Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-2014) Demandante: Yocasta Parra Mosquera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 17 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Yocasta Parra Mosquera, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 010678 del 5 de marzo de 2013, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP 019279 del 26 de abril de 2013, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) RDP 021476 del 10 de mayo de 2013, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en 2 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera adelante UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación a partir del día que cumplió el estatus, es decir, 50 años de edad y 20 años de servicio (15 de agosto de 2009), en cuantía del 75% del salario y con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios inmediatamente anterior a la acreditación de los requisitos; ii) cancelar los reajustes por concepto del artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 177 del CPACA; y iv) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Yocasta Parra Mosquera nació el 15 de agosto de 1959, por lo que cumplió 50 años de edad el 15 de agosto de 2009. ii) Entre enero de 1980 y marzo de 1985, laboró para el magisterio del departamento del Chocó como docente nacionalizada en propiedad, por lo que quedó inmersa en los parámetros de la Ley 43 de 1975 que nacionalizó la educación. iii) Luego, fue incorporada a la planta de personal docente del departamento del Chocó mediante el Decreto 0216 del 27 de marzo de 1985, para laborar como docente de carácter departamental en la Institución Educativa Carlos Hernán Perea del municipio de Tadó. iv) Prestó más de 28 años de servicio al magisterio con honradez, idoneidad y buena conducta. v) El 19 de octubre de 2012, solicitó el reconocimiento de la prestación; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 3 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; 4 de la Ley 4 de 1966; y 3 del Decreto 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso que los actos administrativos atacados desconocieron sus derechos y vulneraron expresamente las normas señaladas, pues la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Parra Mosquera sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden departamental y/o nacionalizado, y 50 años de edad. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) Está demostrado en el proceso que la peticionaria no tiene derecho a beneficiarse de la prestación que reclama, debido a que no cumple con los requisitos legales para ello. Lo anterior por cuanto, de acuerdo con las certificaciones de tiempo de servicio aportadas por la Secretaría de Educación, el mayor periodo de labores se desarrolló con vinculación de carácter nacional (entre 1985 y 2012), lo cual es incompatible con los lapsos territoriales. ii) La tesis que pretende demostrar la accionante, amparada en un presunto dolo de la Secretaría de Educación Departamental, es irrelevante y debe ser probada en el proceso.

Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción y la genérica o innominada. 1 Folios 181 al 188. 4 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia escrita proferida el 17 de julio de 2014, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Da cuenta el plenario de que la actora cumplió 54 años de edad el 15 de agosto de 2013, y, conforme a los certificados de tiempo de servicio, prestó labores ininterrumpidamente como docente de primaria nombrada por el Decreto 024 BIS del 10 de enero de 1980, entre el 14 de enero de 1980 y el 1° de enero de 2012, con un tiempo total de 28 años con vinculación nacional, según fue certificado. ii) Así las cosas, los certificados de historia laboral aportados de los años1980 a 1985, y 1985 a 2012, respectivamente, permiten inferir que la interesada ostentó una vinculación territorial válida para acceder, en principio, al beneficio de la pensión gracia; empero su posterior designación fue de carácter nacional, por cuanto el nombramiento, pese a encontrarse suscrito por el alcalde municipal y el secretario de educación, fue refrendado por el delegado del Ministerio de Educación Nacional. iii) Significa lo anterior que la señora Parra Mosquera no reunió los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la prestación deprecada, particularmente la acreditación de 20 años de labor de orden nacionalizado o territorial. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la señora Yocasta Parra Mosquera interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 El operador judicial de primera instancia no le dio el mérito probatorio que le asiste 2 Folios 339 al 354. Con ponencia de la magistrada Norma Moreno Mosquera. 3 Folios 381 al 394. 5 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera a las pruebas documentales, es decir, a las certificaciones de servicio del departamento del Chocó obrantes en los folios 247 al 250, donde se advierte el carácter nacionalizado de las vinculaciones, pues al realizar el análisis de estas le cambió el sentido y la verdad a la prueba al decir que la maestra fue nacional, «cuando los documentos hablan la verdad verdadera», por lo que socavó los derechos prestacionales de aquella y principios de orden constitucional. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Yocasta Parra Mosquera presentó escrito fuera de tiempo.4 1.5.2. La demandada La UGPP, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos invocados en la contestación de la demanda.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 4 De conformidad con lo informado por la Secretaría de la Sección Segunda en el paso a despacho folio 444. 5 Folio 437 6 Folio 444. 6 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera 2.2.

Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye 7 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 7 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.

También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989.

Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme a la copia de la cédula de ciudadanía, la señora Yocasta Parra Mosquera nació el 15 de agosto de 1959, es decir, cumplió 50 años de edad el 15 de agosto de 2009.19 ii) El 10 de enero de 1980, mediante el Decreto 024 BIS, «[p]or medio del cual se provee un cargo en la administración municipal», el alcalde del municipio de Tadó, en uso de sus atribuciones legales, nombró a la demandante como maestra de la 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 16. 12 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera Escuela de Profundó.20 Tomó posesión del cargo el 14 de enero de 1980,21 y le fue aceptada la renuncia el 30 de marzo de 1985, con el Decreto 064.22 iii) La Secretaría General y de Gobierno del municipio de San José de Tadó hizo constar que la señora Parra Mosquera fue nombrada docente municipal mediante el Decreto 024 BIS del 10 de enero de 1980, tomó posesión en el empleo el 14 de enero de 1980 en el corregimiento de Profundó y permaneció en él hasta el 30 de marzo de 1985.23 iv) El 27 de marzo de 1985, con el Decreto 0216, «[p]or la cual se producen novedades en la Secretaría de Educación», el gobernador del departamento del Chocó, en uso de sus atribuciones legales nombró a la demandante en el cargo de maestra en la Escuela Urbana de Unguía.24 El 3 de abril de 1985, tomó posesión en propiedad.25 v) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del departamento del Chocó certificó que la actora fue nombrada con el Decreto 0216 del 27 de marzo de 1985, como docente de primaria en propiedad, vínculo que se prorrogó entre el 3 de abril de 1985 y la fecha de expedición del documento, es decir, el 30 de agosto de 2012.

En dicha constancia se indicó que el régimen de pensiones de aquella fue nacional.26 vi) Posteriormente, por intermedio del mismo formato, la Secretaría de Educación del departamento del Chocó hizo constar la misma información, pero afirmó que el régimen de pensiones de la señora Parra Mosquera era nacionalizado.27 20 Folio 25. 21 Folio 24. 22 Folio 102. 23 Folios 22 y 94.

Certificación del 14 de agosto de 2012. 24 Folios 82 y 265. 25 Folios 23 y 88. 26 Folios 17 al 19 y 96 y 97. 27 Folios 39 al 41, 91 y 92, 254 al 251. Certificados del 10 de abril de 2013 y del 27 de marzo de 2014. 13 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera vii) El coordinador del área de talento humano del servicio educativo en el departamento del Chocó hizo constar lo siguiente:28 28 Folio 248. 14 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera viii) Según el certificado de salarios emitido el 30 de agosto de 2012, por la Secretaría de Educación del Chocó, la señora Parra Mosquera devengó entre el 1° de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2009, los factores salariales de asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad.29 ix) El 9 de octubre de 2012, la Procuraduría General de la Nación certificó que la solicitante no registra sanciones ni inhabilidades vigentes.30 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 5 de marzo de 2013, la UGPP profirió la Resolución RDP010678 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 19 de octubre de 2012,31 toda vez que aquella laboró con tipo de vinculación nacional para la Gobernación del Chocó desde el 3 de abril de 1985, en calidad de docente.32 ii) Los días 26 de abril y 10 de mayo de 2013, la UGPP expidió las Resoluciones RDP019279 y RDP021476, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.33 2.3.3.

De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en los autos del 3 de agosto de 2017 y 28 de septiembre de 2023, mediante los cuales se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes documentales: 29 Folios 20 y 21, y 107. 30 Folio 28. 31 Folios 12 y 13. 32 Folios 30 al 34. 33 Folios 42 al 46. 15 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera • Constancia del área de talento humano del servicio educativo en el departamento del Chocó, del 27 de septiembre de 2017, en la que certificó lo siguiente:34 Que, una vez revisada la base de datos suministrada por la Dirección de Afiliaciones y Recaudo de la Fiduprevisora S.A. que contiene el registro de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM), se pudo constatar que la señora YOCASTA PARRA MOSQUERA […] se encuentra afiliada al FNPSM por el Departamento del Chocó en virtud de la Ley 91/1989.

Tipo de vinculación NACIONALIZADO – SITUADO FISCAL/ PRESUPUESTO LEY 91, Tipo de nombramiento En Propiedad. Régimen Legal Aplicable par Pensión LEY 33 DE 1985 y para Cesantía Régimen de Retroactividad. Estado de afiliación Inactiva, nombrada mediante Decreto No 0218 del 27 de marzo de 1985, posesionada el 03 de abril del mismo año, declarada la vacante del cargo mediante decreto 0547 del 26 de abril de 2016 (fallecimiento).

(Sic toda la transcripción) • Certificado del 24 de octubre de 2023, expedido por el jefe de Archivo del municipio de Tadó en el que hizo constar que «revisado el Archivo Central del municipio de Tadó, no se encontró documentación que conste que la señora YOCASTA PARRA, laboró en este ente territorial.35 • Oficios del 10 de octubre de 2017 y del 21 de febrero de 2024, mediante los cuales el Ministerio de Educación Nacional señaló que «verificada la información existente y los inventarios de la serie historias laborales del archivo central de este ministerio de la planta de personal el grupo de gestión documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de la señora Yocasta Parra Mosquera».36 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le 34 Folio 456. 35 Índice 58 del aplicativo Samai 36 Folios 455 y en el índice 60 del aplicativo Samai. 16 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1.

Primer período. Del 14 de enero de 1980 al 30 de marzo de 1985 En este lapso la señora Yocasta Parra Mosquera prestó servicios al municipio de Tadó como maestra en la Escuela de Profundó, como se aprecia en las siguientes imágenes: 17 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera El nombramiento efectuado por el alcalde del municipio de Tadó mediante el Decreto 024 BIS del 10 de enero de 1980 y que se prorrogó hasta entre el 14 de enero de 1980 y el 30 de marzo de 1985, se trata sin duda de una vinculación de carácter territorial, por cuanto fue suscrito por una autoridad del mismo orden; en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y no proviene directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.

Adicionalmente, la señora Parra Mosquera fue nombrada docente en enseñanza primaria por el alcalde en uso de sus atribuciones y en una plaza municipal; luego no se puede perder de vista que, desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria, por lo que la referida designación sería consecuente con la atribución que otorgó el legislador al municipio.

Corolario a ello, esta Sala ha precisado que «El carácter territorial de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad 18 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».

Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 5 años, 2 meses y 17 días, y, además, acredita el requisito de haber ostentado una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2.4.2. Segundo período. Del 3 de abril de 1985 al 15 de agosto de 200937 Este segundo período está determinado por el Decreto 0216 del 27 de marzo de 1985, proferido por el gobernador del departamento del Chocó, mediante el cual efectuó el nombramiento de la educadora, con el fin de que se desempeñara como profesora de la Escuela Urbana de Unguía, en remplazo de otra educadora.

Bajo este escenario, se trata sin duda de una vinculación de carácter nacionalizado, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad de orden 37 Fecha en la que cumplió 50 años de edad. 19 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera departamental; con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y no proviene directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.

Pese a la contundencia de las pruebas, el a quo resolvió negar las pretensiones de la demanda al argumentar que este nombramiento mutó a nacional por el hecho de la ratificación hecha por el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER. Respecto de ese argumento la Sala debe precisar que la participación del Fondo Educativo Regional en la designación no significa que este actuara por directriz del Gobierno Nacional.

La anterior afirmación se soporta en que para la época en que se produjo en nombramiento, esta Corporación ha sostenido que los FER «eran financiados con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por las entidades territoriales, de cuya administración se responsabilizó a las “autoridades” de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional».38 Así pues, se ha concluido que los docentes no adquieren la condición de nacionales por la intervención de un delegado del Ministerio de Educación ante los fondos educativos regionales o porque sus salarios se pagaran con recursos del situado fiscal o por el hecho de que las autoridades territoriales actuaran en calidad de presidentes de las Juntas Administradoras de los FER.39 Por el contrario, conforme se expuso en acápites anteriores, esta Sección unificó su criterio en el sentido de indicar que tales razonamientos no podían oponerse para reconocer la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 39 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605–2019). 20 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».40 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación» y ello tampoco ocurre «cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo».

Además, la Ley 91 de 1989 únicamente definió como docentes nacionales a los nombrados por la mencionada cartera ministerial y el artículo 15 ibidem amparó la expectativa de quienes se habían vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como educadores territoriales o nacionalizados para acceder a la pensión gracia. Aunado a ello, la afirmación de que la designación tenga carácter nacionalizado también encuentra respaldo en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975».

De manera que, teniendo en cuenta que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial con posterioridad al 1.º de enero de 1976, con ocasión de la nacionalización, junto con el análisis del acto de nombramiento, es dable concluir que la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante fue nacionalizada.

Adicionalmente, la Sala advierte que, aunque en una de las certificaciones emitidas por la Secretaría de Educación del Chocó se indicó que el «régimen de pensiones» de la accionante es nacional, lo cierto es que ello no define el origen de la plaza 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera ocupada, como quedó ampliamente demostrado a través de los actos de nombramiento y posesión; así como con las demás certificaciones que de manera inequívoca señalan que el tipo de vinculación de aquella fue «nacionalizado- situado fiscal».

Asimismo, como lo ha sostenido esta Sala recientemente: «mal podría en este escenario considerarse que la relación legal y reglamentaria fue nacional como lo estimó el tribunal de origen, y mucho menos asegurando que a tal conclusión se arriba debido a la naturaleza de los recursos del FER, pues ello está totalmente decantado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por esta Corporación, en el sentido de sostener que la esencia del vínculo laboral no se determina por el origen de la financiación, sino por el tipo de nombramiento y plaza ocupada por el reclamante, el cual en esta oportunidad se acredita como nacionalizado, no solo porque así lo sostuvo sin discusión la propia entidad accionada, sino porque tal supuesto se extrae del material probatorio obrante en el expediente».41 En consecuencia, este segundo período, que suma un total de 24 años, 4 meses y 12 días, también puede acumularse al primero con el fin de establecer si la actora tiene derecho a la pensión gracia solicitada al tener de igual modo carácter territorial.

Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial y nacionalizado por más de 20 años y cumplió 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de septiembre de 2023, radicado 63001-23-33-000-2014-00092-01 (1980-2016), M. P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 14-01-1980 30-03-1985 17 2 5 Nacionalizado 03-04-1985 15-08-2009 12 4 24 TOTAL 29 6 29 22 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo determinó el a quo; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.

La señora Parra Mosquera cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias,42 es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.

Ahora bien, la accionante cumplió los 20 años de servicio el 16 de enero de 2000, y los 50 años de edad el 15 de agosto de 2009, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 15 de agosto de 2008 y el 15 de agosto de 2009, con inclusión de los factores salariales devengados en ese período.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».43 42 Aspecto que no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. No obstante, en el certificado de antecedentes que expidió la Procuraduría General de la Nación se pudo constatar que no se registran sanciones ni inhabilidades vigentes. 43 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 23 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera Ahora bien, la señora Parra Mosquera consolidó el estatus pensional el 15 de agosto de 2009, de modo que tenía hasta el 15 de agosto de 2012, para reclamar ante la administración el reconocimiento y pago de la prestación para que sus mesadas pensionales no fueran objeto de prescripción, lo cual efectivamente se materializó a través de la reclamación del 19 de octubre de 2012,44 razón por la que operó el fenómeno de la prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 19 de octubre de 2009.45 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 44 Folios 11 y 12. 45 La demanda fue presentada el 27 de junio de 2013. 24 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,37 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, pese a que se revocará la decisión apelada, se observa que los fundamentos planteados tanto en la contestación de la demanda como en el trámite de primera instancia no presentan carencia de fundamentación legal. Contrario a ello, la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó, en segunda instancia, la procedencia del derecho, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada por cuanto la demandante acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reclamada. 25 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 17 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 010678 del 5 de marzo de 2013, RDP 019279 del 26 de abril de 2013, y RDP 021476 del 10 de mayo de 2013, mediante las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.

Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Yocasta Parra Mosquera, identificada con cédula de ciudadanía 54.250.751, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre 15 de agosto de 2008 y el 15 de agosto de 2009.

Cuarto. Declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales adeudadas a favor de la demandante con anterioridad al 19 de octubre de 2009. Quinto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula 26 Radicación: 27001-23-33-000-2013-00231-01 (4161-14) Demandante: Yocasta Parra Mosquera matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Sexto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

Séptimo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.