1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.P.M. Demandada SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS SSPD Temas Contribución adicional para empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

Año 2020. Artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió1:

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Liquidación Adicional FE SSPD – 2020534260104822E de 25 de agosto de 2020, así como de las Resoluciones nros. SSPD – 20215300005175 del 25 de febrero de 2021 y SSPD – 20215000097495 del 22 de abril de 2021, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que EPM no está obligada a pagar la contribución adicional determinada sobre el período de 2020 y ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS que reintegre a la demandante la suma de $80.989.756.239, pagados por concepto de la contribución adicional; valor que deberá ser indexado en los términos del inciso 4° del artículo 187 y los incisos 3° y 5° del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. […].

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) expidió la liquidación oficial 20205340049846 del 25 de agosto de 2020, por medio de la cual determinó la contribución adicional regulada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, a cargo de Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (EPM), por el año 2020.

La sociedad interpuso los recursos de reposición y de apelación contra la anterior decisión. Mediante las resoluciones 20215300005175 del 25 de febrero de 2021, que resolvió la reposición, y con la 20215000097495 del 22 de abril del mismo año, que decidió el recurso de apelación, la entidad demandada redujo el monto de la contribución adicional determinado en el acto inicial. 1 SAMAI del tribunal, índice 32, página 17.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones2: 1.1.

Que se inaplique por inconstitucional el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por el cual se autorizó el cobro de una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por su incompatibilidad manifiesta con la Constitución Política según las razones expuestas. 1.2. Se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la entidad demandada que a continuación se relacionan: 1.2.1.

Liquidación Adicional F.E Contribución 2020 No. 2020534260104822E del 25 de agosto de 2020 de la Contribución adicional correspondiente al año 2020. Radicado 20205340049846 - Expediente 2020534260104822E. 1.2.2. Resolución N° SSPD – 20215300005175 del 25 de febrero de 2021. Expediente 2020534260104822E. “Por la cual se resuelve el recurso de reposición presentado por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., contra la Liquidación Oficial SSPD No. 20205340049846 del 25 de agosto de 2020, contribución adicional vigencia 2020, por los servicios de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y gas combustible por redes” 1.2.3 Resolución N° SSPD 20215000097495 del 22 de abril de 2021, Expediente 2020534260104822E.

Por el cual se resuelve el recurso de apelación presentado por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. en contra la Liquidación Oficial SSPD No. 20205340049846 del 25 de agosto de 2020. 1.3. Que como consecuencia de la nulidad absoluta de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, señalando que EPM no está obligada al pago de la contribución adicional liquidada por la Superintendencia. 1.4.

En consecuencia, de las declaraciones anteriores, se ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) el reintegro de la suma de dinero cancelado por concepto de Contribución Adicional año 2020 de los servicios de Acueducto, Alcantarillado, Energía Eléctrica y Gas Natural equivalente a ochenta mil novecientos ochenta y nueve millones setecientos cincuenta y seis mil doscientos treinta y nueve pesos ($80.989.756.239) sumas que deberán ser indexadas al momento de proferirse la sentencia. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRINCIPALES En caso de que el despacho deseche la pretensión principal de inaplicar por inconstitucionalidad el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y se le de aplicación al mismo para liquidar la contribución adicional, solicito: 1.3.

Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, liquidando la contribución adicional a cargo de EPM para la vigencia 2020 de $70,964,266,348. 1.4. En consecuencia de la reliquidación de la contribución adicional, se ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) el reintegro de la suma de dinero correspondiente al mayor valor cancelado por concepto de Contribución adicional año 2020 de los servicios de Acueducto, Alcantarillado, Energía Eléctrica y Gas Natural equivalente a diez mil veinticinco millones cuatrocientos ochenta y nueve mil ochocientos noventa y un pesos ($10,025,489,891), por el mayor valor cancelado por la contribución adicional, sumas que deberán ser indexadas al momento de proferirse la sentencia. PRETENSIONES CONSECUENCIALES COMUNES A LAS PRINCIPALES Y SUBSIDIARIAS 2 Samai del tribunal, índice 2, PDF de la demanda, páginas 1 a 3.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Que se CONDENE a la entidad demandada a reconocer y pagar en favor de mi representada los intereses causados sobre las sumas reclamadas desde el momento del pago de la contribución, -teniendo en cuenta el anticipo cancelado - y hasta la fecha en la cual se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia con la cual se ponga fin a la controversia. 1.6.

Que se ORDENE a la entidad demandada a dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.7. Que se CONDENE a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho. Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 4, 29, 95 (numeral 9), 158, 338 y 363 de la Constitución Política; 42, 44, 91 (numeral 2) y 148 de la Ley 1437 de 2011; 85 (numeral 85.2) de la Ley 142 de 1994; 314 de la Ley 1955 de 2019; 683 y 712 del Estatuto Tributario.

El concepto de violación se resume así: Solicitó aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 314 de la Ley 1955 de 20193, porque desconoce los principios de legalidad y de reserva de ley, y porque atiende una finalidad diferente a la recuperación de los costos en que debe incurrir la SSPD. Indicó que las contribuciones especiales son tributos que se caracterizan por originarse en una afectación directa y comprobable de una actividad estatal, y cuyo costo se sufraga mediante el pago del tributo4.

Alegó que el legislador flexibilizó el principio de legalidad, en el sentido de que la base gravable y la tarifa serían precisados por las autoridades administrativas, pero ello no implica que estos órganos estén facultados para definir los elementos esenciales del tributo, ya que esta es una competencia exclusiva del legislador5. Tal es el caso de la base gravable de la contribución objeto de análisis, pues la SSPD no es la entidad competente para definir qué cuentas contables se deben tener en cuenta para la liquidación de aquella.

Indicó que la norma es contraria a la Constitución, porque no responde al costo del servicio, no está destinada exclusivamente a sufragarlo y tampoco tiene en cuenta el beneficio recibido por el sujeto pasivo. Sustentó esta falta de correspondencia con el costo señalando que el presupuesto de la SSPD creció de manera desproporcionada e injustificada para el año 2020 respecto al año anterior, lo que evidencia que el cobro excede la recuperación de costos reales.

Dado que la Ley 1955 de 2019 no estableció de manera clara el método y el sistema de reparto, la regulación de la contribución desconoció el principio de unidad de materia, así como el principio de reserva de ley por remitir a la técnica contable en la determinación de la base gravable de las contribuciones contempladas en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.

Argumentó que la remisión a la técnica contable (NIIF) contraviene la reserva de ley, pues la base gravable no puede estar sujeta a modificaciones de un comité privado internacional (IASB), lo que implicaría ceder soberanía legislativa. Adicionalmente, insistió en que la SSPD carece de competencia para expedir normas contables o definir bases gravables basadas en ellas, pues constitucionalmente esta función corresponde al Contador General de la Nación. 3 Citó la sentencia del 24 de marzo de 2011, exp. 1012-09, M.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 4 Citó la sentencia C-272 de 2016 de la Corte Constitucional. 5 Citó la sentencia C-455 de 1994 de la Corte Constitucional.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que el Consejo de Estado se ha pronunciado en el sentido de que las contribuciones son tributos de periodo6, que se causan durante el año anterior en el que se liquida y cobra el impuesto.

Así, la contribución adicional liquidada y pagada en el año 2020 realmente se causó por la prestación de servicios públicos sometidos a inspección, control y vigilancia durante el año 2019. Esto es relevante, pues la Ley 1955 se expidió en el año 2019, y en virtud del mandato del artículo 338 constitucional, no se podía liquidar la contribución adicional en el año 2020 con fundamento en dicha norma, so pena de desconocer el principio de irretroactividad en materia tributaria.

Manifestó que, si en gracia de discusión hubiere lugar a aplicar la norma de 2019, EPM no tiene una situación jurídica consolidada respecto de la contribución adicional del año 2020, y tanto es así que la legalidad de los actos que la liquidaron está siendo debatida en el presente proceso7. Solicitó tener en cuenta el efecto de la desaparición de las normas en las que se fundan los actos administrativos contentivos de la liquidación, y aquellos que resolvieron los recursos de reposición y apelación, lo que configura un decaimiento de los actos administrativos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y la nulidad por infracción de las normas superiores, conforme al artículo 138 ibidem.

Manifestó que, por lo anterior, la demandada estaba debía inaplicar por inconstitucional el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Destacó que la excepción procede incluso de oficio, por lo que no era necesario alegarla. Respecto de las pretensiones subsidiarias, adujo que la contribución adicional se liquidó de manera equivocada, dado que la SSPD conformó la base gravable del tributo bajo un criterio meramente formal, pues tomó de modo general la información reportada por la demandante en el sistema único de información (SUI), sin identificar la naturaleza de las cuentas contables.

Argumentó que la SSPD omitió excluir partidas que constituyen otros tributos, lo cual genera una doble tributación, debiendo descontarse de la base gravable los valores correspondientes a la sobretasa de medio ambiente (Ley 99 de 1993), el Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas (sentencia C-1179 de 2001), la cuota de fomento de gas (Ley 401 de 1997) y el Comité de Estratificación (Ley 505 de 1999).

Del mismo modo, reclamó que la demandada debió excluir los intereses devengados a favor de terceros independientes, pues no es aceptable su inclusión solo porque fueron reportados bajo el rubro de gastos diversos por limitaciones del formato SUI, en la medida que debe primar la forma sobre la sustancia y la realidad económica demostrada por la empresa.

Adicionalmente, adujo que los actos administrativos adolecen de nulidad por falta de motivación o motivación falsa, pues la SSPD no expuso ni explicó los factores utilizados para la liquidación, impidiendo el ejercicio del derecho de contradicción y defensa del contribuyente. Argumentó que, por lo tanto, es deber de la Administración expedir un acto previo a la notificación de la decisión definitiva8.

De esa manera se garantiza el derecho de 6 Citó la sentencia del 22 de septiembre de 2016, exp. 18874, M.P. Hugo Fernando Bastidas 7 Citó las sentencias del 31 de julio de 2009, exp. 16577, M.P. Héctor J. Romero; del 30 de septiembre de 2010, exp. 16576, M.P. William Giraldo; del 28 de septiembre de 2016, exp. 21614, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 8 Citó el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contradicción y defensa9. Sobre este punto señaló que hay precedentes judiciales reiterados que indican que en los tributos de liquidación oficiosa se debe expedir un acto preparatorio10.

Destacó que, en materia tributaria, existen dos sistemas para la determinación de las obligaciones, el sistema de autoliquidación y el coercitivo. Respecto del segundo, señaló que las normas tributarias nacionales no prevén un procedimiento específico para la formación de los actos administrativos de carácter definitivo, por lo que se debe acudir al procedimiento general de la Ley 1437 de 2011.

Oposición de la demanda La SSPD controvirtió las pretensiones de la demanda al considerar que los actos se expidieron en debida forma11. Indicó que la controversia gira respecto a determinar si la SSPD estaba obligada a aplicar los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, mientras estuvieron vigentes las normas, pues los cargos de la demanda se dirigen a demostrar la inconstitucionalidad de estas, para lo cual se requiere analizar los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional.

Aclaró que la sentencia C-464 del 28 de octubre de 2020 se notificó con el edicto 003 del 12 de enero de 2021, y la sentencia C-484 del 19 de noviembre de 2020 con el edicto 007 del 19 de enero de 2021. Así mismo, indicó que la sentencia C- 147 de 2021 fue notificada por edicto el 14 de julio de 2021. Por otro lado, resaltó que la Corte Constitucional moduló los efectos de estas decisiones con el objeto de salvaguardar el recaudo de la contribución especial por el año 2020, dado que reconoció la existencia de situaciones jurídicas consolidadas.

De ese modo, señaló que estaba facultada para liquidar y cobrar la contribución causada antes del 14 de julio de 2021, con fundamento en la sentencia C-147 de 2021. Adicionalmente, argumentó que el Decreto 1150 del 18 de agosto de 2020 y las resoluciones SSPD 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y SSPD 20201000033335 del 20 de agosto del mismo año, no son objeto de controversia, se encuentran vigentes y gozan de la presunción de legalidad.

Planteó las excepciones de mérito que denominó «legalidad de los actos administrativos demandados» y «existencia de situaciones jurídicas consolidadas», las cuales se fundamentaron en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda12. Finalmente, solicitó condenar en costas y agencias en derecho a la demandante. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) Esta entidad solicitó que fueran negadas las pretensiones, para lo cual presentó su intervención en el trámite de primera instancia, con fundamento en el artículo 610 del Código General del Proceso y el Decreto Ley 4085 de 2011. 9 Citó la sentencia del 12 de noviembre de 2015, rad. 4001-23-31-000-2011-00051-01, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 10 Citó las sentencias del 16 de octubre de 2014, exp. 19126, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, reiterada en la sentencia del 4 de mayo del 2015, exp. 20615, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García; y del 15 de noviembre de 2018, exp. 23552, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 11 Samai del tribunal, índice 12. 12 La demandante se pronunció frente a estas excepciones propuestas en la oposición a la demanda inicial, reiterando sus argumentos de la demanda alusivos a la falta de competencia de la SSPD, la no configuración de una situación jurídica consolidada y la declaratoria de inexequibilidad de la norma que sirvió de fundamento jurídico para expedir los actos demandados (Cfr. Samai del Tribunal, índice 13).

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Efectuó un análisis del contenido del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. De igual modo, expuso cuáles eran los efectos de las sentencias C-464 de 2020, C-484 del mismo año y C-147 de 2021, e invocó como precedentes a la sentencia del 26 de mayo de 2022 del Consejo de Estado y otras providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Con base en lo anterior, sostuvo que la causación de la contribución por el año 2020 es una situación jurídica consolidada, por lo que la declaración de inconstitucional de la contribución adicional a partir del 2021 no impide su recaudo. Aseguró que el trámite aplicable es el previsto en el Decreto 1150 de 2020 y la Ley 1437 de 2011, el cual no exige ningún emplazamiento previo, que es propio del procedimiento tributario.

Igualmente, sostuvo que la demandada garantizó la participación de los interesados mediante la publicación del proyecto de acto administrativo general y abrió un espacio para observaciones, cumpliendo con el artículo 8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En cuanto a la depuración de la base gravable, afirmó que el cobro realizado por concepto de protección al medio ambiente es una sobretasa, por lo que no puede considerarse un impuesto, una contribución ni una tasa en sentido estricto, por lo que no procede la exclusión solicitada, en virtud de lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

Respecto a los intereses devengados a favor de terceros independientes, puso de presente que la información reportada al SUI es oficial y vinculante, por lo que los errores que haya cometido la demandante al incluirlos en el concepto de gastos diversos no pueden justificar la exclusión de este rubro, que sí integra la base para determinar el tributo.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, declaró la nulidad de los actos demandados, dispuso el restablecimiento del derecho que consideró procedente y se abstuvo de imponer condena en costas, por lo siguiente: Explicó que las sentencias C-464 y C-484 del 2020, y C-147 de 2021, declararon la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, que regularon la contribución adicional.

Sin embargo, esas decisiones no tuvieron efectos inmediatos, pues la Corte Constitucional salvaguardó la aplicación de la norma. Por lo anterior, aseguró que los cargos de nulidad dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad de dicho artículo, no tienen vocación de prosperidad, pues la SSPD sí estaba facultada para liquidar y cobrar la contribución por el año 2020.

Aclaró que no se presentó una situación jurídica consolidada, pues los actos demandados aún son materia de discusión judicial. Por lo anterior, sostuvo que no prospera la pretensión de inaplicar por inconstitucional la norma acusada, pues por el año 2020 dicha disposición si tuvo aplicación, en tanto los efectos de la decisión de inexequibilidad se difirieron.

Indicó que la base gravable del tributo se liquidó sobre costos y gastos del 2019, a pesar de que la Ley 1955 inició su vigencia en ese mismo año. Puso de presente que el Consejo de Estado13 declaró la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 del 20 de agosto de 2020 de la SSPD, que fijó la base gravable de 13 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 26 de junio de 2024, exp. 27733, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la contribución especial, precisamente por ser contrario a la Constitución y violar el principio de irretroactividad de la norma tributaria, al usar información del mismo año de expedición de la ley.

De manera que, al haberse generado la anulación de un acto administrativo de carácter general, con efectos inmediatos, era necesario reconocer los efectos sobre las situaciones jurídicas no consolidadas, como en este caso, por el decaimiento de los actos acusados. En consecuencia, accedió a la nulidad de los actos objeto de controversia y declaró que la demandante no estaba obligada a pagar la contribución adicional por el año 2020, por lo que ordenó el reintegro de todo lo pagado como restablecimiento del derecho, con la indexación y los intereses previstos en los artículos 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011.

No impuso condena en costas por no encontrarlas probadas, de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso. Recurso de apelación La SSPD solicitó revocar la sentencia de primera instancia14, porque, aunque los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 fueron declarados inexequibles, la Corte Constitucional difirió los efectos de sus decisiones, con lo cual consideró que era ajustado a derecho realizar el cobro de la contribución adicional por el 2020.

Sostuvo que no es aplicable la excepción de inconstitucionalidad, pues existe un amplio precedente de la Corte Constitucional que permite la liquidación y cobro de la contribución por el año 2020, pese a su inexequibilidad15. Además, destacó que las sentencias de constitucionalidad solo tienen efectos hacia el futuro16, y destacó que la sentencia C-147 de 2021 estableció que las contribuciones causadas pueden ser cobradas independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago.

Adujo que no violó el principio de irretroactividad, pues la contribución no es un tributo de periodo, aunque es anual, en la medida que el hecho generador corresponde a la prestación de servicios de inspección, control y vigilancia por el año 2020; en consecuencia, no depende de hechos económicos ocurridos dentro de un periodo determinado.

Manifestó que la base gravable toma costos y gastos depurados del año anterior como referente, sin incidir en hechos o situaciones previas a la ley. Así, aclaró que no se impone un tributo sobre el 2019, sino que se utiliza la información financiera reportada por las empresas para ese año con el fin de calcular la obligación para el 2020.

Aseguró que la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020 no invalidó la obligación de pagar el tributo a cargo de la demandante, pues los actos administrativos particulares no decayeron por la inexequibilidad de la ley, dado que para la vigencia 2020 la norma era plenamente aplicable, y no se puede desconocer 14 Samai del tribunal, índice 41. 15 Citó la sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, así como las Sentencias C- 464 de 2020, C-484 del mismo año y C-147 de 2021.

Además, invocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 15 de febrero de 2024, exp. 11001-33-37-041-2021-00113-01, sin identificar al ponente. 16 En este punto citó la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 21 de mayo de 2009, exp. 25000-23-27- 000-2003-00119-01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el objetivo de la contribución adicional radica en recuperar los costos en que incurre la SSPD. Señaló que la obligación de pagar la contribución ya se había perfeccionado, por lo que era exigible, en virtud del respeto a los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.

De allí que los actos demandados no hayan sido violatorios del principio de irretroactividad. Concluyó que no podía liquidar la base gravable aplicando la previsión consagrada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 antes de su reforma, puesto que, para el año 2020, esa disposición había sido modificada con el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, cuya vigencia se extendió hasta el 31 de diciembre de 2020.

Oposición a la apelación La demandante guardó silencio. Intervención de la ANDJE en segunda instancia Esta entidad solicitó la admisión del recurso y la revocatoria de la decisión de primera instancia17, argumentando que los actos acusados fueron expedidos en vigencia de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, esto es, antes de su declaratoria de inconstitucionalidad.

Afirmó que, frente a la contribución adicional de 2020, se configuró una situación jurídica consolidada, tal como lo definió la Corte Constitucional al otorgar efectos hacia el futuro de las sentencias C-484 de 2020 y C-147 de 2021, lo cual permitió el cobro del tributo. Señaló que, así como lo anterior no se veía afectado por la decisión de inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, tampoco podía tener incidencia alguna la declaratoria de ilegalidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, en sentencia del 26 de junio de 2024 del Consejo de Estado.

Indicó que la sentencia de primera instancia erró al considerar que no había una situación jurídica consolidada por la existencia del proceso de la referencia. Igualmente, el a quo omitió las razones por los cuales había lugar a apartarse de lo decidido por la Corte Constitucional, con lo cual se desconoció la jurisprudencia de esa corporación sobre la validez del recaudo en el 2020.

Señaló que se vulneró el principio de seguridad jurídica, desconoció la presunción de legalidad de los actos administrativos y despojó a los actos acusados del atributo de la fuerza ejecutoria, conforme los artículos 87, 88 y 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Concluyó que, ante la declaratoria de ilegalidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, se deben reconocer los efectos diferidos en un sentido análogo al aplicado por la Corte Constitucional, para no afectar la causación de la contribución en el periodo objeto del litigio.

Intervención del ministerio público El agente del ministerio público pidió confirmar la sentencia de primera instancia18, 17 Samai del tribunal, índice 47. 18 Samai, índice 11. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues consideró que los actos demandados desconocieron el principio de irretroactividad de la ley tributaria, previsto en los artículos 338 y 363 de la Constitución. Para esto, argumentó que la contribución es un tributo de periodo, pese a lo cual, se utilizó la información financiera correspondiente al año 2019, que es el mismo en el que inició la vigencia de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955.

Finalmente, desestimó la existencia de una situación jurídica consolidada, pues el pago de la obligación no sanea el vicio de inconstitucionalidad ni impide el restablecimiento del derecho lesionado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad de la liquidación adicional 20205340049846 del 25 de agosto de 2020, por medio de la cual la SSPD estableció la contribución adicional regulada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, a cargo de EPM, por el año 2020; así como de las resoluciones 20215300005175 del 25 de febrero de 2021 y 20215000097495 del 22 de abril del mismo año, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la decisión inicial, respectivamente.

Para estos efectos, la Sección analizará si la sentencia del 26 de junio de 202419, que dispuso la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020, da lugar a ordenar la nulidad de los actos de determinación acusados, tal como lo señaló el tribunal en la sentencia de primera instancia, atendiendo lo expuesto en la apelación y en el memorial de intervención de segunda instancia de la ANDJE.

Análisis del caso concreto La entidad apelante sostuvo que la causación de la contribución adicional por el año 2020 corresponde a una situación jurídica consolidada, de modo que procede su determinación y cobro, aun con la declaratoria de nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020. Indicó que no se trata de un tributo de periodo, por lo que no era posible violar el principio de irretroactividad, y que era improcedente la inaplicación de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 por la excepción de inconstitucionalidad.

Por su parte, la ANDJE manifestó que el cobro del tributo constituye una situación jurídica consolidada, protegida por los efectos diferidos de las sentencias C-484 de 2020 y C-147 de 2021, pues los actos acusados fueron proferidos en vigencia de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. Además, sostuvo que la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 no debe afectar el tributo que se había causado, de modo que la sentencia que adoptó esa decisión debe diferir sus efectos, al igual que lo hizo la Corte Constitucional.

De esta manera, indicó que el tribunal erró al desconocer la firmeza del periodo 2020 bajo la tesis de que la existencia del proceso judicial impedía dicha consolidación. Para decidir, la Sección pone de presente que profirió la sentencia del 26 de junio de 202420, mediante la cual declaró la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020, que sirvió de fundamento para los actos objeto del litigio. 19 Exp. 27733, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 20 Ibidem.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia referida explicó que la SSPD fijó la base gravable de la contribución especial y adicional por el año 2020 con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, de tal modo que utilizó la información del año gravable anterior (2019).

Así las cosas, siguiendo el precedente de casos análogos21, concluyó que la demandada «liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019)», por lo que «se vulneró el principio de irretroactividad tributaria». En este orden, declaró la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020, acto proferido por la SSPD, «por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias».

Ahora, como lo ha explicado esta sección22, las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general surten efectos inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, que corresponden a aquellas susceptibles de debate en sede administrativa o judicial, supuesto que se cumple en el asunto. De esta forma, contrario a lo dicho por la ANDJE, la noción de una situación jurídica consolidada no está atada a la causación o cobro de una obligación tributaria, ni a los efectos diferidos de las sentencias de la Corte Constitucional, sino que únicamente depende de la posibilidad jurídica de que el contribuyente obtenga una decisión que altere su situación, por desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo.

Por esto es que, en un litigio similar, la Sección afirmó que «en los casos en que se anula el acto administrativo de carácter general que reglamenta la base gravable de la Contribución Especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se afectan las situaciones jurídicas no consolidadas»23. Y, de igual modo, concluyó que, como «la sentencia del 12 de noviembre de 2020 [que anuló el artículo 2 de la resolución que la SSPD que fijó la base gravable para 2018] tiene efectos inmediatos en este caso, como se indicó en la providencia que se reitera, no es procedente la liquidación del tributo a cargo de la demandante adicionando los gastos operativos»24.

Así pues, conforme la citada sentencia del 26 de junio de 2024, para este caso los actos acusados desconocieron las garantías constitucionales, pues determinaron la contribución adicional a cargo de la demandante por el 2020 con fundamento en una resolución que, a su vez, desconoció el principio de irretroactividad. Y, como se señaló en otra ocasión, «la consecuencia ineludible de aplicar una norma contraria a la Constitución y la ley (…) como fundamento de un acto administrativo es su nulidad»25.

Conforme a lo expuesto, no es posible acceder a la solicitud de la ANDJE de modular los efectos de la sentencia de simple nulidad del 26 de junio de 2024 en una providencia posterior y diferente a ella, pues esto desatendería el principio de seguridad jurídica, dado que los ciudadanos no podrían prever y anticipar el alcance de las decisiones judiciales una vez que son conocidas, e ignoraría los efectos de cosa juzgada erga omnes de las sentencias de nulidad26.

De igual modo, violaría el principio de igualdad, pues, mientras se aplicó la providencia sin diferimiento, algunos contribuyentes habrían obtenido una decisión judicial que ya no sería replicable por otros, pese a estar en las mismas circunstancias. 21 La providencia citó los fallos del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, y del 18 de abril de 2024, exp. 26656, M.P. Milton Chaves García; y del 31 de marzo de 2022, exp. 23729 del 2 de mayo de 2024, exp. 28345, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 22 Sobre este punto ver, entre otros, las sentencias del 8 de febrero de 2018, Exp. 21803, M.P. Milton Chaves García; y del 25 de febrero de 2021, exp. 23397, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 Sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 25197, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 24 Ibidem. 25 Sentencia del 7 de marzo de 2024, exp. 25666, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 26 Artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, la sala advierte que la jurisprudencia invocada en la apelación de la demandada no constituye precedente para este caso. Esto es así porque, como lo explicó el fallo del 26 de junio de 2024, la sentencia del 26 de mayo de 202227 «no abordó el estudio del principio de irretroactividad, frente a la base gravable del tributo, por no haber sido un cargo de nulidad propuesto por la demandante».

Así mismo ocurrió con relación a las sentencias C-464 de 2020, C-484 del mismo año y C-147 de 2021, pues la Corte Constitucional no analizó en ellas la violación del principio de irretroactividad tributaria. Por su parte, el fallo del 15 de febrero de 2024, exp. 11001-33-37-000-2021-00113- 01, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, si bien negó las pretensiones, no tiene identidad jurídica con este caso porque es anterior a la sentencia de nulidad del 26 de junio de 2024 y, por tanto, no pudieron valorar los efectos inmediatos de esa decisión. De igual modo, dicha providencia no constituye precedente vinculante para el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo contencioso administrativo.

Por lo anterior, no prosperó la apelación interpuesta por la SSPD, apoyada por la ANDJE, por lo que la Sección confirmará la decisión de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos acusados y el consecuente restablecimiento del derecho. Lo anterior, sin que sea necesario estudiar los demás cargos de la apelación, relacionados con la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad y si la contribución especial y adicional es un tributo de periodo.

Adicionalmente, la sala se abstiene de estudiar el restablecimiento del derecho decretado en primera instancia porque no fue objeto de reproche en el recurso de apelación, conforme el principio de congruencia de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. Costas No habrá pronunciamiento frente a la primera instancia, dado que no se apeló la decisión del tribunal de no imponerla.

En cuanto a la condena en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), se tasan esas agencias en un (1) SMMLV, conforme el acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso.

En cuanto a las expensas y gastos del proceso, atendiendo a ese mismo criterio, no procede la condena, pues en el expediente no se verifica su causación en sede de apelación, según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del 4 de septiembre de 2025. 27 Exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00472-01 (30845) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.P.M. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Condenar en costas en segunda instancia a la demandada. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador