CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00625-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Departamento Administrativo de la Función Pública, Ministerio de Justicia y del Derecho y Ministerio del Interior Asunto: autoridad administrativa competente para conocer la consulta presentada por la inspectora de policía del municipio de El Playón (Santander), sobre la facultad para responder peticiones y emitir conceptos relacionados con las funciones de los inspectores de policía La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito del 25 de agosto de 20233, la inspectora de policía del municipio El Playón (Santander) solicitó al Departamento Administrativo de la Función Pública lo siguiente: […] Sírvase por favor emitir concepto jurídico respecto a: 1. Si es competente la Inspección de Policía con funciones de tránsito de El Playón (Santander), para conocer y adelantar proceso policivo por comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles, interpuesto por parte del municipio representado por su Alcalde, quien funge como mi superior jerárquico para decidir los asuntos en caso de apelación. 2.

Debo declararme impedida para tramitar el asunto por encontrarme inmersa en algún impedimento o causal en aplicación al código penal de una prohibición en el sentido de un conflicto de intereses. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, carpeta 4, anexo 1.3.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 Todo lo anterior, teniendo en cuenta la solicitud realizada por el apoderado de la parte citada dentro de un proceso Verbal Abreviado que fue suspendido hasta obtener respuesta y claridad sobre el asunto en referencia. 2. El 1 de septiembre de 2023, el coordinador del grupo de servicio al ciudadano Institucional del Departamento Administrativo de la Función Pública radicó la solicitud referida en el Ministerio de Justicia y del Derecho4. 3.

El 7 de septiembre de 2023, el Ministerio de Justicia y del Derecho contestó a la señora inspectora antes mencionada, que no tiene la competencia para conceptuar sobre las funciones de los inspectores de policía5, teniendo en cuenta que: […] Le informamos que de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1427 de 2017, el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene como objetivo, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia de ordenamiento jurídico, defensa y seguridad jurídica, drogas, acceso a la justicia formal y alternativa, lucha contra la criminalidad, mecanismos judiciales transicionales, prevención y control del delito, asuntos carcelarios y penitenciarios, promoción de la cultura de la legalidad, la concordia y el respeto a los derechos.

El Ministerio de Justicia y del Derecho no tiene competencia para actuar como órgano consultivo de las funciones de los Inspectores Policía. La competencia del Ministerio de Justicia y del Derecho para emitir conceptos se encuentran [sic] consagradas [sic] así, para la Dirección Jurídica en los numerales 5, 6, 7 y 8 del artículo 8 del Decreto 1427 de 2017, circunscritas a conceptuar sobre viabilidad jurídica los proyectos de actos administrativos que deba suscribir o proponer este ministerio, conceptuar sobre consultas al Consejo de Estado, contratos y/o convenios que deba suscribir el Ministerio y conceptuar sobre la viabilidad jurídica de los proyectos normativos que presenten a consideración del Ministerio; para la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico en los numerales 5 y 12 del artículo 18 del mismo Decreto, circunscritas a: Conceptuar sobre la constitucionalidad y coherencia en el ordenamiento jurídico vigente, de las iniciativas legislativas en materia de justicia y del derecho, sin perjuicio de las competencias asignadas a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República los relacionados con los asuntos de racionalización, simplificación, consolidación y divulgación normativa y Para la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria, en el numeral 13 del artículo 21, relacionado con la facultad para emitir conceptos respecto de los proyectos normativos que modifiquen o adicionen el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código Penitenciario y Carcelario, el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA) y demás normas afines o que impacten algún aspecto de la política criminal del país. 4 Expediente digital, carpeta 4, anexo 1.1. 5 Expediente digital, carpeta MJD-OFI23-0040524, anexo 2.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 Las funciones de las entidades públicas se encuentran detalladas en la Constitución Política yen [sic] la ley y a voces del artículo 121 de la Constitución Política de Colombia: “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley. [sic] De conformidad con el artículo 25 del Código Civil Colombiano, acorde con el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia, la interoretación de la Ley corresponde al Legislador.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 26 Ibídem, lo jueces y funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, harán interpretación por vía de doctrina (negrillas son nuestras). La Corte Constitucional también ejerce interpretación de la ley, cuando ejerce control de constitucionalidad, así lo ha establecido dicha corporación, entre otras, en la Sentencia C-820 de 2006 […] En ese orden de ideas, esta cartera ministerial, no tiene competencia para indicarle si un inspector de Policía es o no competente para conocer y adelantar proceso policivo, ni para indicarle si debe o no declararse impedida para conocer determinado asunto.

El Decreto 430 de 2016, establece como objeto del Departamento Administrativo de la Función Pública, el fortalecimiento de las capacidades de los servidores públicos y de las entidades y organismos del Estado, su organización y funcionamiento, el desarrollo de la democratización de la gestión pública y el servicio al ciudadano, mediante la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, la adopción de instrumentos técnicos y jurídicos, la asesoría y la capacitación (negrillas nuestras).

Razón por la cual, con oficio MJD-OFI23-0033507-DJF-20200, procedemos devolviendo a dicha entidad su comunicación y anexos a dicha entidad [sic], para que en el marco de sus competencias se de respuesta a su solicitud. Igualmente, informamos que con oficio MJD-OFI23-0033512-DJF-20200 hemos remitido su comunicación y anexos ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, a fin de que se resuelva el conflicto negativo de competencia administrativa que se ha suscitado.

En la misma fecha, el Ministerio de Justicia y del Derecho devolvió la petición al Departamento Administrativo de la Función Pública, informando las razones jurídicas por las cuales consideraba no ser competente para responderla y solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto de competencia negativa suscitado con el Departamento Administrativo de la Función Pública.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 605, el 25 de septiembre de 2023, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones6.

En el expediente, consta que se comunicó el conflicto al Ministerio de Justicia y del Derecho; al Departamento Administrativo de la Función Pública; al municipio El Playón (Santander); a la Policía Nacional y a la señora Judith Mazeth Manjarrez Melendez7, para que presentaran sus alegatos, de estimarlo pertinente. Dentro del término de fijación del edicto, según informe secretarial del 6 de octubre de 2023, las autoridades involucradas y la particular interesada guardaron silencio8.

No obstante, en forma posterior, remitieron algunas consideraciones al respecto. El 17 de octubre de 2023, la consejera ponente emitió auto de mejor proveer, teniendo en cuenta la necesidad de conocer el documento a través del cual el Departamento Administrativo de la Función Pública remitió la petición elevada por la señora inspectora de policía del municipio de El Playón (Santander) al Ministerio de Justicia y del Derecho, con fecha 1 de septiembre de 2023; así como la respuesta emitida por el referido ministerio y el documento a través del cual remitió por competencia la petición, nuevamente, al Departamento Administrativo de la Función Pública.

En ese orden de ideas, en informe secretarial del 26 de octubre de 2023, se indicó que solamente el Ministerio de Justicia y del Derecho remitió lo solicitado9. No obstante, en informes del 30 de octubre y 8 de noviembre siguientes, la secretaría de la Sala reportó que el Departamento Administrativo de la Función Pública remitió algunos documentos10.

Por último, tomando en consideración la información suministrada por las partes en conflicto, el 14 de noviembre de 2023, se vinculó al mismo al Ministerio del Interior. Esta cartera allegó algunos documentos, según el informe seretarial del 23 de noviembre de 202311. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Ministerio de Justicia y del Derecho12 Esta cartera ministerial, en escrito del 7 de septiembre de 2023, subrayó que dentro de sus funciones no se encuentra la de absolver consultas elevadas por los inspectores 6 Expediente digital. archivo 8. 7 Expediente digital, archivo 8. 8 Expediente digital, archivo 9. 9 Expediente digital, archivo 21. 10 Expediente digital, archivos 27 y 32. 11 Expediente digital, archivo 43. 12 Expediente digital, carpeta 004, archivo MJD-OFI23-0033512.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 de policía. En este sentido, precisó que el Departamento Administrativo de la Función Pública, según lo establecido en el Decreto 430 de 2016, tiene como objeto el fortalecimiento de las capacidades de los servidores públicos y de las entidades y organismos del Estado, su organización y funcionamiento, el desarrollo de la democratización de la gestión pública y el servicio al ciudadano, mediante la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, la adopción de instrumentos técnicos y jurídicos, la asesoría y la capacitación, por lo que desde su punto de vista resulta ser el competente para emitir el concepto requerido por la señora inspectora de policía del municipio de El Playón (Santander) 2.

Departamento Administrativo de la Función Pública13 En escrito sin fecha, esta autoridad manifestó que no es competente para absolver la consulta elevada por la señora inspectora municipal de policía ya referida, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 430 de 2016, modificado por el Decreto 1603 de 2023, a este departamento le compete formular las políticas generales de administración pública, en especial aquellas materias relacionadas con empleo público, organización administrativa, control interno y racionalización de trámites de la Rama Ejecutiva del poder público.

Así mismo explicó que, la función de asesorar, acompañar y capacitar a las entidades del Estado para facilitar el cumplimiento de las políticas y disposiciones sobre la gestión del talento humano, hace referencia a la orientación o recomendación técnica que se hace a las distintas entidades públicas frente a las diferentes situaciones administrativas y en general de talento humano. Sin embargo, dentro de las distintas funciones, no se encuentra facultado para declarar derechos o funciones individuales o específicas, tales como las planteadas en la consulta.

Finalmente, subrayó que ese departamento, en ejercicio de sus funciones, realiza la interpretación general de las disposiciones legales, sin embargo, no le corresponde la valoración de los casos particulares. 3. Ministerio de lnterior14 En escrito del 22 de noviembre, la directora de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Gobierno del despacho del viceministro general de la entidad, explicó a la oficina asesora jurídica de la misma cartera que: […] de la lectura pura y simple de las competencias asignadas al Ministerio de Interior, y específicamente las asignadas a la Dirección de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Gobierno, [sic] que le corresponde exclusivamente la responsabilidad de dar respuesta a las peticiones enmarcadas en la implementación y aplicación de la Ley 13 Expediente digital, archivo 021. 14 Expediente digital, archivo 42.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 1801 de 2016, lo cual indica que las consultas elevadas por los Inspectores de Policía en cuanto a la aplicación de la norma citada son de competencia de esta dirección. Así las cosas, las consultas que las entidades territoriales eleven en materia de implementación y aplicación del Código de Seguridad y Convivencia Ciudadana podrán ser dirigidas al Ministerio del Interior sin perjuicio de las competencias de otras entidades del Gobierno Nacional, como lo son la Policiía Nacional o inclusive el Ministerio de Justicia y del Derecho. […] [Énfasis de la Sala] Dicho documento fue remitido, a manera de respuesta de la vinculación del Ministerio del Interior al conflicto de la referencia. IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos parámentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: […] Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta.

En este caso, el asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta, teniendo en cuenta que se trata de establecer la autoridad competente para responder de fondo la petición elevada por la señora inspectora de policía del municipio de El Playón (Santander), relacionada con la posible manifestación de impedimento o conflicto de intereses, «para conocer y adelantar proceso policivo por comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles, interpuesto por parte del municipio representado por su Alcalde, quien funge como mi superior jerárquico para decidir los asuntos en caso de apelación». ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Este conflicto negativo de competencias se configura entre tres autoridades del orden nacional, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio del Interior. iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular En este caso, el Ministerio del Interior ha manifestado ser competente para resolver las inquietudes planteadas por la señora inspectora municipal de policía de El Playón (Santander) Se concluirá, por tanto, que la Sala no es competente para dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas planteado, en la medida en que no se reúnen los tres elementos que habilitan su competencia. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 2.

Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»15. En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6.º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Análisis sobre la competencia de la Sala en el caso concreto En razón de los elementos fácticos y las consideraciones jurídicas estudiadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas, surgido entre el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio del Interior, debido a lo siguiente: El conflicto de la referencia surgió como consecuencia de la petición, para que se resuelva una consulta, elevada por la señora inspectora de policía del municipio de El Playón (Santander), relacionada con la posible manifestación de impedimento o conflicto de intereses, «para conocer y adelantar proceso policivo por comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles, interpuesto por parte del municipio representado por su Alcalde, quien funge como mi superior jerárquico para decidir los asuntos en caso de apelación». 15 La remisión al artículo 14 del Cpaca debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 En ese contexto, le correspondería a la Sala definir cuál es la autoridad competente para conocer de la solicitud elevada por la referida servidora pública, de no ser porque se advierte que en el presente asunto una de las autoridades involucradas, esto es el Ministerio del Interior, ha manifestado que es el competente para resolverla, pues, tal como antes se precisó, la dirección de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Gobierno del viceministro general del la referida cartera, indicó que: […] las consultas elevadas por los Inspectores de Policía en cuanto a la aplicación de la norma citada [Ley 1801 de 201616] son de competencia de esta dirección. El documento en el que aparece tal manifestación fue remitido a la Sala a través de escrito del 22 de noviembre17, en los siguientes términos: Para todos los efectos, allego el Memorando No. 2023-3-003104-034549 Id: 238448 de 22 de noviembre de 2023, mediante el cual la Direccción de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Gobierno del Ministerio del Interior, se pronuncia respecto a la vinculación de la entidad, dispuesta por esa H. Corporación, en el conflicto administrativo promovido por el Ministerio de Justicia y del Derecho.

En reiteradas ocasiones18, la Sala ha señalado que, para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere que, al menos, dos entidades u organismos de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada; e, igualmente, ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.

Entonces, la Sala concluye que, no se cumple con unos de los requisitos que la habilitan para dirimir el conflicto de competencia administrativa, en particular aquel referido a que las autoridades involucradas rechacen o se disputen la competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE de decidir por inexistencia de un conflicto de competencia administrativa entre el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Ministerio 16 «Por la cual se expide el Código de Seguridad y Convivencia Ciudadana». 17 Expediente digital, archivo 39. 18 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números:11001-03-06-000-2023-00003-00; 11001-03-06-000-2023-00004-00;11001-03-06-000-2023- 00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001-03-06-000-2022-00293 00; 11001-03-06-000-2023- 00093 00.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 de Justicia y del Derecho y el Ministerio del Interior, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Ministerio del Interior.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica a la abogada Adriana Marcela Ortega Moreno, como apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública; y al abogado Raúl Tomás Quiñonez Hernández, como apoderado del Ministerio del Interior, en los términos del poder conferido y los documentos anexos que obran en el expediente.

CUARTO. COMUNICAR la presente decisión, por conducto de la Secretaría de la Sala, al Departamento Administrativo de la Función Pública; al Ministerio de Justicia y del Derecho; al Ministerio del Interior; y a la señora inspectora de policía del municipio de El Playón (Santander).

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, según lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMON FALLA Presidenta de la Sala ANA MARIA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejera de Estado Consejero de Estado Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00625-00 REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.