Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante CARLOS ARTURO TRUJILLO Y CIA S.C.S. EN LIQUIDACIÓN Y CARLOS ARTURO TRUJILLO HOYOS Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Temas Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Requisitos generales de procedibilidad. La subsidiariedad. Congruencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide la impugnación1 interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 19 de marzo de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que dispuso: «Primero: Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Carlos Arturo Trujillo y Carlos Arturo Trujillo CIA S.C.S. en Liquidación, de conformidad con los argumentos expuestos en esta providencia».

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de febrero de 20262, el señor Carlos Arturo Trujillo Hoyos y la sociedad Carlos Arturo Trujillo y CIA. SCS interpusieron acción de tutela, a través de apoderada judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con la sentencia de 7 de noviembre de 2025 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-31-000-2006-01956-02.

Si bien la parte actora no incluyó acápite de pretensiones, sostuvo que «con la expedición de la Sentencia del 07 de noviembre del 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado se violó el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los accionantes». 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.

El señor Carlos Arturo Trujillo Hoyos y la sociedad Carlos Arturo Trujillo y CIA SCS son propietarios del predio denominado Hacienda Providencia ubicado en el municipio de Nechí (Antioquia), en el cual se encuentra un cauce natural de agua denominado Caño Barro. 1 Samai, índices 24 y 25. Expediente 11001-03-15-000-2026-01589-00. 2 Samai, índice 2.

Expediente 11001-03-15-000-2026-01589-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora afirmó que Caño Barro fue obstruido de forma antrópica en dos puntos, causando inundaciones y perjuicios económicos en el suelo, la tierra y en los sembrados.

Por lo anterior, se ejecutaron obras para «desobstruir» el cauce de agua en las haciendas Providencia y Uruguay, sin contar con los estudios de impacto ambiental y los permisos de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia. 2.1. La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia inició un procedimiento administrativo sancionatorio contra el señor Carlos Arturo Trujillo Hoyos por adelantar las labores de desobstrucción. Mediante resolución 130 PZ 763 del 29 de abril de 2004, la mencionada autoridad resolvió lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar el cumplimiento inmediato de las siguientes medidas preventivas al señor CARLOS ARTURO TRUJILLO HOYOS […] Suspenda cualquier intervención directa (construcción de terraplenes (jarillones), construcción de canales de drenaje y construcción y adecuación de tramo carreteable, entre otros) sobre los cuerpos de agua de los Bajos, pantanos y humedales existentes en los predios de la hacienda La Providencia. Restaurar en forma inmediata el tramo de banca intervenida de la vía que conduce al campamento de la hacienda El Uruguay (Punto Crítico 2), mediante el levantamiento del puente de madera colocado y el relleno y compactación de la zanja construida»3.

El señor Carlos Arturo Trujillo Hoyos presentó recurso de apelación contra la anterior decisión; sin embargo, este último no fue concedido. Posteriormente, la Corporación Autónoma en mención expidió la resolución 7624 de 15 de abril de 2005 «Por la cual se resuelve un procedimiento sancionatorio y se adoptan otras decisiones». Allí resolvió «Ordenar la Cesación del Procedimiento Sancionatorio iniciado mediante resolución 130PZ 495 del 29 de abril de 2004 contra el señor Carlos Arturo Trujillo» y «Confirmar y mantener en forma definitiva la medida preventiva ordenada en la resolución 130PZ-763 del 29 de abril de 2004, en especial la prohibición de intervenir en forma directa los cuerpos de agua de los bajos, pantanos y humedales de las haciendas Providencia y Uruguay».

El actor interpuso recurso de reposición contra la resolución 7624 de abril 15 de 2005, el cual fue resuelto mediante la resolución 7907 de 21 de septiembre de 2005. En esta última la autoridad administrativa dispuso confirmar la decisión objeto de la reposición. 2.2. El señor Carlos Arturo Trujillo Hoyos y la sociedad Carlos Arturo Trujillo Hoyos y CIA SCS interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia.

En la demanda solicitaron que se declarara la nulidad de las resoluciones 7624 de 15 de abril de 2005 y 7907 del 21 de septiembre de 2005. Las pretensiones formuladas fueron las siguientes: «1 - Que son nulos los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Resolución 7624 de abril 15 de 2005 de Corantioquia y que es nula la Resolución 7907 de septiembre 21 de 2005 de Corantioquia por cuanto confirma la Resolución 7624 de abril 15 de 2.005 de Corantioquia. 3 Información extraída de la sentencia de segunda instancia de 7 de noviembre de 2025 proferida en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2- Que como consecuencia de la declaración de nulidad se restablezca en su derecho a Carlos Arturo Trujillo Hoyos y a Carlos Arturo Trujillo y Cía. S.C.S a que las aguas de escorrentía que pasan por su predio continúen su curso natural hacia los predios de abajo, y a que los cursos de agua que pasan por su predio continúen su caída natural por los predios de abajo. 3- Que como consecuencia de la declaración de nulidad paguen a los demandantes los daños materiales (daño emergente y lucro cesante) y morales ocasionados por la obstrucción antrópica que ordenó mantener y ha mantenido Corantioquia. 4.Que se condene a Corantioquia para que pague las costas y agencias en derecho»4.

La parte actora argumentó, entre otros cargos, que se vulneró su derecho de audiencia y de defensa, debido a que las «medidas preventivas confirmadas por las resoluciones atacadas eran objeto del recurso de apelación, pues se concedía el recurso en el efecto devolutivo, pero Corantioquia no dio la posibilidad de ello»5. 2.3. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta conoció en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento con radicado 05001-33-31-000-2006-01956-00.

Mediante sentencia del 19 de junio de 2019 negó las pretensiones de la demanda. Explicó que la Corporación no desconoció el derecho de audiencia y defensa, puesto que frente a la adopción de medidas preventivas y la imposición de sanciones no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el procedimiento previsto en el Decreto 1594 de 1984.

Aun así, Corantioquia tramitó la inconformidad a través del recurso de reposición. Sobre la procedencia del recurso de apelación contra las medidas preventivas que se mantuvieron de forma definitiva a través de la Resolución 7624 del 15 de abril de 2005, precisó que el inciso 4 del artículo 8 del Decreto 1768 de 1994 no resultaba aplicable pues el acto acusado lo que resolvió fue un procedimiento sancionatorio, mientras que la citada normativa versa sobre el otorgamiento de licencias ambientales.

Concluyó que al haber concedido el recurso de reposición contra la decisión, aun siendo improcedente, se garantizaron los derechos de audiencia y defensa. Asimismo, desestimó los demás cargos planteados por la parte actora. 2.4. La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. 2.5. Mediante sentencia del 7 de noviembre de 2025 (radicado 05001-23-31-000- 2006-01956-02), el Consejo de Estado, Sección Primera se inhibió de pronunciarse respecto del cargo de violación del derecho de audiencia y defensa y confirmó en lo demás la sentencia de primera instancia. Manifestó que el demandante alegó el cargo de violación del derecho de defensa y audiencia, pues no se concedió el recurso de apelación respecto de la resolución 130 PZ 763 del 29 de abril de 2004, mediante la cual se impusieron medidas preventivas como la suspensión de cualquier intervención directa en los cuerpos de agua, entre otras.

No obstante, las pretensiones se 4 Información extraída de la sentencia de segunda instancia de 7 de noviembre de 2025 proferida en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Información extraída de la sentencia de segunda instancia de 7 de noviembre de 2025 proferida en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirigen a que se declare la nulidad de las resoluciones 7624 de 2005 y 7907 de ese mismo año. Por lo anterior, consideró que existe una ruptura de la pretensión con la causa petendi, es decir que la proposición jurídica está incompleta pues no se atacó la legalidad de la resolución 130 PZ 763 del 29 de abril de 2004.

Concluyó que no es viable un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala se declaró inhibida sobre ese cargo. Asimismo, descartó los cargos sobre infracción de normas superiores y falsa motivación. 3. Fundamentos de la acción La parte actora consideró que en la sentencia de segunda instancia se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Indicó que la decisión de declararse inhibida respecto del cargo de violación de derecho a la defensa y audiencia pública consolida una denegación de justicia en un caso de más de 20 años de existencia. Tras argumentar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, violación directa de la Constitución y procedimental por exceso ritual manifiesto. 3.1.

Respecto del defecto fáctico, aseguró que el fallador se equivocó al concluir que en la demanda se había formulado un cargo de nulidad contra un acto administrativo diferente a los demandados. Explicó que de la demanda, alegatos y pruebas se desprende que lo que se pretendía era la nulidad de los actos administrativos finales que culminaron el procedimiento administrativo sancionatorio y ordenaron mantener de manera permanente y definitiva una medida preventiva.

En palabras de la parte actora, «se incurrió en vía de hecho por defecto fáctico pues, evidentemente, se equivocó el fallador al concluir que en la demanda se había formulado un cargo de nulidad contra un acto administrativo diferente a los demandados, lo cual llevó al Consejo de Estado a formular una sentencia incongruente con los hechos propuestos y a aplicar indebidamente la figura de la “proposición jurídica incompleta” que lo llevó, equivocadamente, a inhibirse». 3.2.

Consideró que se incurrió en defecto sustantivo al aplicar de forma equivocada la figura de proposición jurídica incompleta y de sentencia inhibitoria. Agregó que la Sección Primera del Consejo de Estado aplicó indebidamente los artículos 281 del Código General del Proceso y 305 del Código de Procedimiento Civil. Estos, según indicó la parte actora, «otorgan vigencia y aplicabilidad al principio de congruencia que debe regir las sentencias judiciales, y que señala que la decisión debe estar en consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda». 3.3.

También sostuvo que la sentencia incurrió en violación directa a la Constitución, puesto que negó la posibilidad de controvertir vía judicial una decisión gravosa de la administración, violentando el principio pro actione que es una garantía judicial internacional establecida en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.

Finalmente, manifestó que «el único punto en el que se considera hubo una flagrante y clara vulneración al debido proceso fue en torno a la decisión de inhibirse frente al cargo de desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, pues se incurrió en defecto procedimental, defecto fáctico y material o sustantivo al existir una evidente incongruencia entre los hechos y pretensiones y la decisión inhibitoria, lo que implica una errónea aplicación del argumento sobre la “proposición jurídica incompleta” que llevó al Consejo de Estado a inhibirse».

Agregó que la decisión de inhibirse respecto del cargo del derecho a la defensa «no solo es incongruente con los hechos y pretensiones planteados en el juicio», sino que también configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en tanto que se privilegió un aspecto meramente formal (una supuesta proposición jurídica incompleta), en vez de determinar si se desconoció o no el derecho a apelar la decisión. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Con providencia del 2 de marzo de 20266, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Arturo Trujillo Hoyos y la sociedad Carlos Arturo Trujillo y CIA SCS contra el Consejo de Estado, Sección Primera; se vinculó en calidad de terceros con interés al Tribunal Administrativo de Antioquia y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia; se le pidió al Tribunal Administrativo de Antioquia que remitiera copia digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes incluyendo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.

El Consejo de Estado, Sección Primera7 rindió informe en el que indicó que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, puesto que el accionante realiza apreciaciones subjetivas con el fin de que se acoja el criterio jurídico que le es favorable. Es decir, que pretende usar la acción de tutela como una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Adicionalmente, señaló que la decisión cuestionada no resulta lesiva de derechos fundamentales y que se encuentra debidamente fundamentada en los principios de autonomía e independencia judicial. Finalmente, solicitó declarar improcedente la acción de tutela y subsidiariamente negar el amparo ante la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales. 4.3.

El Tribunal Administrativo de Antioquia8 rindió informe en el que manifestó que los fundamentos fácticos y jurídicos que se analizaron para negar las pretensiones se encuentran contenidos en la sentencia del 19 de junio de 2019. 4.4. La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia9 rindió informe en el que manifestó que la acción de tutela no cumple con los requisitos generales ni específicos de la acción de tutela contra providencias judiciales. 6 Samai, índice 5.

Expediente 11001-03-15-000-2026-01589-00. 7 Samai, índice 17. Expediente 11001-03-15-000-2026-01589-00. 8 Samai, índice 13. Expediente 11001-03-15-000-2026-01589-00. 9 Samai, índice 16. Expediente 11001-03-15-000-2026-01589-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues el accionante pretende reabrir un debate jurídico precluido que ya hizo tránsito a cosa juzgada, convirtiendo la acción en una tercera instancia para subsanar su omisión de incluir en las pretensiones de nulidad la resolución 130 PZ 763 de 2004.

Aseguró que con la sentencia cuestionada no se desconocen derechos fundamentales; por el contrario, decidir sobre actos que no fueron presentados en las pretensiones sería vulnerar el derecho de defensa y debido proceso. Aseguró que tampoco se cumple con el requisito general consistente en que la irregularidad procesal alegada tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia de segunda instancia. Por el contrario, la decisión del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa de inhibirse frente al cargo de violación al derecho de defensa se dirigía a cuestionar la validez de un acto que no fue incluido en las pretensiones de nulidad.

Si el Consejo de Estado hubiera anulado o fallado sobre un acto no demandado habría vulnerado de manera desproporcionada su derecho al debido proceso e incurrido en un fallo extra petita. De conformidad con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 el juez debe fallar en congruencia con lo pedido. Por lo tanto, la inhibición fue una medida de protección a la legalidad y a la seguridad jurídica, así como del principio de congruencia como garantía al derecho fundamental de debido proceso.

Por último, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. 5. Providencia impugnada En sentencia del 19 de marzo de 2026, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado10 declaró improcedente en primera instancia la acción de tutela, por considerar que no se cumple con el requisito de subsidiariedad. Aseguró que la controversia planteada en el escrito de tutela encuadra en el supuesto del numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que indica que el recurso extraordinario de revisión procede ante la existencia de nulidad por falta de congruencia de la sentencia. Subrayó que, precisamente, el argumento central que sustenta la solicitud de amparo es lo relacionado con la falta de congruencia. Afirmó que tampoco se acreditó alguna amenaza inminente de los derechos fundamentales, ni que el amparo deba concederse de manera urgente.

Explicó que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario, por lo que no procede cuando existan recursos ordinarios de protección judicial prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Por lo que no resulta procedente un estudio de fondo cuando la parte actora no ha agotado el recurso judicial idóneo y efectivo para obtener el amparo de sus derechos. 6.

Impugnación La parte actora impugnó11 el fallo de primera instancia. Indicó que la incongruencia no se consagró en las causales taxativas de nulidad señaladas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, ni las dispuestas en el artículo 133 del Código General del proceso. 10 Samai, índice 20. Expediente 11001-03-15-000-2026-01589-00. 11 Samai, índices 24 y 25.

Expediente 11001-03-15-000-2026-01589-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, aseguró que no se podría invocar dicha causal de revisión del fallo, dado que la incongruencia de la sentencia no fue dispuesta expresamente por el legislador como causal de nulidad.

Resaltó que las causales de nulidad son taxativas. Solicitó que se realice un análisis de fondo de los argumentos del escrito de tutela, pues en el caso se configuró una evidente e injusta denegación de acceso a la administración de justicia que debe derivar en la anulación de la providencia objeto de tutela y su reemplazo con una decisión de fondo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 199112, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales13 y especiales14 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Por tal motivo, la Corte Constitucional ha indicado que como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional. 12 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 13 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 14 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales;

(ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. Es importante tener en cuenta que, en la sentencia, SU573 de 201715, la Corte Constitucional analizó el tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional. 2.

Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al declarar improcedente la acción. Para ello la Sala determinará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, específicamente el de subsidiariedad.

En caso de superarse dicho análisis se pasará a determinar si el Consejo de Estado, Sección Primera incurrió en los defectos invocados por la parte actora al proferir la sentencia de 7 de noviembre de 2025 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-31-000-2006-01956-02. 3. Alcance del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad.

Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Por su parte, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Según esas normas, la subsidiariedad hace referencia a que la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. De esta forma, se busca que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no sean desplazados o suplantados por la acción de tutela.

Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante.

En este estudio también debe analizarse la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En ese sentido, el juez de tutela tiene la potestad de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente; o si, por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. 15 Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)»16.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 4. Análisis del caso 4.1. La parte actora consideró que la decisión de segunda instancia no fue congruente con los hechos expuestos en la demanda.

Sobre este cargo principal fundamentó los defectos invocados. De hecho, aseguró que «el único punto en el que se considera hubo una flagrante y clara vulneración al debido proceso fue en torno a la decisión de inhibirse frente al cargo de desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, ( ) al existir una evidente incongruencia entre los hechos y pretensiones y la decisión inhibitoria».

La parte accionante alegó que «se equivocó el fallador al concluir que en la demanda se había formulado un cargo de nulidad contra un acto administrativo diferente a los demandados, lo cual llevó al Consejo de Estado a formular una sentencia incongruente con los hechos propuestos y a aplicar indebidamente la figura de la “proposición jurídica incompleta” que lo llevó, equivocadamente, a inhibirse».

Se advierte, entonces, que la parte actora fundamentó su reproche en la discrepancia entre los hechos que sustentaron la demanda y la decisión de segunda instancia frente al cargo sobre el derecho de audiencia y defensa. De ahí que la inconformidad de la parte actora radica en la falta de congruencia del fallo de segunda instancia, en lo que respecta sobre la decisión inhibitoria. 4.2.

Explicado lo anterior, la Sala considera que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, porque en el caso existe otro mecanismo de defensa judicial previsto por el ordenamiento jurídico para alegar la falta de congruencia entre los hechos narrados en la demanda del medio de control y el fallo de segunda instancia atacado, al haberse inhibido respecto al cargo de la violación al derecho de audiencia y de defensa.

Este último fue el cargo principal que sustentó los defectos invocados en el escrito de tutela. El Consejo de Estado ha precisado que la congruencia puede ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda, es decir la externa, alude a que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en 16 Corte Constitucional.

Sentencia C-543 de 1992. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación. Justamente, la parte actora considera que la decisión de segunda instancia, en cuanto al cargo sobre el recurso de apelación, no fue congruente con lo solicitado en la demanda (congruencia externa), porque «se pretendía la nulidad de los actos administrativos que culminaron un procedimiento administrativo sancionatorio y decidieron mantener una medida preventiva con carácter definitivo.

El cargo de nulidad por desconocimiento de audiencia y defensa recaía, no sobre el acto que impuso una medida preventiva, sino contra el acto que culminó el proceso y determinó que la medida preventiva sería permanente». Sobre la distinción en las nociones del concepto de congruencia, la Sección Cuarta de esta corporación expresó: «El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la (sic) partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones”.

No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva “deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ”. Dado que con la definición del proceso se busca la certeza jurídica, la norma le impone al juez el deber de claridad respecto de la sentencia, noción que se opone a las decisiones oscuras, ambiguas o dudosas.

La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia»17. Como lo indicó el juez de primera instancia, el mecanismo al cual la parte actora puede acudir para ventilar tal reproche es el recurso extraordinario de revisión, en consideración a que jurisprudencialmente se ha reconocido su procedencia para la protección del principio de congruencia, en virtud del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 que en su numeral quinto consagra como la causal de revisión «5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». En este sentido se pronunció esta corporación: «Para que se configure esta causal resulta necesario que el vicio se genere en el preciso momento en que se dicta la sentencia objeto de censura contra la cual no procede el recurso de apelación, pues si se trata de un reclamo acaecido en una etapa previa a ésta, no tendrá cabida el recurso extraordinario de revisión, salvo, que se trate de circunstancias que aunque ocurrieron con anterioridad a esta etapa procesal no pudieron ser advertidas por el recurrente que solo las conoció con la sentencia. Lo contrario, equivaldría a permitir que el mencionado recurso se convierta en una oportunidad para subsanar la incuria o desidia en que las partes incurrieron en el trámite del proceso ordinario al no proponer las nulidades del caso de acuerdo con las reglas de oportunidad previstas en el artículo 142 del C.P.C, o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 144 ib.

Sobre los supuestos que dan origen a esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado los siguientes: a. sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. b. sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. c. sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos jueces de los requeridos legalmente. d. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada]. e. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez.

En resumen, puede decirse que las causales de nulidad de las sentencias están enmarcadas en dos grupos a saber, el compuesto por las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia»18. 17 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo 2002. Radicado: 76001-23-24-000-1997-3983-01(12439). Actor: Cementos del Valle S.A. C.P Juan Ángel Palacio Hincapié. 18 Consejo de Estado. Sala Décima Especial de Decisión. Sentencia del 1 de noviembre de 2016. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 11001-03-15-000-2012-00230-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, esta Sección en la sentencia de tutela del 16 de mayo de 2024 dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-01369-00, explicó que «a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión, así como de las Salas de Sección, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, se advierte que existe una línea jurisprudencial pacífica sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección del principio de congruencia, por la vía de la causal de “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. [.] En conclusión, el recurso extraordinario de revisión resulta un mecanismo idóneo cuando se alega la vulneración del principio de congruencia, toda vez que la jurisprudencia acepta la procedencia. También es un medio eficaz, en la medida en que puede proteger de manera integral el derecho fundamental vulnerado y se pueden tomar decisiones que restauren de forma suficiente el derecho.

En efecto, si se encuentra fundada la causal, se invalidará la sentencia revisada, se dictará la que en derecho corresponda y «se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación” (artículo 255 de la Ley 1437 de 2011)». Adicionalmente, se advierte que, al analizar la idoneidad del recurso extraordinario de revisión, la Corte Constitucional ha señalado que, pese a que existen similitudes entre la acción de tutela y dicho mecanismo, se presentan eventos en los cuales el recurso extraordinario de revisión desplaza a la acción de tutela.

De manera que en las circunstancias mencionadas en la jurisprudencia constitucional aquel se erige como la vía judicial preponderante de protección. Veamos lo señalado sobre la materia en la sentencia SU-026 de 2021: «[Se] erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.

De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión ( ). Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.

Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.” 5.8.

Dicho de otro modo la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.

En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”» (Negrillas propias y corchetes añadidos).

En el caso, precisamente, se advierte que el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo de defensa idóneo al que debe acudir la parte actora, puesto que (i) a través de este es posible alcanzar la protección de su derecho al debido proceso y porque (ii) la circunstancia alegada referente a la falta de congruencia se enmarca en una de las causales consagradas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

Se corrobora, entonces, la existencia de otro mecanismo de defensa judicial que le permite a la parte actora alegar la presunta incongruencia de la sentencia de segunda instancia, generada al haberse declarado inhibida frente al cargo relacionado con la vulneración al derecho de defensa. Por lo tanto, se desestima el cargo expuesto en la impugnación relacionado con que la falta de congruencia no es una causal para la procedencia del recurso, pues como se advirtió previamente jurisprudencialmente se ha entendido que esta última se enmarca dentro de la causal contenida en el numeral quinto del artículo 250 Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1437 de 2011 que consagra como la causal de revisión «5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso». 4.3. Con todo, es preciso observar que se pueden presentar casos excepcionales en los que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial es posible que la tutela proceda como mecanismo transitorio. Y esto obedece a que la existencia de un medio judicial no necesariamente significa la improcedencia de la acción de tutela.

Sin embargo, en el caso no se configuran tales eventos excepcionales. Para la Sala, el recurso extraordinario de revisión es idóneo y eficaz para el propósito indicado en el escrito de tutela, porque (i) jurisprudencialmente ha sido reconocida la procedencia de tal mecanismo para resolver controversias relacionadas con la vulneración del principio de congruencia;

(ii) a través de este se puede proteger de manera integral el derecho fundamental presuntamente transgredido y tomar decisiones que lo restauren de forma suficiente; y (iii) este brinda las garantías y herramientas que le provee el debido proceso que caracteriza el proceso judicial. Ahora bien, en el caso no existe un perjuicio irremediable en los términos dispuestos por la jurisprudencia constitucional, es decir una afectación grave, inminente y que requiera medidas impostergables.

El desacuerdo con la decisión del juez de segunda instancia no significa la existencia de un perjuicio irremediable. De aceptar ese razonamiento, habría que concluir que cualquier decisión que no comparta una parte implica la existencia de un perjuicio de esa naturaleza. Conclusión que a todas luces carece de razonabilidad, en tanto que el desacuerdo frente a una disposición judicial no es equiparable a la existencia de un daño que por su alta gravedad requiera la implementación de medidas urgentes.

Por lo tanto, se considera que en el caso no se configuran las condiciones necesarias para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, pues no se advierte la falta de idoneidad o ineficacia del recurso extraordinario de revisión, así como tampoco la existencia de un perjuicio irremediable. A causa de lo anterior, se debe concluir que no existe razón válida que permita la procedencia excepcional de la tutela en el caso, como mecanismo transitorio. 4.4.

Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de cosa juzgada, independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la subsidiariedad.

En consecuencia, si los requisitos generales de procedibilidad no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por el tutelante.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01589-01 Demandante: Carlos Arturo Trujillo Hoyos y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No debe olvidarse que tratándose de providencias judiciales proferidas por altas cortes (quienes cumplen la función de unificar la jurisprudencia y actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones), se exige la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.

Este elemento no acontece en el caso. 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada, por considerar que no se satisface el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, dada la existencia de otro mecanismo de defensa judicial que le permite a la parte actora exponer su inconformidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

CONFIRMAR la sentencia impugnada del 19 de marzo de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.

ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador