Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04548-00 Demandante: Antonio María Villanueva Demandado: Droguerías Audifarma y otro Temas: Tutela contra particular.
Entrega de medicamentos Decisión: Concede solicitud de amparo La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Antonio María Villanueva contra Droguerías Audifarma y Salud Total EPS. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 23 de julio de 2025, Antonio María Villanueva interpuso una acción de tutela contra Droguerías Audifarma y Salud Total EPS, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y vida digna, debido a la negativa en la entrega del medicamento denominado Sitagliptina fosfato monohidratada EQ Sitagliptina / Clorhidrato de Metformina, en presentación de tableta o tableta recubierta de 50+1000 mg – comercialmente conocido como Janumet. 2.
Como medida de amparo constitucional, el accionante solicitó al juez que se ordene a Audifarma la entrega mensual de dicho medicamento, en una cantidad de 60 tabletas, y que se le reembolsen los valores pagados por las compras que ha debido realizar por su cuenta para continuar con su tratamiento 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud, señaló que se encuentra afiliado a la EPS Salud Total y que fue diagnosticado con diabetes tipo 2, enfermedad para la cual requiere un tratamiento médico continuo. 4.
Dentro de dicho tratamiento, debe tomar, entre otros medicamentos, 2 tabletas diarias de Sitagliptina fosfato monohidratada EQ Sitagliptina / Clorhidrato de Metformina, en presentación de tableta recubierta 50+1000 mg (una cada 12 horas). 5. Sin embargo, a partir del 2025, la entrega de este medicamento por parte de Audifarma ha sido irregular, presentando retrasos de hasta 10 días.
Esta situación lo ha obligado a adquirir el medicamento por cuenta propia, con el fin de Radicación: 11001-03-15-000-2025-04548-00 Demandante: Antonio María Villanueva 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no interrumpir su tratamiento ni poner en riesgo su salud. Señaló que el costo del medicamento es elevado, ascendiendo a $150.000 por una caja de 56 tabletas. 6.
Manifestó que el medicamento debía ser entregado el 7 de julio de 2025, lo cual no ocurrió. Audifarma le indicó únicamente que permaneciera pendiente, ya que no contaban con disponibilidad de este. 7. Ante la gravedad de su condición y la imposibilidad de esperar, el 13 de julio de 2025 decidió comprar por su cuenta el medicamento necesario para cubrir 15 días de tratamiento, ya que sus recursos no le permitieron adquirir una cantidad mayor. 8.
Como fundamento de la vulneración, el accionante sostuvo que la omisión en la entrega del medicamento por parte de Audifarma constituye una violación a sus derechos fundamentales a la salud y a una vida digna, al impedirle continuar con el tratamiento médico prescrito para el control de su enfermedad. Intervenciones1 9. Salud Total EPS manifestó que ha autorizado todos los servicios de salud prescritos por los médicos tratantes y que ha garantizado la prestación oportuna de los mismos siempre que el accionante ha radicado las órdenes médicas correspondientes y ha notificado cualquier dificultad en el acceso, con el fin de adelantar el trámite respectivo ante la EPS. 10.
Asimismo, sostuvo que la acción de tutela resulta improcedente, toda vez que en ningún momento ha vulnerado los derechos fundamentales del señor Villanueva, pues no ha existido negativa en la prestación de los servicios de salud requeridos. 11. Droguerías Audifarma, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social, no se pronunciaron a pesar de haber sido debidamente notificados.
II. CONSIDERACIONES Competencia 12. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 13. Es precio señalar que si bien es cierto en principio, de conformidad con las reglas de reparto, el conocimiento de esta acción correspondía a otra autoridad judicial, en aras de efectivizar los principios que guían el trámite y decisión de este 1 Mediante Auto de 25 de Julio de 2025, el despacho admitió la acción de tutela contra Droguerías Audifarma y Salud Total EPS, y vinculó a la Superintendencia de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04548-00 Demandante: Antonio María Villanueva 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo de amparo, así como los derechos cuya proyección se reclama (derecho a la salud), se avocó conocimiento sobre el mismo. Problema jurídico 14. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de la acción de tutela, determinar si la omisión en la entrega del medicamento Sitagliptina fosfato monohidratada EQ Sitagliptina / Clorhidrato de Metformina, en presentación de tableta recubierta 50+1000 mg, por parte de Audifarma vulneró los derechos fundamentales a la salud y vida digna del accionante.
Procedibilidad de la acción de tutela 15. Frente al retardo y/u omisión en la entrega del medicamento, la acción resulta procedente pues 1) se orientó a lograr el amparo de los derechos fundamentales a la salud y vida digna; 2) se tiene acreditada la legitimación, tanto por activa como por pasiva, puesto que el accionante es el titular de las garantías de constitucionales que se invocan como violadas, y Droguerías Audifarma y Salud Total EPS las entidades que presuntamente vulneraron los derechos antes mencionados; 3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales, pues como la misma Corte Constitucional lo ha señalado el mecanismo judicial previsto ante la Superintendencia Nacional de Salud no resulta eficaz2, aunado al hecho de que la situación descrita muestra urgencia en la intervención del juez de tutela al ponerse en riesgo la vida del accionante ante la falta de acceso al medicamento prescrito; y 4) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela, debido a que la omisión permanece en el tiempo3. 16.
No ocurre lo mismo, en lo que respecta a la solicitud de reembolso del valor pagado por el medicamento adquirido directamente por el accionante, pues según lo dispuesto en el artículo 14 de la Resolución No. 5261 de 19944, «por la cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud», la EPS 2 Sobre el particular: Corte Constitucional, Sentencia SU-508 de 2020, SU-124 de 2018 y T-185 de 2024.
En la última providencia mencionada, la Corte sostuvo: «el medio de defensa judicial ante la Superintendencia de Salud no es eficaz para resolver las solicitudes que pretenden la protección inmediata de los derechos fundamentales de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La Sala pone de presente que dichas circunstancias no han sido superadas y que la Superintendencia, de acuerdo con sus propios informes de gestión, continúa en mora al punto de que tarda más de un año en resolver las solicitudes que les son presentadas, a pesar de que deberían ser resueltas en veinte días.
Adicionalmente, que las dificultades normativas referidas no han sido superadas, por lo cual, en tanto el contexto normativo no ha cambiado, los derechos fundamentales de los usuarios podrían no ser oportunamente protegidos si no se adoptan medidas cautelares, lo que genera que dicho mecanismo ordinario no siempre sea eficaz en los supuestos indicados jurisprudencialmente, razón por la que ha de entenderse que la tutela en tales casos resulta ser el medio de defensa procedente para la protección inmediata de los derechos fundamentales de los accionantes». 3 Resaltando que de acuerdo con las pruebas aportadas el medicamento ha sido recetado por el médico tratante de forma periódica. 4 Artículo 14.
Reconocimiento de reembolsos. Las Entidades Promotoras de Salud, a las que esté afiliado el usuario deberán reconocerle los gastos que haya hecho por su cuenta por concepto de: atención de urgencias en caso de ser atendido en una I.P.S. que no tenga contrato con la respectiva E.P.S., cuando haya sido autorizado expresamente por la E.P.S. para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios.
La solicitud de reembolso deberá hacerse en los quince (15) días siguientes al alta del paciente y será pagada por la Entidad Promotora de Salud en los treinta (30) días siguientes a su presentación, para lo cual el reclamante deberá adjuntar original de las facturas, certificación por un médico de la ocurrencia del hecho y de sus características y copia de la historia clínica del paciente.
Los reconocimientos económicos se harán a las tarifas que tenga establecidas el Ministerio de Salud para el sector público. En ningún caso la Entidad Promotora de Salud hará reconocimientos económicos ni asumirá ninguna responsabilidad por atenciones no autorizadas o por profesionales, personal o instituciones no contratadas o adscritas, salvo lo aquí dispuesto.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04548-00 Demandante: Antonio María Villanueva 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe reconocer a sus afiliados los gastos médicos asumidos por cuenta propia, siempre que haga el respectivo reclamo y se demuestre incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia por parte de la entidad en el cumplimiento de sus obligaciones.
En este sentido, el accionante dispone de un mecanismo idóneo y eficaz para solicitar el reembolso, lo cual excluye la procedencia de la tutela como mecanismo principal y respecto del cual no quedó probado que se hubiera agotado. 17. Además debe señalarse que la pretensión del accionante es meramente económica. Esto desnaturaliza el objeto de la acción de tutela, cuyo fin constitucional es la protección inmediata de derechos fundamentales cuando no existe otro medio de defensa5.
En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia por falta de subsidiariedad, concretamente, respecto de la pretensión en comento. Análisis de la vulneración 18. La Sala concederá el amparo solicitado (suministro y/o entrega del medicamento) por Antonio María Villanueva, con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación: 19.
El derecho a la salud ha sido reconocido por la Corte Constitucional como un derecho fundamental, especialmente cuando su protección resulta necesaria para garantizar el goce efectivo de otros derechos como la vida, dignidad humana o integridad personal. Así lo ha reiterado desde la Sentencia T-760 de 2008, donde se precisó que el derecho a la salud no sólo es autónomo, sino que debe prestarse bajo los principios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad. 20.
En términos generales, la salud comprende no solo el bienestar físico del individuo, sino también su estabilidad mental y funcional, permitiéndole desarrollarse plenamente como persona6. Al tratarse de un derecho con doble connotación (fundamental y a la vez servicio público esencial), su prestación debe ser oportuna, continua e integral, sin interrupciones injustificadas. 21.
Del material probatorio allegado al expediente, se advierte que el señor Villanueva fue diagnosticado con diabetes mellitus tipo II, una enfermedad crónica que requiere manejo farmacológico constante. Para el tratamiento de esta patología, el accionante tiene prescrito, entre otros, el medicamento Sitagliptina fosfato monohidratada EQ Sitagliptina / Clorhidrato de Metformina en tabletas recubiertas de 50+1000 mg, 2 veces al día, según fórmula médica emitida por profesionales adscritos a la red de servicios de Salud Total EPS. 22.
No obstante, a pesar de contar con la orden médica vigente al momento de acudir a la Droguería Audifarma7, el señor Villanueva no recibió el medicamento requerido. Esta situación genera una interrupción en su tratamiento, 5 La Corte Constitucional mediante Sentencia T-513 de 2017 indicó que la acción de tutela es procedentes para obtener el reembolso de dinero pagado por servicios de salud no suministrados por las EPS: (i) cuando los mecanismos judiciales consagrados para ello no son idóneos;
(ii) cuando se niegue la prestación de un servicio de salud incluido en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud sin justificación legal, y (iii) y cuando dicho servicio haya sido ordenado por médico tratante adscrito a la EPS encargada de garantizar su prestación. 6 Corte Constitucional, Sentencias T-597 de 1993; T-454 de 2008;
T-566 de 2010. 7 Establecimiento encargado de la dispensación de medicamentos por parte de la EPS Radicación: 11001-03-15-000-2025-04548-00 Demandante: Antonio María Villanueva 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprometiendo no solo su proceso terapéutico, sino también su derecho a la salud en condiciones de continuidad y por ende su derecho a una vida digna. 23.
Adicionalmente, se observa que la Droguería Audifarma no contestó la acción de tutela, omisión que da lugar a aplicar la presunción de veracidad sobre los hechos alegados por el accionante de conformidad con el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia, al no haberse desvirtuado lo afirmado en la demanda y tratándose de un medicamento esencial para el manejo de una enfermedad crónica, se configura una vulneración evidente al derecho fundamental a la salud del accionante. 24.
Por su parte, aunque Salud Total EPS respondió a la acción de tutela argumentando que no negó los servicios de salud y por ende no vulneró derechos fundamentales, como entidad intermediaria entre usuarios y prestadores, está obligada a garantizar el acceso integral a la atención médica y a coordinar la prestación de servicios con los operadores del sistema, entre ellos Audifarma, responsable de la dispensación de medicamentos. 25.
Esta Sala considera, con base en los principios de protección constitucional en materia de salud y en la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional8, que la omisión en la entrega del medicamento Janumet, configura una afectación directa al derecho a la salud en su dimensión de continuidad. Dicha conducta, por parte del prestador del servicio se torna incompatible con el mandato constitucional de garantizar un sistema de salud que responda de forma efectiva a las necesidades de los usuarios. 26.
En conclusión, la negativa de Droguerías Audifarma a entregar el medicamento Janumet, pese a la existencia de una orden médica vigente, constituye una vulneración clara y directa del derecho fundamental a la salud del señor Villanueva, afectando la continuidad de su tratamiento y su calidad de vida. Por ello, es indispensable que se adopten medidas para corregir esta situación y asegurar que los derechos constitucionales de los pacientes sean plenamente respetados y protegidos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. III.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR improcedente la acción de tutela frente a la solicitud de reembolso y/o pago por concepto de medicamentos adquiridos directamente por el paciente, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.
SEGUNDO. AMPARAR los derechos fundamentales a la salud y vida digna de Antonio María Villanueva, por las razones expuestas anteriormente. 8 Sentencias T-016 de 2007, T-301 de 2016 y T-324 de 2019 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04548-00 Demandante: Antonio María Villanueva 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. ORDENAR a Droguerías Audifarma que, dentro el término de 48 horas contados a partir de la notificación de esta providencia, entregue el medicamento Sitagliptina fosfato monohidratada EQ Sitagliptina / Clorhidrato de Metformina, en presentación de tableta recubierta 50+1000 mg en la cantidad ordenada por el médico tratante de manera oportuna y completa a Antonio María Villanueva.
CUARTO. ORDENAR a Salud Total EPS que en adelante realice las actuaciones necesarias que garanticen la entrega oportuna y completa del medicamento Sitagliptina fosfato monohidratada EQ Sitagliptina / Clorhidrato de Metformina, en presentación de tableta recubierta 50+1000 mg en la cantidad ordenada por el médico tratante a Antonio María Villanueva.
QUINTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.