1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., primero (01) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Auto emitido dentro de proceso en el que se pretendía cumplimiento de una sentencia / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Se pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario y reproches carecen de carga argumentativa.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 13 de julio de 2025, la señora Luz Myriam Casadiego Marulanda promovió acción de tutela2 contra el Tribunal Administrativo del Quindío, con el fin de que se dejaran sin efectos los autos de 20 de junio y 4 de julio del año en curso, emitidos en el marco del proceso3 que promovió con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia TAQ-25 de 15 de agosto de 2001.

Asimismo, pidió que se le ordenara al municipio de Calarcá acatar lo ordenado en dicha providencia. 2. Mediante la providencia acusada de 4 de julio de 2025, se confirmó la decisión adoptada el 20 de junio del presente año, que declaró que no era posible adelantar la demanda bajo el trámite de una acción de cumplimiento ni existían bases legales para procurar el acatamiento de una sentencia que declaró la invalidez de un acuerdo municipal4.

Se precisó que las normas procesales no establecen algún procedimiento 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Invocó sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.

También se refirió al principio de seguridad jurídica. 3 Expediente 63001-23-33-000-2025-00049-00. 4 Acuerdo 15 de 2000, actual PBOT de Calarcá. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 2 especial para obtener el cumplimiento de una sentencia dictada en un proceso en el que se busca la protección de la legalidad en abstracto, como la emitida en un proceso de revisión de validez de acuerdos municipales, pues está consagrado el atinente a la ejecución de condenas impuestas, mas no de órdenes abstractas como las de nulidad de un acto administrativo general.

Además, se pretendía la salvaguarda de un derecho subjetivo de la accionante en torno a un bien de su propiedad, cuyo uso del suelo está afectado por actos administrativos, por lo que debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3. La parte actora sostuvo que tiene un predio denominado “Selva Roja”, el cual fue clasificado como suelo urbano en el Acuerdo 31 de 1995.

Sin embargo, este fue sustituido por el Acuerdo 15 de 2000, actual Plan Básico Ordenamiento Territorial de Calarcá, el cual fue anulado parcialmente por la sentencia TAQ-25 de 2001, en cuanto al numeral 1 del artículo 24 y los apartes de zona industrial del artículo 46. No obstante, desde 2021, cuando tuvo conocimiento de dicha sentencia, ha promovido distintos mecanismos judiciales y administrativos para procurar su cumplimiento, sin obtener una decisión favorable, lo que le ha impedido que se acate dicha providencia. 4.

Con base en lo anterior, indicó que las providencias acusadas adolecen de defecto sustantivo. Desconocen el carácter obligatorio de la sentencia TAQ-25 de 2001 y sus efectos generales, conforme al artículo 66 del Código Contencioso Administrativo (CCA), hoy artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Dicha decisión judicial invalida un acto de carácter general, por lo que se impone su cumplimiento por parte de la administración municipal. De no acceder a ello, se perpetuaría su inobservancia, es decir, se impediría la eficacia material de una decisión judicial en firme. El municipio de Calarcá continúa clasificando el suelo basado en actos invalidados por la aludida sentencia. 5.

También incurrieron en desconocimiento del precedente, pues se desatendió la jurisprudencia de la Corte Constitucional (SU-388 de 2005, T-308 de 2019 y T-090 de 2022) y del Consejo de Estado (Auto 56648 de 2023), que ha sostenido la procedencia excepcional de la tutela para garantizar la eficacia de fallos judiciales con efectos generales. 6.

De igual modo, se configuró defecto procedimental, en tanto se inobservó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. Se estimó que no se avenía al caso el artículo 192 del CPACA, que prevé: “Cuando la sentencia tenga efectos generales, su cumplimiento corresponde al juez o tribunal que la hubiere proferido. En caso de que se presente resistencia a su ejecución, cualquier persona podrá acudir ante el mismo juez o tribunal para que adopte las medidas necesarias para su cumplimiento”, porque no era aplicable a sentencias anteriores a 2012, pese a que la vulneración persiste en la actualidad.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 3 7. Por último, anotó que no es dable promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón al acaecimiento de la caducidad. No se pretende cuestionar un acto particular ni reclamar una situación individualizada, sino el cumplimiento de una sentencia judicial con efectos generales.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 8. Mediante auto de 17 de julio de 20255, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad demandada y se vinculó al municipio de Calarcá, en calidad de tercero con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.

(i) Tribunal Administrativo del Quindío 9. Indicó que la tutelante emplea este trámite como mecanismo adicional (tercera instancia), con el propósito de que se dejen sin efectos los proveídos acusados, en razón a que no fue posible impartirle trámite a la demanda que instauró como acción de cumplimiento. En ese sentido, pretende que un juez constitucional se involucre en lo que le corresponde al juez natural del asunto, bajo la expectativa de que se acoja su posición sobre el tema. 10.

Adujo que se le ha explicado a la accionante que si tiene reparos frente a actos administrativos emanados del municipio de Calarcá puede atacarlos, bien por la vía de la nulidad, que por ser en abstracto no caduca, o por la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si el acto correspondiente le genera perjuicios, pero con un término de caducidad de 4 meses. 11.

Además, es criticable que la accionante traiga a colación para fundamentar sus pretensiones un aparte del artículo 192 del CPACA que no existe, lo cual se le puso de presente en el auto atacado, pero insiste al promover esta acción constitucional. (ii) Municipio de Calarcá 12. Precisó que la interpretación que realiza la demandante corresponde a un análisis particular que busca viabilizar la solicitud de cambio de uso de suelo del predio de su propiedad, de rural a urbano, lo cual desconoce los Acuerdos 40 de 2001 y 3 y 15 de 2003.

Además, el perímetro urbano establecido en 1995 contemplaba áreas por fuera del perímetro sanitario, es decir, excedían los límites de prestación de servicios de acueducto y alcantarillado, lo cual, conforme al artículo 31 de la Ley 388 de 1997, generó que en el Acuerdo 15 de 2000 se excluyeran este tipo de terrenos. 13. De igual modo, puso en evidencia que la sentencia de 15 de agosto de 2001 establece la invalidez de todos los elementos que no fueron previamente 5 Notificado el 22 de julio de 2025.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 4 consensuados con la Corporación Autónoma del Quindío. Por ende, no recae sobre su totalidad, sino sobre la inclusión de la zona del parque industrial y un polígono en la zona sur dentro del perímetro urbano del municipio, sectores en los que no se encuentra el predio de la accionante. 14.

Dicha interpretación ha sido aclarada en reiteradas ocasiones en el proceso en el que se emitieron los autos acusados y en el expediente 63130-31-12-001-2024- 00066-01, del cual conoció el Juzgado Sexto Administrativo de Armenia, que lo declaró improcedente y, luego, el 24 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo del Quindío anuló la anterior decisión y declaró la falta de jurisdicción. Por ende, asumió el conocimiento del asunto el Juzgado Primero Civil del Circuito con Conocimiento de Asuntos Laborales de Calarcá, el cual el 27 de junio de esa anualidad declaró la improcedencia de la solicitud, determinación confirmada el 5 de noviembre siguiente por el Tribunal Superior de Armenia (Sala Civil-Familia-Laboral). 15.

De lo anterior, se evidencia que han sido distintas las instancias judiciales6 a las que ha acudido la actora para obtener un fallo judicial en el que se acoja su interpretación tergiversada de la sentencia de 15 de agosto de 2001, con el fin de lograr un cambio forzado en el uso de su inmueble. Además, de haber presentado 12 peticiones y 4 reclamaciones administrativas. 16.

Por lo expuesto, la presente tutela no debe prosperar, en razón a que el actuar del Tribunal accionado ha sido ajustado al ordenamiento jurídico, en el sentido de que la acción de cumplimiento tiene un objeto constitucional y legal con miras a garantizar la observancia de una ley o un acto administrativo, lo cual no es el propósito de este asunto. 17.

Manifestó que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 15 de 2000) es un acto administrativo que se encuentra vigente y si la accionante no está de acuerdo con su contenido debe acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa para atacar su legalidad. 18. Por último, solicitó se analizara la posibilidad de declarar actos de temeridad y mala fe por parte de la tutelante, por cuanto es una solicitud reiterada desde la identidad fáctica y por los mismos hechos, cuya finalidad es cambiar la clasificación del suelo de su propiedad como no rural.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 6 Tutela 63130-40-03-001-2023-00302-00 y acciones de cumplimiento 63001-33-33-006-2024-00055-00, posteriormente tramitada con radicado 63130-31-12-002-2024-00066-00; 63130-31-12-001-2025-00007-00 y 63001-23-33-000-2025-00049-00. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 5 19.

La tutela no satisface el presupuesto de relevancia constitucional. La parte actora pretende se acoja la manera como se debió haber despachado su solicitud de cumplimiento de la sentencia TAQ-25 de 2001, para cuyo efecto se limita a presentar inconformidad con las decisiones judiciales atacadas, en cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento para plantear sus pretensiones. 20.

La señora Casadiego Marulanda indica que se desconoció el carácter obligatorio que reviste la sentencia TAQ-25 de 2001, la cual es la que pretendía se ordenara acatar en el proceso en el que se emitieron los autos reprochados. No obstante, esa afirmación se origina de una errada interpretación por parte de la tutelante frente a la decisión adoptada.

La autoridad judicial no pasó por alto tal premisa, diferente es que considerara que la acción de cumplimiento no era el mecanismo judicial idóneo para procurar el cumplimiento de dicho fallo. 21. Lo anterior, en razón a que, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento procede para hacer efectiva la observancia de normas legales o actos administrativos y, en este caso, estaba encaminada a perseguir el cumplimiento de una sentencia. 22.

Sin embargo, es contrario a la realidad lo relativo a que se desconoció la obligatoriedad emanada de la sentencia cuyo cumplimiento se exigía, pues se aclaró que “la sentencia dictada en los proceso[s] en donde se busca la protección de la legalidad en abstracto, como las dictadas en los procesos de revisión de validez de acuerdos municipales, produce efectos de cosa juzgada y erga omnes, y la administración y los particulares deben cumplirlas sin ninguna formalidad”.

Ello reconoce su carácter de obligatoria, diferente es que se indicara que la acción de cumplimiento no era el mecanismo idóneo para procurar su observancia. 23. La anterior conclusión de la autoridad judicial no comporta arbitrariedad alguna, por el contrario, observa el ordenamiento jurídico. Acogió la finalidad de la acción de cumplimiento para definir la procedencia de la solicitud de la tutelante, en el sentido de advertir que como no se pretendía el acatamiento de una ley o acto administrativo, sino de una sentencia, no era dable impartirle dicho trámite. 24.

La parte actora también alega que se desconoció el artículo 192 del CPACA, el cual, conforme lo indicó en la solicitud de amparo, prevé: “Cuando la sentencia tenga efectos generales, su cumplimiento corresponde al juez o tribunal que la hubiere proferido. En caso de que se presente resistencia a su ejecución, cualquier persona podrá acudir ante el mismo juez o tribunal para que adopte las medidas necesarias para su cumplimiento”. 25.

No obstante, ese reproche fue expuesto en el escrito de cumplimiento, respecto de lo cual la autoridad judicial indicó que ese precepto legal no contenía una orden como la mencionada por la accionante, en cuanto a obligar al magistrado ponente o juez a verificar el cumplimiento de los fallos, máxime cuando en este caso se pretendía la observancia de una sentencia emitida en un asunto de validez de un Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 6 acuerdo municipal, trámite que no prevé algún compromiso de seguimiento sobre la decisión adoptada. 26.

Es decir, concluyó que no existía norma procesal especial alguna para hacer valer el cumplimiento de ese tipo de sentencias, “pues se regula el procedimiento de ejecución es de las condenas impuestas y no de ordenes (sic) abstractas como lo es las de nulidad de un acto administrativo general”. Dicha afirmación atiende la ley frente a las sentencias susceptibles de ejecución vía judicial, por ende, aunque la actora presente desacuerdo sobre esta, no implica per se la afectación constitucional que alega. 27.

En este punto cabe precisar que no es dable que en sede de tutela se analice el asunto puesto en conocimiento como si se tratara de una instancia adicional, en la que se formulan argumentos jurídicos y se solicita que sean aplicados, en la medida en que en este escenario se debe acreditar que la determinación judicial acusada comporta algún tipo de arbitrariedad o capricho por parte de la autoridad judicial que la dictó, circunstancia que no se evidencia en estas diligencias. 28.

En todo caso, no se observa en qué consiste el presunto incumplimiento alegado; por el contrario, la actora pretende imponer su interpretación sobre cómo se debe acatar esa decisión judicial para que se clasifique el uso del suelo de su propiedad como urbano, tanto así que para ese fin también ha promovido de manera previa dos acciones de cumplimiento, una7 encaminada a que se acatara el artículo 6 del Acuerdo 31 de 1995 y la otra8 destinada a que se observara el artículo 25 del Acuerdo 15 de 2000, las cuales fueron declaradas improcedentes, precisamente, porque se advirtió que su finalidad era la de que se reconociera el uso del suelo de su predio como urbano. 29.

Además, el municipio de Calarcá informó que en observancia de dicha sentencia, que invalidó de manera parcial el Acuerdo 15 de 2000 (artículos 249 y 46), porque se amplió el perímetro urbano de la cabecera municipal frente a la inicialmente valorada por la Corporación Regional del Quindío, excediendo el límite de la prestación de servicios públicos o sanitario, y se cambió el uso del área actual del Parque Industrial inicialmente proyectado, se han expedido los Acuerdos 40 de 200110 y 311 y 1512 de 2003, distinto es que la tutelante no comparta su contenido, porque con base en estos no se puede clasificar el uso del suelo del bien inmueble de su propiedad como urbano, lo cual no implica desatención de la mencionada providencia. 7 Expediente 63130-31-12-002-2024-00066-00. 8 Expediente 63130-31-12-001-2025-00007-00. 9 Que fija el área urbana del municipio de Calarcá, en particular, de la cabecera municipal. 10 “POR EL CUAL SE ADOPTA EL SISTEMA NORMATIVO DE USO DEL SUELO PARA EL MUNICIPIO DE CALARCA”. 11 “POR EL CUAL SE MODIFICA EL CAPÍTULO II DEL ACUERDO 040 DE DICIEMBRE 20 DE 2001”. 12 “POR EL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 040 DE DICIEMBRE 20 DE 2001 Y SE ORDENA LA SECUENCIA DEL ARTICULADO Y SE MODIFICA PARCIALMENTE EL ACUERDO 003 DE ABRIL 8 DE 2003”.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 7 30. Por otro lado, la actora aduce que se desconocieron las sentencias SU-388 de 2005, T-308 de 2019 y T-090 de 2022 de la Corte Constitucional y el auto 56648 de 2023 del Consejo de Estado, que precisaron la procedencia excepcional de la tutela para garantizar la eficacia de decisiones judiciales con efectos generales. 31.

Al respecto, la Sala precisa que no se desarrolla una carga argumentativa suficiente para fundamentar la presunta desatención a alguna pauta jurisprudencial, pues no se hace referencia de manera puntual a cuál criterio fue inobservado y que este se relaciones con la procedencia de que mediante las acciones de cumplimiento sea dable obtener la observancia de sentencias, con el fin de que se lograra dilucidar por parte del juez de tutela si ello comportaba la afectación constitucional invocada. 32.

En todo caso, se tiene que mediante esta tutela se atacan las decisiones judiciales que se abstuvieron de tramitar la solicitud de la actora tendiente a que se acatara la sentencia TAQ-25 de 2001, por lo que no resulta coherente que, a pesar de ello, la tutelante pretenda que mediante esa acción de amparo se materialice dicho fin de manera directa.

En la medida en que ello le fue negado a través de dichas determinaciones judiciales y la tutela no puede servir como un mecanismo alternativo para tal efecto, máxime cuando no se evidencia algún tipo de perjuicio irremediable, que torne procedente de manera transitoria este asunto constitucional. 33. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que la sentencia SU-388 de 2005 versa sobre controversias entre exservidores públicos (madres cabeza de familia) y la extinguida Empresa Nacional de Telecomunicaciones-TELECOM, originadas en la terminación de sus contratos laborales.

Por consiguiente, no se evidencia la relación en la aplicación de lo precisado en esa providencia al caso concreto. 34. Frente a las sentencias T-308 de 2019 y T-090 de 2022 y el auto 56648 de 2023 no fue posible su ubicación, con el fin de determinar las cuestiones allí abordadas, lo que impide efectuar alguna consideración sobre el particular.

Y en caso de existir, como ya se mencionó, la parte accionante ni siquiera expuso la razón para considerarlas como precedente desconocido. 35. Por otro lado, la accionante alega que no es dable promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón al acaecimiento de la caducidad. No se pretende cuestionar un acto particular ni reclamar una situación individualizada, sino el cumplimiento de una sentencia judicial con efectos generales. 36.

La anterior afirmación corresponde a una insistencia en la procedencia de su solicitud para obtener el cumplimiento de la sentencia TAQ-25 de 2001, la cual, como se expuso con antelación, fue negada por la autoridad judicial accionada, sin que se evidenciara algún tipo de arbitrariedad en dicha determinación. Por el contrario, resulta razonable, por cuanto cuenta con soporte normativo.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 8 37. Además, aunque la actora alegue que persigue solamente el cumplimiento de la mencionada providencia judicial, lo cierto es que su objetivo es que se reconozca que el uso del suelo de su predio es urbano, actuación a la que no ha accedido la Administración municipal, al no hallar respaldo para ello en los actos administrativos que se han proferido después del Acuerdo 15 de 2000, por ende, como lo anotó la autoridad judicial, resulta factible que ataque la legalidad de dichos actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 38.

Por último, el municipio de Calarcá solicita que se analice la posibilidad de declarar actos de temeridad y mala fe por parte de la tutelante. Sin embargo, la Sala no advierte la configuración de tales circunstancias, pues a pesar de que la actora ha promovido distintas acciones para lograr el mismo fin, lo cierto es que lo ha hecho al considerar que los mecanismos eran idóneos para lo que pretendía. Además, más allá de promover diferentes acciones administrativas y judiciales, no se puso de presente el ejercicio de otra acción de tutela en la que concurran el mismo objeto, causa y partes de la que se estudia en esta providencia. 39.

En ese orden de ideas, se concluye que la inconformidad de la tutelante sobre la negativa a tramitar su solicitud mediante una acción de cumplimiento denota una discrepancia con dicha determinación, por no resultarle favorable a sus intereses, sin que se haga referencia a que esta incurra en algún tipo de arbitrariedad, por ende, el hecho de que la autoridad judicial no acogiera el modo que considera correcto la parte actora no involucra la afectación constitucional alegada. 40.

Por tanto, dicha discusión no trasciende al ámbito constitucional, de manera que se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 41. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04331-00 Accionante: Luz Myriam Casadiego Marulanda Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 9

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 13 VF