecha establecida legalmente para realizar el pago (artículo 88).
Por todo lo anteriormente expuesto, informamos que está entidad no es la competente para ordenar el pago de intereses moratorios. De lo trascrito en precedencia se deduce que en el referido oficio se determinó que no había lugar al reconocimiento de la sanción moratoria deprecada por la tutelante, porque (i) el «[…] pago de las prestaciones económicas solicitadas Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 16 por los docentes afiliados al Fondo […] se realiza en estricto orden de aprobación y recepción de las resoluciones, así como el desembolso […] depende de la disponibilidad presupuestal que se tenga para el efecto»;
(ii) «[…] mal podrían generarse intereses moratorios y/o indexación alguna […] cuando la suma de dinero reconocida es aquella producto del turno de atención correspondiente»; y (iii) «[…] los intereses por mora en el pago de las prestaciones económicas deben ser […] decretad[o]s por un Juez de la República […]». De acuerdo con esa perspectiva, en el sub lite la Sala evidencia que la providencia censurada no comporta violación directa de la Constitución Política, porque las autoridades accionadas no quebrantaron las garantías superiores de la actora, al concluir que no se configuró el silencio administrativo negativo reclamado en la demanda, toda vez que la Administración sí atendió de fondo su pedimento a través del oficio 2018RE433 de 23 de marzo de 2018 (mediante el cual la secretaría de educación de Facatativá negó la sanción moratoria deprecada en esas diligencias), de lo que se colige que, en efecto, se trata de un acto administrativo definitivo susceptible de control por parte de los jueces administrativos20.
Sobre el particular, la sección segunda del Consejo de Estado precisó21: En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante. Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-201 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell. 21 Expediente: 05001-23-33-000-2017-01114-01(0459-18).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 17 De manera que lo importante, es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda, es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.
Así las cosas, los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la tutelante se debió controvertir el oficio 2018RE433 de 23 de marzo de 2018 de la secretaría de educación de Facatativá, pues negó de manera definitiva la sanción moratoria deprecada, no incurrieron en violación directa de la Constitución, por el contrario, de la lectura de la providencia enjuiciada se evidencia que fundamentaron de manera adecuada su postura de no atender de fondo las pretensiones, porque se configuraba la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, criterio que no merece reproche constitucional alguno, toda vez que corresponde al estudio de las pruebas allegadas y de la normativa que le resultaba aplicable.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia de 22 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), con la cual se decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S. A. (expediente 25693-33-33-003-2018-00254-00), en el sentido de confirmar parcialmente el fallo del Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Facatativá, que declaró de oficio probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad, en cuanto decretó solo la primera de estas, no incurre en la causal específica denominada violación directa de la Constitución que dio pábulo al ejercicio de la presente acción, esta Sala negará el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01752-00 Yolima Bernal Delgado contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otra 18 FALLA: 1º.
Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Yolima Bernal Delgado, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º. Notifíquese esta decisión a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER En comisión Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS