Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-01570-01 Demandante: ALBERTINA MAHECHA Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial, proceso ejecutivo.
Falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional – discusión legal y económica. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por los actores, contra la providencia del 22 de mayo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió: «PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela presentada por los actores contra la Sección Tercera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. (…)». I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de marzo de 2025, los señores Albertina Mahecha, por medio de apoderado judicial y Antonio José Restrepo Navarro, en nombre propio, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «Primero: Se Ampare los derechos fundamentales al derechos constitucional del debido proceso ( art 29C.N.) por defecto fáctico y acceso a la administración de justicia al incurrir en vías de hecho el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sección tercera subsección B en su fallo del 27 de febrero del 2025 en el Radicado 11001334306220160023202 en la que confirmo la providencia del veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) proferido por el 62 Administrativo en la demanda ejecutiva acumulada en el Radicado No 11001334306220160023200, para el pago e intereses descritos en el fallo del Consejo de Estado y reconocido por la Fiscalía para su pago; al incurrir en un defecto sustantivo por vías de hecho; desconociendo los medios de pruebas que se presentaron con el escrito de apelación y el precedente judicial y las normas que establecen el procedimiento ejecutivo.
Segundo: como consecuencia de la anterior violación se deje sin efecto el fallo de fecha 27 de febrero del 2025 en el rad. 11001334306220160023202 proferida por el Tribunal Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B dentro del proceso ejecutivo en la cual se confirmó la inadmisión de dicho proceso.
Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que en el término que establece la ley a la ejecutoria de dicha fallo de control constitucional y su notificación, profiera un nueva fallo en la que se tenga en cuenta la documentación aportada en la que se evidencia la entrega de los requisitos faltantes solicitado por la fiscalía para proferir la resolución 6079 dentro del proceso de apelación (sic) del proceso ejecutivo acumulado que inadmitiera el juzgado 62 Administrativo; teniendo en cuenta los hechos, lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis.
(…)». (Se transcribe con posibles errores) 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Del proceso de reparación directa El señor José Yesid Mahecha Mahecha y sus familiares interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial con la finalidad de que les fueran reconocidos los perjuicios causados por la privación injusta de la libertad del señor Mahecha.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de segunda instancia del 7 de noviembre de 2012 (corregida mediante auto del 14 de marzo de 2013), declaró responsable a la Fiscalía General de la Nación por los perjuicios causados a los demandantes y ordenó el reconocimiento y pago de las siguientes sumas, «(…) por lucro cesante para el señor José Yesid Mahecha Mahecha la suma de $15.153.876; y por Daño Moral a favor de José Yesid Mahecha Mahecha la suma equivalente en pesos a 70 salarios mínimos legales mensuales vigentes y a favor de sus hijos Danna Michell Mahecha y Johan Andrés Mahecha Villamarín la cantidad de 70 SMLMV y para la señora Albertina Mahecha la suma de 70 SMLMV».
El 23 de octubre de 2013, la parte demandante pidió al fiscal general de la nación que pagara la condena impuesta. Sin embargo, el 9 de mayo de 2014, la Fiscalía General de la Nación informó que no era viable asignar turno para pago, por no cumplir con los requisitos previstos en el Decreto 768 del 23 de abril de 1993 y 818 del 22 de abril de 1994.
Del proceso ejecutivo para el cumplimiento de la sentencia del 7 de noviembre de 2012 Los señores Albertina Mahecha, José Yesid Mahecha Mahecha y los entonces menores Danna Michell Mahecha Villamarín y Johan Andrés Mahecha Villamarín1, mediante apoderado judicial, presentaron demanda ejecutiva en contra de la Fiscalía General de la Nación con el fin de que se les pagaran las sumas reconocidas en la sentencia de segunda instancia del 7 de noviembre de 2012, corregida mediante providencia del 14 de marzo de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá, que por auto del 1° de agosto de 2016, libró mandamiento de pago en contra de la Fiscalía General de la Nación por las sumas ordenadas en la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, junto con los intereses moratorios legales. 1 Danna Michell Mahecha Villamarín y José Yesid Mahecha Mahecha cedieron sus derechos mediante contrato de cesión. Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La Fiscalía General de la Nación solicitó la aclaración, corrección y/o adición del mandamiento de pago, para que se modificará la orden de pago en punto a la causación de intereses, porque los ejecutantes no habían presentado la solicitud de pago en debida forma.
Por auto del 10 de mayo de 2017, el juzgado revocó parcialmente el proveído del 1º de agosto de 2016 y libró mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero: (i) por lucro cesante a favor del señor José Yesid Mahecha Mahecha $15.153.876; (ii) por daño moral, 70 smlmv para cada uno de los demandantes y, (iii) por los intereses comerciales y moratorios causados desde el 18 de mayo de 2013 hasta el 18 de noviembre de 2013, en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA.
Lo anterior, por considerar que la parte ejecutante no cumplió con lo exigido por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, esto es, no acompañó la solicitud de pago con la documentación que le fue requerida dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, razón por la cual, los intereses comerciales y moratorios se causaron únicamente desde la ejecutoria de la sentencia que impuso la condena.
Es decir, desde el 18 de mayo de 2013 (fecha en la cual quedó ejecutoriado el auto del 02 de mayo de 2013 que corrigió la sentencia de fecha 7 de noviembre de 2012, de acuerdo con la constancia expedida por la Secretaría del Consejo de Estado - Sección Tercera) hasta el 18 de noviembre de 2013 (fecha en la que se cumplieron los 6 meses que tenían los beneficiarios para presentar la reclamación de pago).
Lo que implicó que, cesó la causación de intereses comerciales y moratorios al no haber sido presentada la reclamación de pago junto con los documentos requeridos dentro del término legal. La parte ejecutante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que el 5 de noviembre de 2018 radicó la solicitud de pago de la sentencia dentro del término legal, pero que, no pudo atender el requerimiento de la Fiscalía General de la Nación porque desconocía el paradero de sus poderdantes.
La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 9 de noviembre de 2017, porque la parte ejecutante con la omisión en haber acompañado la reclamación con los documentos requeridos, dejó de cumplir con lo establecido en el artículo 177 del CCA y, por lo tanto, cesó la causación de los intereses comerciales y moratorios, en el entendido que la sentencia fue dictada en vigencia del Decreto 01 de 1984.
El 25 de enero de 2019, el juzgado llevó a cabo audiencia en la que rechazó por improcedente las excepciones propuestas por la fiscalía y ordenó seguir adelante con la ejecución conforme con lo dispuesto en el mandamiento de pago del 1º de agosto de 2016, modificado por el auto del 10 de mayo de 2017, es decir, sin el reconocimiento de intereses moratorios con posterioridad al 19 de noviembre de 2013.
Los señores José Yesid Mahecha Mahecha y Dana Michell Villamarín, mediante contrato de cesión; cedieron al señor Antonio José Restrepo Navarro las sumas derivadas de la sentencia proferida por el Consejo de Estado. Con posterioridad, la Fiscalía General de la Nación, en calidad de parte ejecutada, profirió la Resolución 6079 del 25 de octubre del 2022, en la que ordenó pagar la Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 suma de $ 495.929.192 a favor de los demandantes y luego de los descuentos de ley, fue constituido depósito judicial en el Banco Agrario de Colombia por valor de $ 473´298.734.
Del proceso ejecutivo para el cumplimiento de la Resolución 6079 de 2022. El 8 de febrero de 2024, los accionantes ejercieron proceso ejecutivo a fin de reclamar la suma de $ 288´035.563 que, según afirmaron, correspondían al valor descrito en la Resolución 6079 de 2022. El Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá, en providencia del 28 de febrero de 2024, negó el mandamiento de pago porque con la nueva demanda se pretendían revivir los términos respecto a las decisiones ya adoptadas (esto es, el auto que negó el reconocimiento de intereses de la sentencia del 25 de enero del 2019 y que ordenó seguir adelante la ejecución y las aprobaciones y modificaciones de la liquidación del crédito).
Además, porque el referido acto administrativo no era el verdadero título ejecutivo, pues, en realidad lo era la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y, agregó, que en últimas lo que pretendía la parte ejecutante era cuestionar el auto del 9 de septiembre de 2020 (mediante el cual se modificó y aprobó la liquidación del crédito) respecto del cual procedía recurso, el cual ya había fenecido.
Los ejecutantes ejercieron recurso de apelación, oportunidad en la que manifestaron que la sentencia declarativa del derecho, del 14 de marzo de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, cumple con todos los requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso, norma que se aplica por remisión la Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con lo anterior, indicaron que solicitaban el reconocimiento de intereses que se causaron y no se reconocieron en la audiencia del 25 de enero del 2019 y que son exigibles por disposición legal, pues, a su juicio, no reconocerlos generaría un «prevaricato» por desconocimiento de la Ley. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 27 de febrero de 2025, confirmó la decisión recurrida.
De entrada, precisó que existió diferencia entre lo pedido en la demanda y en el recurso de apelación, porque, en la primera adujo como título ejecutivo la Resolución 6079 del 2022, mediante la que se dio cumplimiento a la sentencia declarativa del derecho de acuerdo con el artículo 297 del CPACA, mientras que en el recurso alegó que la nueva demanda ejecutiva pretendía el pago de intereses moratorios por el pago tardío de la aludida sentencia de reparación directa, en los términos del artículo 177 del CCA.
Al efecto, explicó que la Resolución 6079 del 2022 no constituyó un título ejecutivo, pues, en este no se declaró la existencia ni se creó o modificó una obligación, sino que únicamente correspondió a la liquidación que realizó la Fiscalía General de la Nación de la condena impuesta dentro del proceso de reparación directa 2002-01586. Es decir, se trató de un acto administrativo de ejecución, razón por la que, el título ejecutivo seguía siendo la sentencia que declaró la responsabilidad de la entidad ejecutada y la condenó al pago de unos perjuicios.
Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 A partir lo anterior, precisó que resultó improcedente librar orden de pago con base en tal acto. No obstante, pasó a pronunciarse sobre los argumentos del recurso de apelación y en ese punto estableció que la primera demanda ejecutiva negó el reconocimiento de intereses de mora con fundamento en requisitos formales, por lo que se configuró la cosa juzgada formal y, por esa razón, pasó a estudiar si era procedente librar el mandamiento ejecutivo de pago.
En ese análisis puso de presente que, en atención a que, vencidos los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia sin que se presente en debida forma la solicitud de pago, la causación de intereses cesa y se reanuda solo cuando se complete la solicitud. Que, revisado el expediente, fue posible evidenciar que la parte interesada no dio cumplimiento al requerimiento que hizo la Fiscalía General de la Nación en oficio del 6 de noviembre de 2013, para que allegara los documentos necesarios para asignar turno de pago.
En ese sentido, concluyó que no había lugar al reconocimiento de los intereses solicitados por la parte actora, porque no acreditó el cumplimiento de dicha carga, sin que en esta nueva demanda se allegaran pruebas diferentes a las que obraban en el expediente. 3. Argumentos de la tutela La parte actora señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico durante el trámite del estudio del auto apelado, pues a su juicio no fueron valoradas las pruebas que indican que si se presentaron los requisitos exigidos por la Fiscalía para darle el trámite de pago de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, y en razón a ello, había lugar al reconocimiento de intereses, pruebas que en todo caso fueron aportadas con la demanda ejecutiva y que desconocieron para su valoración. En los términos de la parte actora: «(…) si fueron aportados o por lo menos se evidencia entre otras pruebas aportadas con la resolución 6079 del 25 de octubre del 2022 que menciona que verificado el listado de sentencias que cursan su trámite para su pago esto cumplen los requisitos exigidos y por tal razón en el caso en concreto en el ítem JL 22911 de dicha resolución se ordena el pago de la suma de $ 495.929.192; por lo tanto los honorables Magistrados desconocieron dichas pruebas (…)».
Agregó que «(…) la Resolución 6079 del 2022 no es un título ejecutivo, pues en este no se declara la existencia ni se crea o modifica una obligación, sino que únicamente corresponde a la liquidación que realizó la Fiscalía General de la Nación de la condena impuesta dentro del proceso No. 2002-01586. Es decir, se trata de un acto administrativo de ejecución, lo cual no crea para el beneficiario de la condena derecho alguno, razón por la que, el título ejecutivo sigue siendo la sentencia que declaró la responsabilidad de la entidad ejecutada y la condenó al pago de unos perjuicios, y resulta improcedente librar orden de pago con base en tal acto”; también es cierto que dicha resolución genera con la sentencia del Consejo de Estado un título ejecutivo complejo y si este no daba para ser título ejecutivo no se debió negar el mandamiento de pago sino que se debió inadmitir para que aclararan cual sería el ti[t]ulo para la ejecución y no de tajo negar el derecho sustancial que asiste a los querellantes art 228 de la Constitución». 4.
Trámite previo La acción de tutela fue admitida por el Consejo de Estado, Sección Primera, en providencia del 21 de marzo de 2025, ordenó notificar a las partes, al Juzgado Sesenta Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 y Dos Administrativo de Bogotá, a la Fiscalía General de la Nación y a Johan Andrés Mahecha Villamarín, como terceros con interés. 5.
Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, pues el amparo se utilizó como una vía para reabrir el debate judicial propio de las instancias ordinarias, razón por la que considera que la acción de tutela de la referencia carece de relevancia constitucional.
Expuso que, la decisión que se reprocha se adoptó de conformidad con las pruebas que obraban en el expediente. Aclaró que dentro del proceso ejecutivo, que fue objeto de estudio, se presentó la demanda inicial a la que se impartió el trámite correspondiente, hasta que se logró el pago de la obligación. Que, inicialmente se había realizado el reconocimiento de intereses moratorios, pero con ocasión del recurso de reposición propuesto por la entidad ejecutada, se modificó la orden de pago para excluir el reconocimiento de intereses, decisión esta última que fue confirmada por esa Corporación. Señaló que la decisión fue adoptada con base en las pruebas aportadas al proceso y las practicadas durante el mismo, las que, luego de un análisis riguroso, permitieron concluir que no existía certeza frente a la causación de intereses moratorios.
En ese orden, indicó que en la providencia objeto de debate no se incurrió en defecto fáctico, en tanto: i) no se omitió el decreto de pruebas necesarias; ii) no se trató de una valoración caprichosa y/o arbitraria de las pruebas presentadas, y iii) se valoró en su integridad el material probatorio. Finalmente, precisó que la parte actora pretende hacer uso de la acción de tutela para reabrir un debate legal sin argumentar la relevancia constitucional en el presente asunto. 6.
Intervenciones El Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá realizó un recuento procesal e indicó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de los actores, porque la solicitud de amparo guarda especial relación con la providencia de segunda instancia proferida dentro del proceso ejecutivo adelantado bajo el radicado 11001-33-43- 062- 2016-00232-00, por medio del cual el superior jerárquico decidió confirmar el auto dictado por el 28 de febrero de 2024.
Frente a las actuaciones adelantadas aclaró que, la providencia del 28 de febrero de 2024 fue debidamente motivada y con base en el acervo probatorio que reposaba en el expediente, en las normas aplicables y la jurisprudencia que regulan la materia, encontrando que no era procedente librar mandamiento ejecutivo a favor de los demandantes.
Señaló que los señores Albertina Mahecha y Antonio José Restrepo Navarro solicitaron que se librara mandamiento ejecutivo por la diferencia existente entre el valor de la suma reconocida por la Fiscalía General de la Nación en la Resolución núm. 6079 del 25 de octubre de 2022 ($473.298.734) y el valor final del crédito ($207.893.629) aprobado en auto del 9 de septiembre de 2020.
Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sin embargo, precisó que la suma no sufre variación en sus montos, pues los intereses se causaron únicamente del 18 de mayo de 2013 al 18 de noviembre de 2013.
Precisó que la diferencia que aducen los actores es por la suma consignada en la Resolución 6079 del 25 de octubre de 2022; sin embargo, se estimó que ese acto administrativo no constituía título ejecutivo comoquiera que la obligación clara, expresa y exigible a cargo de la fiscalía estaba contenida en la sentencia del 14 de marzo de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro del proceso de reparación directa.
Finalmente, señaló que en atención al requerimiento del auto admisorio de la acción de tutela, remitía copia del expediente del proceso ejecutivo con radicado 11001-3343- 062-2016- 00232-00. La Fiscalía General de la Nación afirmó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, pues no existe relación de causalidad de acción u omisión por parte de la entidad, pues la actuación y/o omisión cuestionada está directamente relacionada con una providencia judicial. 7.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia del 22 de mayo de 2025, negó la solicitud de desvinculación propuesta por la Fiscalía General de la Nación y declaró improcedente la solicitud de amparo por considerar que no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que, la presunta afectación de los derechos invocados tiene origen en un debate estrictamente legal, probatorio y económico.
Lo anterior, porque los argumentos de la acción de tutela, más que demostrar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica expuesta y, con ello, se acceda a las pretensiones dentro del proceso ejecutivo, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 8.
Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, reiteró los argumentos del escrito inicial e indicó que no pretende hacer uso de la solicitud de amparo como una tercera instancia, sino que se reconozca que presentó pruebas de un título ejecutivo complejo, entre ellas, la sentencia del Consejo de Estado y el reconocimiento de los intereses por parte de la Fiscalía con base en esa sentencia, razón por la que, a su juicio, había lugar a acceder a librar el mandamiento ejecutivo de pago.
Solicitó revocar la providencia impugnada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico y solución Corresponde determinar si resulta procedente revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala anticipa que confirmará la decisión impugnada, por cuanto la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional. En efecto, la parte actora utiliza la solicitud de amparo como una instancia adicional para insistir en los argumentos expuestos dentro del proceso ejecutivo, dirigidos a señalar que se cumplían los supuestos para librar el mandamiento de pago con reconocimiento de la totalidad de los intereses moratorios por no pago de la condena, además tampoco cumple con el mencionado requisito por tratarse de un debate meramente legal y económico.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, (ii) el análisis del caso concreto. (i) Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 2 La sala plena de lo contencioso administrativo y las distintas secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente ac-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. de ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
(se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la constitución. Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) De la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se emplea el presente mecanismo como una instancia adicional para reiterar los argumentos que ya fueron resueltos por el juez natural, además el mecanismo de amparo se ha empleado en el presente caso para prolongar 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Ibidem. Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 un debate meramente legal y de naturaleza económica, como se ha sostenido en decisiones de similar contexto fáctico, como se pasa a explicar: Para empezar, se tiene que los demandantes presentaron demanda ejecutiva contra la Fiscalía General de la Nación, en la que solicitaron que se libre mandamiento de pago por valor de $ 288´035.563, correspondientes a los intereses que integran la suma total de lo consignado por la fiscalía y reconocido por la mencionada entidad en la Resolución 6079 del 25 de octubre de 2022.
El 28 de febrero de 2024 el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá negó el mandamiento de pago con fundamento en que el referido acto administrativo no es un título ejecutivo, en el entendido que es la sentencia del 14 de marzo de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B la que contiene una obligación clara, expresa y exigible.
Los demandantes interpusieron recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos: «Es de advertir, que para la fecha del 5 de noviembre del 2018, se radico a la Fiscalía la Documentación faltante para darle el tr[á]mite correspondiente al pago de la sentencia proferida por el Consejo de estado en el proceso de esta reclamación y fue así que la fiscalía General, después de una reclamación y acción de tutela que se le interpuso, mediante comunicado de fecha 17-01 del 2023 en el Radicado 20231500003151 No DAJ- 10400; dirigido al suscrito, manifestó que el pago se dispuso mediante resolución 6079 del 25 de octubre del 2022 y que el giro se efectuó al Juzgado 62 Administrativo; igualmente manifestó que remitió las órdenes de pago de conceptos en la cual se relacionan las deducciones efectuadas por concepto de retención y que La retención en la fuente fue efectuada sobre los intereses liquidados, considerados como rendimientos financieros de conformidad con el art 395 del Estatuto tributario y el porcentaje aplicado es el 7% y respecto a la condena por lucro cesante la tarifa de retención en la fuente corresponde a un 3.5%.
Ahora bien, respecto el sustento del operador judicial para negar el mandamiento ejecutivo se basa en que, se persigue el pago de un presunto valor adeudado por la parte ejecutada y que se reconoció por ella en la Resolución No. 6079 del 25 de octubre del 2022. No obstante, evidencia el Despacho que, en principio, el acto administrativo en referencia no es el verdadero título ejecutivo, puesto que, en realidad es la sentencia del 14 de marzo de 2013 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”.
Adicionalmente, la parte ejecutante pretende recurrir el auto del 09 de septiembre de 2020, por medio del cual se modificó y aprobó la liquidación del crédito, sobre el cual procedía recurso, el cual ya feneció. Al respecto quiero manifestar, que, en primer lugar, la sentencia del 14 de marzo de 2013 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”. cumple con todo los requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso, norma que se aplica por remisión La Ley 1437 de 2011, en su artículo 297, estableció los documentos que constituyen título ejecutivo; ahora bien, el art 177 del decreto 01 de 1984 norma para el momento aplicable, y que es la controversia suscitada en el presente proceso por que se desconoce la parte que dice “ Cesaran la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma, solicitud como está demostrada, se present[ó] el 5 de noviembre del 2018 y fue así que la Fiscalía profirió la resolución 6079 del 25 de octubre del 2022 reconociendo la sentencia proferida por el Consejo de estado más los intereses.
De acuerdo con lo anterior, vemos, que se está solicitando el reconocimiento de unos intereses que cumple lo ordenado por el art 422 C.G. del P. en concordancia con la ley 1437 de 2011, en su artículo 297 por venir de una sentencia ejecutoriada en la cual el art 177 del Decreto 01 de 1984 reconoce unos intereses que se causaron y no se reconocieron en la audiencia del 373 de fecha 25 de enero del 2019 y que son exigibles por disposición legal y el no reconocerse se generaría un prevaricato por desconocimiento del precepto legal antes descrito en la ley y para nada se está pretendiendo recurrir el auto Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 del 09 de septiembre de 2020, por medio del cual se modificó y aprobó la liquidación del crédito, sobre el cual procedía recurso, el cual ya feneció; sencillamente se est[á] solicitando el pago de unos intereses que por disposición legal se deben pagar y los reconoció la Fiscalía General.» Por otro lado, en la presente acción de tutela, la parte accionante fundamentó la solicitud de amparo en lo siguiente: «En el presente caso se está solicitando el amparo constitucional por considerar que el TRIBUNAL ADMINITRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION B integrada por los Magistrados CLARA CECILIA SUAREZ VARGAS, HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLON y FRANKLIN CAMARGO, vulneraron los derechos constitucionales de los accionantes por VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO POR VÍA DE HECHO POR DEFECTOS FACTICO, ORGÁNICO;
DERECHO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y su acceso en el fallo de segunda Instancia proferido el día 27 de febrero del 2025 al CONFIRMAR la providencia del veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Sesenta y Dos (62) Administrativo de Bogotá, en la que se negó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo acumulado en el radicado No 11001334306220160023200 al no tener en cuenta las pruebas que se presentaron con la demanda ejecutiva respecto de los que exigía la fiscalía para proferir el pago; fallo que genera una vía de hecho teniendo en cuenta los siguientes precedentes jurisprudenciales.» (se destaca) Ahora bien, el 27 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, profirió auto que confirmó la decisión inicial.
En lo que interesa, consideró: «(…) En el expediente no obra prueba que acredite que la parte actora dio cumplimiento al requerimiento hecho por la Fiscalía General de la Nación, es más en el recurso de apelación interpuesto en contra de la providencia del 10 de mayo de 2017, el apoderado de la parte ejecutante indicó que no pudo anexar la documentación solicitada, por cuanto sus poderdantes ya no vivían en la dirección que le habían suministrado y no conocía dónde ubicarlos.
Así, no es de recibo que la parte ejecutante indique que sí cumplió con la carga de solicitar el pago de la sentencia dentro del término legal cuando es claro que dicha actuación se surtió de forma incompleta, máxime si se tiene en consideración que el Decreto 0786 de 1993 modificado por el Decreto 818 de 1994, aplicable al momento de la radicación, disponía que la solicitud de pago de la sentencia se debía presentar así: Artículo 3° Solicitud de pago.
Quien fuere beneficiario de una obligación dineraria establecida en una sentencia condenatoria a cargo de la Nación, o su apoderado especialmente constituido para el efecto, elevará la respectiva solicitud de pago ante la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito presentado personalmente ante dicha Subsecretaría o con escrito dirigido a la misma, donde conste la presentación personal ante juez o notario, en la cual deberá afirmar bajo la gravedad del juramento que no se ha presentado ninguna otra solicitud de pago por el mismo concepto.
Para tales efectos allegará a su solicitud: a) Copia auténtica de la respectiva sentencia con la constancia de notificación y fecha de ejecutoria. b) De ser el caso, los poderes que se hubieren otorgado, los cuales deberán reunir los requisitos de ley y estar expresamente dirigidos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o a la Subsecretaría Jurídica del mismo, la cual cumplidos estos requisitos procederá a efectuar el reconocimiento de la correspondiente personería jurídica. c) Los datos de identificación, teléfono y dirección de los beneficiarios y sus apoderados. d) De ser el caso, la certificación del Banco de la República, sobre el valor del gramo de oro. e) Para los casos de reintegro, deberá anexarse una declaración extrajuicio y personal, en la que se manifieste si se recibieron o no salarios o emolumentos de origen oficial durante el tiempo en que estuvo retirado de su trabajo, e indicarse que no se intentó el cobro ejecutivo después de (18) meses, si fuere el caso. f) Los demás documentos que, por razón del contenido de la condena, sean necesarios para liquidar su valor.
Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Precisamente, la Fiscalía General de la Nación requirió al apoderado de los beneficiarios para que allegara los poderes vigentes y los datos de identificación y ubicación de sus poderdantes, documentación que no fue allegada, por lo que no es posible tener por presentada en debida forma la solicitud de pago de la sentencia. Así, como la norma indica que la causación de intereses cesa vencidos los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia sin que se presente en debida forma la solicitud de pago de la sentencia y se reanuda únicamente cuando se complete la solicitud, es claro que en este caso no hay lugar al reconocimiento de los intereses solicitados por la parte actora, pues no se acreditó el cumplimiento de dicha carga, incluso, se reitera, el mismo demandante reconoció que no pudo completar la solicitud por cuanto desconocía el lugar de residencia y/o datos de contacto de los beneficiarios de la condena, argumento que no es de recibo pues es su responsabilidad cumplir con las cargas impuestas y mantener el contacto con sus poderdantes.
Ahora bien, la Sala resalta que si bien en la primera demanda ejecutiva la negativa al reconocimiento de intereses se dio por idénticos argumentos, lo cierto es que en esta demanda acumulado no se allegaron pruebas diferentes a las que ya obran en el expediente, por lo que no es posible varias el sentido de la decisión, siendo carga de la parte actora allegar los medios probatorios correspondientes que permitan tener debidamente acreditado los presupuestos fácticos de la norma cuyo efecto jurídico persigue, lo anterior, en virtud de los dispuesto en el artículo 167 del CGP.
Así las cosas, es claro que en este caso no se acreditó en debida forma la obligación clara, expresa y exigible que se pretende hacer valer, razón por la que se confirmará la decisión de primera instancia.(…)» (se destaca) De lo expuesto, se evidencia que los argumentos presentados en esta acción de tutela no difieren sustancialmente de los que fueron planteados en el proceso ejecutivo.
En el presente trámite, la parte actora insistió en que demostró haber presentado la solicitud de cobro de la condena ante la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual profirió la Resolución 6079 del 25 de octubre del 2022, de la que era posible concluir que no había sido pagado en su totalidad el monto allí mencionado y, por lo tanto, podía librar mandamiento ejecutivo por la cifra correspondiente a los intereses.
No obstante, tanto el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyeron que la parte actora no demostró haber radicado la petición de pago con el lleno de los requisitos legales dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la decisión, razón por la cual perdió a oportunidad para reclamar los intereses comerciales y moratorios.
Adicionalmente, resolvió la controversia en torno a la supuesta vulneración del debido proceso por desconocimiento del material probatorio, pues de lo aportado al proceso concluyó que la parte demandante no demostró en el marco del proceso ejecutivo que hubiese radicado en debida forma y de manera completa la solicitud de pago ante la Fiscalía, de manera que, no había lugar al reconocimiento de los intereses solicitados, pues no se acreditó el cumplimiento de dicha carga y la misma parte demandante reconoció que no pudo completarlos porque desconocía el lugar de residencia y/o datos de contacto de los beneficiarios de la condena.
En consecuencia, el Tribunal confirmó la negativa del mandamiento de pago. Por ello, la Sala concluye que la presente acción de tutela se está utilizando como una instancia adicional al proceso contencioso, sin que se evidencie un desconocimiento de los derechos fundamentales que justifique su procedencia excepcional, pues como se vio, el Tribunal demandado analizó detalladamente las pruebas aportadas en el expediente, con fundamento en lo cual concluyó que no había lugar al reconocimiento de los intereses solicitados, porque no se radicó la solicitud de pago ante la entidad Radicado: 110010315000-2025-01570-01 Demandante: Albertina Mahecha y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 demandada en debida forma y la parte actora no podía pretender que se ordenara el pago de lo consignado en la Resolución 6079 del 25 de octubre del 2022, pues el valor consignado en ella varió respecto de los intereses expuestos.
De igual forma, la Sala observa que el reproche formulado en la acción de tutela, relativo a que no debió negarse el mandamiento de pago, constituye una discusión de estricto corte legal y económico sobre los efectos patrimoniales derivados del reconocimiento de intereses por no hacerse efectivo el pago de la condena, sin que se evidencie afectación grave, real y actual a un derecho fundamental que justifique la intervención excepcional del juez de tutela.
Así las cosas, la Sala advierte que la finalidad de la acción de tutela en el presente caso es obtener una orden judicial para el reconocimiento y pago de intereses que no se causaron por no haber realizado la solicitud de pago de manera oportuna y completa ante la entidad condenada, lo cual corresponde a una materia eminentemente legal y económica, ajena al núcleo esencial de derechos fundamentales.
Cabe resaltar, que en asuntos con similares supuestos fácticos y jurídicos, la Sala ya ha realizado estas precisiones7. Lo anterior es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela para solicitar el amparo del derecho fundamental al debido proceso como una vía para obtener el reconocimiento y disposición de recursos económicos, en un debate estrictamente patrimonial, sin que se plantee una cuestión de relevancia constitucional que amerite un pronunciamiento de fondo.
En esa medida, la Sala confirmará la decisión impugnada que declaró improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 22 de mayo de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, objeto de impugnación. 2.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 7 Sentencia del 16 de mayo de 2024, expediente radicado 11001-03-15-000-2024-01328-00, C.P. Wilson Ramos Girón.