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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra la sentencia de 28 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Sandra Patricia Marín Jiménez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se decrete la nulidad del oficio S-2019-064674/JEFAT-ASJUR-1.10 de 27 de agosto de 2019, mediante el cual se negó a la actora el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se declare la existencia de una relación laboral entre las partes desde el «4 de julio de 2011 [hasta] el 5 de marzo de 2019» (sic) y se condene a la accionada a (i) pagar a la demandante «[…] las diferencias salariales y de prestaciones sociales de orden legal que le correspondan, entre lo que le fue efectivamente reconocido por la Dirección Seccional de Sanidad Risaralda de la Policía Nacional, en razón del supuesto vínculo contractual, y los pagos y factores que realmente devenga un funcionario de planta que realiza las mismas funciones o similares, como son entre otras Bonificación por servicios prestados, Prima de Servicio Anual, Prima Vacacional Prima de Navidad, Bonificación por recreación, Salario Vacacional, Cesantías, Intereses a las Cesantías, etc., tomando como ya se ha advertido para la liquidación respectiva en aplicación del principio de igualdad lo que dicha entidad le paga a un Profesional de Servicios Código 6-1 Grado 12 perteneciente a su planta de personal, todo en la forma proporcional que legalmente correspondiere por el periodo efectivamente laborado comprendido entre al 04 de julio de 2011 hasta el 05 de marzo de 2019» (sic); «[…] los dineros que por pólizas de cumplimiento y responsabilidad civil extracontractual [que] tuvo que sufragar […] por cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos» y, a manera de indemnización, «[…] el valor de los porcentajes de cotización correspondientes a Salud y ARP que se debieron trasladar a los fondos correspondientes […]» y «[…] a las cajas de compensación familiar […]», y «[…] la sanción moratoria el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de salarios, cesantías, liquidaciones y demás prestaciones sociales de ley, que se hayan causado […]»; y (ii) «[…] consignar en el fondo de pensiones de la demandante, la diferencia o las sumas correspondientes dejadas de cotizar por pensiones, en el periodo comprendido entre el 04 de julio de 2011 hasta el 05 de marzo de 2019, tomando para la liquidación respectiva en aplicación del principio de igualdad la totalidad de lo que dicha entidad cotizaba por un Profesional de Servicios Código 6-1 Grado 12 perteneciente a su planta de personal […]» (sic).

Por último, que las sumas adeudadas sean indexadas y sufragar los intereses moratorios y las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó sus servicios a la dirección general de sanidad militar de la Policía Nacional, seccional Risaralda, como ingeniera ambiental, a través de contratos de prestación de servicios, del 4 de julio de 2011 al 5 de marzo de 2019.

Que ejercía las funciones de «- Apoyo en los procesos administrativos, procesos de ingeniería ambiental. - Implementación de prácticas ambientales con coordinación para el manejo y disposición final de los residuos hospitalarios por el operador logístico. - Evaluación del impacto ambiental de proyectos. - Manejo de la gestión de residuos sólidos, saneamiento básico ambiental, con capacidad para participar en proyectos de planificación ambiental, con habilidades para conceptualizar sobre la viabilidad ambiental basada en la NTC ISO 14001 con experiencia en gestión predial y análisis urbanístico. - Implementación de estudios ambientales como estudios de impacto ambiental.

Planes de manejo y medidas de manejo ambiental, y cumplimientos de requerimientos del nivel central. -De la misma forma donde se requiera el servicio en las condiciones que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida de conformidad con lo establecido en el Decreto N° 1796 de 2000 y Acuerdo No. 003 CSSMP de 2001.

E inclusive realizaba funciones conforme están destinadas para el cargo de asesor jurídico conforme la Resolución No. 329 de 2017» (sic para toda la cita), en un horario de lunes a sábado con un mínimo de 48 horas a la semana, bajo órdenes y en las instalaciones del ente estatal, con una remuneración mensual fijada como honorarios. Dice que, mediante escrito de 21 de agosto de 2019, solicitó de la accionada el pago de las prestaciones sociales aquí reclamadas, negado a través del acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 209 y 229 de la Constitución Política; 10 del CPACA; 23, 35 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo; 1, 5 y 8 del Decreto 3135 de 1968 y 2 del Decreto 2400 de 1968; las Leyes 80 y 100 de 1993 y 190 de 1995 y el Decreto 1848 de 1969. Arguye que «[…] las labores para las cuales se contrató encuadran dentro de una clara relación de naturaleza legal y reglamentaria, pues de manera evidente aparecen los elementos esenciales del contrato de trabajo a que alude el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, norma aplicable al caso concreto» (sic). 1.5 Contestación de la demanda.

La accionada, por intermedio de apoderado, contestó la demanda con oposición a sus pretensiones; sobre los hechos afirma que unos son ciertos, otros parcialmente, algunos no y los demás no constituyen situaciones fácticas. Asevera que con la demandante se celebraron contratos de prestación de servicios, regidos por la Ley 80 de 1993; por ende, no se generó ninguna relación laboral y «[…] nunca existió subordinación o dependencia [y] es perfectamente posible que por parte del supervisor del contrato se den indicaciones acerca de la prestación del servicio y se hagan requerimientos conforme a las necesidades propias de la función del área de sanidad y conforme al objeto contractual […]» (sic). 1.6 La providencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia de 28 de abril de 2022, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] cuando la demandante desarrolló sus labores como ingeniera ambiental bajo la figura de contrato de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto en ningún momento fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que la parte actora debía prestar sus servicios en forma permanente, personal y bajo un horario de trabajo impuesto por la misma a través de sus empleados, en un número incluso semanal (44 horas) igual a la jornada laboral establecida para los empleados públicos (Artículo 33 del Decreto 1042 de 1978), las cuales eran fijadas en cada uno de los actos administrativos de justificación de la contratación y en los contratos mismos; de igual forma es evidente que su actividad no era realizada en forma autónoma e independiente, por el contrario, la ejecución de sus funciones estaba subordinada al cumplimiento de las órdenes impartidas por el respectivo jefe vinculado a la entidad, en cuanto, por la naturaleza de las funciones, éstas no podían desarrollarse bajo la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que exigen la subordinación propia de la relación laboral, ante su estrecho vínculo con el servicio de salud» (sic).

Que, pese a que existió una interrupción significativa en el desarrollo de la relación laboral, por lo que se establecen dos lapsos de vinculación, como la reclamación ante la entidad se presentó el 21 de agosto de 2019, no operó el fenómeno de la prescripción. En consecuencia, condenó a la accionada a (i) pagar a la demandante «[…] las prestaciones sociales de orden legal a las cuales tiene derecho, incluyendo la bonificación por servicios prestados, prima de servicio anual, prima vacacional, prima de navidad, bonificación por recreación, vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías, y demás prestaciones sociales legales a que haya lugar, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, es decir, desde el 05-07-2011 hasta el 31-12-2018 […]» (sic); y (ii) completar los porcentajes de cotización a pensión por la totalidad de los contratos ejecutados al respectivo fondo de pensiones, que le correspondía al empleador, de haber lugar a ello; y declaró que el tiempo laborado se deberá computar para efectos pensionales. 1.7 El recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la demandada, a través de apoderada, interpuso recurso de apelación, por cuanto «[…] se contrató a una persona con conocimientos específicos en INGENIERÍA AMBIENTAL, para la prestación de los servicios profesionales para el manejo del tema ambiental de la seccional de sanidad, prestación que la misma entidad debe garantizar como derecho constitucional fundamental […]» (sic) y «[…] no podía realizarse con personal de planta, por cuanto […] no disponía de cargos para el nombramiento de esa clase de personal; además, para la época de celebración de los contratos, no existía suficiente personal para satisfacer la totalidad de los requerimientos y necesidades del personal […]» (sic), pero no existió una relación laboral, sino contractual regida por la Ley 80 de 1993 y, por ende, no existe derecho a reclamar prestaciones sociales, por lo que se debe revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 13 de julio de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 21 de marzo de 2023 en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; pero durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si entre las partes se configuró una relación laboral, a pesar de la vinculación de la actora mediante contratos de prestación de servicios y, en consecuencia, si tiene derecho al pago de las respectivas prestaciones sociales, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades; o, por el contrario, no se acreditó la subordinación y la continuidad en el servicio, como lo alega la accionada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.

De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

De igual manera, en decisión de esta subsección se recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La actora suscribió con la dirección general de sanidad de la Policía Nacional los siguientes contratos con el objeto de «prestar sus servicios PROFESIONALES como INGENIERA AMBIENTAL […]»: Como actividades que debía desarrollar la contratista, en los precitados contratos se establecieron, entre otras, las de «(1) Prestar sus servicios como INGENIERA AMBIENTAL en el la Seccional de Sanidad Risaralda, involucrando las áreas de Sanidad Quindío y Caldas, y demás requeridos por la Jefatura de la Unidad, de acuerdo con las normas propias de su profesión actividad u oficio, mejorando los procesos de atención a fin de ofrecer un servicio eficiente y de calidad a los usuarios.

(2) Contribuir con el desarrollo de la Seccional de Sanidad Risaralda y las demás áreas de sanidad policial donde preste sus servicios, revisando y mejorando los procesos de atención a fin de ofrecer un servicio eficiente y de calidad a los usuarios. (3) Realizar proyecciones de elementos, equipos, insumos y demás para ser incluidos en el plan de compras en lo relacionado con el programa de gestión integral de residuos hospitalarios y sistema de gestión ambiental en los ESP.

(4) Colaborar y propender por el cuidado de los recursos de la entidad (Físicos, Técnicos y Económicos) incluida la propiedad intelectual y derechos de autor, y elementos entregados por la DIRECCIÓN DE SANIDAD, para la debida ejecución de las actividades convenidas y a no utilizarlos para fines y en lugares diferentes a los contratados y a devolverlos a la Institución a la terminación del presente contrato [ ] (5) Colaborar con los entes de control de la entidad o del Estado cuando así se requiera.

(6) Implementar el plan de gestión integral de residuos hospitalarios para los establecimientos de sanidad policial de acuerdo con la resolución 1164 de 2002 y el decreto 4741 de 2005. (7) Ejercer su profesión con moral y ética. (8) Llevar los registros de atención diaria de procedimientos, actividades e intervenciones, así como mantener actualizados los informes estadísticos definidos por la normatividad vigente y todos aquellos registros necesarios para el cumplimiento de los procesos de costos y facturación. (9) Participar en los programas docentes asistenciales que desarrolle la Dirección de Sanidad mediante convenios con centros educativos o de formación (Universidades, Institutos, EPS, IPS, etc.).

(10) Hacer parte de los comités académicos, administrativos, de casos especiales, de juntas médico quirúrgicas, estructuradores y de evaluación de las contrataciones administrativas que lleve a cabo EL CONTRATANTE para los cuales sea designado, asumiendo las obligaciones establecidas en el acto de designación sin perjuicio del cumplimiento de sus obligaciones contractuales.

(11) Solicitar en forma genérica los elementos requeridos por los usuarios del Subsistema de Salud de la Policial Nacional con base en los cuadros básicos adoptados por el CONTRATANTE para su compra (12) Rendir los informes que EL CONTRATANTE requiera dentro de los plazos determinados. (13) Diseñar e implementar el manual de bioseguridad para peluquerías.

(14) Participar en las Brigadas de Salud programadas por EL CONTRATANTE, en aquellos sitios donde la entidad lo requiera. (15) Participar en el diseño, implantación, ejecución y evaluación de los programas en salud ocupacional, salud operacional, medicina del trabajo, atención, promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación en el ámbito nacional según sus competencias y áreas de desempeño […]» (sic para toda la cita). b) De conformidad con el oficio S-2019-057450-DISAN SUDIR-GUTAH-1.12 de 4 de septiembre de 2019 del grupo de talento humano «DISAN» de la Policía Nacional, algunas de las funciones descritas en la letra anterior como obligaciones de un contratista - ingeniero ambiental de la dirección de sanidad de la Policía Nacional guardan similitud con las del empleo de carrera denominado profesional defensa, código 6-1, grado 12, el cual devenga los factores de bonificaciones por servicios prestados y recreación; primas de servicio anual, vacacional y de navidad y cesantías. c) Oficio S-2019-068977/JEFAT-ASJUR-1.10 de 6 de septiembre de 2019 del jefe de la seccional sanidad Risaralda de la Policía Nacional, en el que se indica que la demandante «[…] prestaba sus servicios profesionales como Ingeniera Ambiental, en concordancia con el horario de atención al público de ESTABLECIMIENTO DE MEDIANA COMPLEJIDAD SIN INTERNACIÓN - SECCIONAL DE SANIDAD RISARALDA el cual es diurno de acuerdo a la Resolución No 03523 del 05 noviembre de 2009 [y] se estableció que los contratos suscritos entre dicho profesional y esta Seccional de Sanidad, seria por 44 horas semanales lo anterior cumpliendo el principio de coordinación de la contratación estatal y el desarrollo eficiente de las políticas establecidas por la Dirección de Sanidad Policial en la atención de los servicios esenciales (Salud)» (sic). d) Oficio de 9 de septiembre de 2019 del jefe «GADFI» de la seccional sanidad Risaralda de la Policía Nacional, según el cual la actora «[…] suscribió contratos mediante la modalidad pie Prestación de Servicios profesionales y de apoyo a la gestión en es[a] unidad de salud; como INGENIERA AMBIENTAL.

Llevando a cabo asistencia, apoyo en los procedimientos administrativos, procesos de Ingeniería Ambiental, implementación de prácticas ambientales con coordinación para el manejo y disposición final de residuos hospitalarios por el operador logístico, evaluación del impacto ambiental de proyectos, manejo de la gestión de residuos sólidos, saneamiento básico ambiental, con capacidad para participar en proyectos de planificación ambiental, con habilidades para conceptualizar sobre viabilidad ambiental basado en la NTC ISO 14091 con experiencia en gestión predial y análisis urbanístico, implementación de estudios ambientales como estudios de impacto ambiental, planes de manejo o medidas de manejo ambiental, y cumplimientos a requerimientos del nivel central» (sic). e) Certificación emanada de la jefe administrativa de la seccional sanidad Risaralda de la Policía Nacional de 9 de septiembre de 2019, que señala que el área administrativa tiene un horario de lunes a viernes de 6:40 a. m. a 12:00 p. m. y de 2:00 p. m. a 6:40 p. m. f) Constancia emitida por el jefe de talento humano de la seccional de sanidad Risaralda de la Policía Nacional el 11 de junio de 2011, conforme a la cual «[…] verificado el archivo, se constató que dentro del personal de.

Planta de la Seccional de Sanidad Risaralda, NO EXISTE funcionario con la IDONEIDAD Y EXPERIENCIA mínimas requeridas para desempeñar el cargo de Ingeniero (a) Ambiental. Lo anterior, teniendo en cuenta que la Seccional de Sanidad Risaralda, requiere realizar el proceso de selección tendiente a la contratación de Prestación de servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión, para el cargo de Ingeniero (a) Ambiental, a razón de ocho (08) horas diarias en la Seccional de Sanidad Risaralda» (sic); y escrito de 15 de los mismos mes y año, suscrito por el jefe del grupo de servicios asistenciales, dirigido al jefe de la seccional de sanidad Risaralda, en el cual expresa: «[…] me dirijo a mi Coronel, con el fin de solicitarle estudie la posibilidad de autorizar la contratación de un (a) Ingeniero (a) Ambiental de ocho (08) horas diarias, ya que el que se encuentra contratado en la ciudad de Manizales y que ahora debe asumir la Seccional de Sanidad Risaralda, está próximo a vencerse en el mes de julio, de la presente vigencia y existe la necesidad de garantizar la prestación del servicio y la continuidad de los procesos en la mencionada especialidad» (sic). g) El 21 de agosto de 2019 la demandante deprecó de la dirección de sanidad de Risaralda de la Policía Nacional el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las diferencias salariales y las prestaciones sociales derivados de la vinculación con esa dependencia desde el «4 de julio de 2011 hasta el 5 de marzo de 2019» (sic), como ingeniera ambiental, negado mediante oficio S-2019-064674/JEFAT-ASJUR-1.10 de 27 siguiente, porque ella «[…] aceptó voluntariamente la relación contractual […]» conforme a lo normado por la Ley 80 de 1993. h) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de las señoras Paula Andrea Botero Cardona quien afirmó que conoce a la demandante porque trabajó como higienista oral en la misma seccional de sanidad de la Policía Nacional de 2006 a 2015 y le consta que ella supervisaba que la disposición de los desechos se cumpliera conforme a la correspondiente normativa, por lo cual les daba capacitaciones sobre la materia, cumplía horario de oficina y recibía instrucciones del jefe de sanidad del momento; que la asistencia de la actora a los comités era obligatoria y debía firmar las planillas, hacía uso de los implementos que se le suministraban para el cumplimiento de sus funciones, se ubicaba en un cubículo en el área administrativa en una oficina compartida con otras personas de la institución, debía portar siempre una bata blanca y un carnet y si requería un permiso, debía presentar una solicitud y después recuperar las horas; que no era libre o autónoma para tomar decisiones en el servicio que prestaba;

Diana Lucía Castro García, que indicó que trabajó como asesora jurídica de sanidad de la Policía Nacional en Risaralda y fue compañera de la demandante, quien se desempeñaba como ingeniera ambiental, que compartían el mismo sitio de trabajo, por lo que le consta que ella cumplía horario de oficina y recibía instrucciones o directrices para el desempeño de sus funciones por parte del jefe seccional o del jefe administrativo (uniformados) y debía cumplir los requerimientos que se hacían a nivel nacional, que era la encargada del manejo de desechos y del tema ambiental, y le correspondía atender los requerimientos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y de los órganos de control del medio ambiente; precisó que esa función estaba creada en la entidad aproximadamente desde 2010 y que después de que la accionante se retiró «el cargo siguió porque es a nivel nacional que todas las seccionales lo deben tener»; que la actora era la única ingeniera ambiental en la seccional de Risaralda, que dentro de sus funciones estaba la de capacitar a todas las estaciones de policía y los comandos a nivel regional y afirmó que en otras seccionales como Bogotá el cargo sí es de planta;

Dhana Alexandra Mendoza Londoño, que refirió ser enfermera profesional de sanidad de la Policía Nacional desde enero de 2019, donde conoció a la demandante la cual estaba encargada de verificar las normas de seguridad de pacientes y que se cumpliera «lo de las fumigaciones y todo lo referente a la gestión ambiental» (sic) y la supervisó; indicó que la actora tenía que cumplir 190 horas mensuales y de acuerdo con eso ella dividía su tiempo, que en «el evento de una incapacidad la normatividad dice que tocaría cancelar el contrato, pero […] cuando ella la supervisó por espacio de un mes no hubo ningún tipo de novedad referente a eso es decir, que no tuvo que reponer horas» (sic), que podía disponer libremente de su lugar de trabajo y «todos los días no iba a pasar rondas, pero podía hacer sus informes desde la casa […] de acuerdo al plan de trabajo que era enviado desde Bogotá» (sic); y Francy Liliana Pita Vargas, técnica auxiliar de enfermería y en servicios policiales, que cumple funciones de secretaria de la jefatura de la regional de aseguramiento 3 de la misma seccional de sanidad de la Policía Nacional, aseveró que supervisó a la accionante por 3 meses (noviembre 2018, febrero y marzo de 2019), y asegura que la contratista no tenía que cumplir horario, pues pese a que el objeto del contrato eran 190 horas mensuales, 44 a la semana y 8 al día que «ella distribuía como mejor se le acomodara» (sic), que no sabe exactamente a qué hora llegaba a trabajar o qué días de la semana porque «no estaba encima de ella todo el tiempo» y lo que le enviaban era un plan de trabajo por parte de la dirección general de sanidad que se distribuye a todas las regionales y le presentaba las cuentas de cobro y ella como supervisora daba el visto bueno, pero los informes de actividades se los rendía directamente a la dirección general de sanidad.

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que la demandante (i) suscribió contratos de prestación de servicios con la dirección de sanidad seccional Risaralda de la Policía Nacional, en calidad de ingeniera ambiental, del 5 de julio de 2011 al 31 de diciembre de 2018, en forma interrumpida; y (ii) el 21 de agosto de 2019 pidió el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, el pago de prestaciones sociales desde el «4 de julio de 2011 hasta el 5 de marzo de 2019» (sic), negados mediante el acto acusado, porque ella «[…] aceptó voluntariamente la relación contractual […]» conforme a la Ley 80 de 1993.

Ahora bien, de acuerdo con los precitados contratos de prestación de servicios suscritos entre la actora y la accionada, su objeto fue «prestar sus servicios PROFESIONALES como INGENIERA AMBIENTAL […]» (sic). Así las cosas, se encuentra demostrada, con la copia de los contratos de prestación de servicios, los demás documentos aportados y los testimonios recaudados, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por el ente estatal como ingeniera ambiental, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la accionada, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según la suma acordada.

Sin embargo, cabe anotar que, pese a que no se aportó prueba de los pagos recibidos, el ente demandado no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. En relación con la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la actora en el ente estatal demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. En el caso sub examine lo primero que da cuenta de las tareas de la accionante es el contenido mismo de los contratos de prestación de servicios, en los que, al explicar el alcance de su objeto, se le asignaron, entre otras, las siguientes actividades: «(1) Prestar sus servicios como INGENIERA AMBIENTAL en el la Seccional de Sanidad Risaralda, involucrando las áreas de Sanidad Quindío y Caldas, y demás requeridos por la Jefatura de la Unidad, de acuerdo con las normas propias de su profesión actividad u oficio, mejorando los procesos de atención a fin de ofrecer un servicio eficiente y de calidad a los usuarios.

Asimismo, se precisa que la misión de la dirección de sanidad de la Policía Nacional consiste en «[…] contribuir a la calidad de vida de [los] usuarios, satisfaciendo sus necesidades de salud, a través del aseguramiento, la administración y la prestación de servicios de salud integrales y efectivos». En ese contexto, la principal función de la dependencia demandada consiste en «[…] asegurar la atención en salud, prestar servicios asistenciales adaptándose al Modelo de Atención Integral en Salud y califica la capacidad médico laboral», la cual, sin duda, tiene relación con las labores desempeñadas por la accionante como ingeniera ambiental encargada, entre otras, la de «implementar el plan de gestión integral de residuos hospitalarios para los establecimientos de sanidad», tarea que, además, no tuvo carácter temporal, sino permanente, en la medida en que se desarrolló por más de 8 años.

De igual modo, no le asiste razón a la demandada frente al argumento de que las funciones ejercidas por la actora «no implican una subordinación», puesto que de los contratos de prestación de servicios se desprende que estaba supeditada al cumplimiento 8 horas diarias, 44 a la semana y 190 al mes, las cuales, pese a lo dicho por las testigos Dhana Alexandra Mendoza Londoño y Francy Liliana Pita Vargas, quienes fueron sus supervisoras durante uno y tres meses, respectivamente, y afirmaron que ella las podía cumplir a libre disposición, se debían ejecutar en horario de oficina, porque implicaban capacitación al personal que laboraba en la institución y asistencia a comités que se desarrollaban en ese horario.

Además, según lo informó el grupo de talento humano de la dirección de sanidad seccional Risaralda de la Policía Nacional, algunas de las funciones establecidas en el manual de funciones para el empleo de carrera denominado profesional defensa, código 6-1, grado 12, guardan similitud con las descritas en los contratos de prestación de servicios suscritos con la demandante.

Igualmente, las declaraciones de las señoras Paula Andrea Botero Cardona y Diana Lucía Castro García (letra h del listado de pruebas), quienes fueron compañeras de trabajo de la accionante por varios años, corroboran que ella cumplía horario de oficina y recibía instrucciones del jefe de sanidad del momento; que su asistencia a los comités era obligatoria y debía firmar las planillas, hacía uso de los implementos que se le suministraban para el cumplimiento de sus funciones, se ubicaba en un cubículo en el área administrativa en una oficina compartida con otras personas de la institución y debía portar siempre uniforme y un carnet; si requería un permiso, debía presentar una solicitud y recuperar las horas y que le correspondía atender los requerimientos que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y los órganos de control del medio ambiente hacían a la institución; testimonios que merecen credibilidad, toda vez que relatan la manera cómo la accionante ejecutó los servicios para los cuales fue contratada y que, en armonía con los contratos obrantes en el expediente, permiten evidenciar la configuración de los tres elementos de la relación laboral antes descritos, en especial el de subordinación; pero, sobre todo, que prestó la labor en forma dependiente respecto del empleador, sujeta a sus órdenes y lineamientos.

Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario, prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la institución; imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, sino en forma directa por la contratista; y, además, la situación referente a que debía cumplir funciones relacionadas con el ente estatal, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. En ese orden de ideas, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien la accionante se vinculó a la dirección de sanidad militar a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de estos tipos de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal del ente estatal, al desempeñar personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de la dirección de sanidad de la Policía Nacional, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.

Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior.

En tales condiciones, en cuanto a los argumentos de apelación de la demandada, referentes a la inexistencia de subordinación, están desvirtuados y, en ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada. Por otra parte, se procede a revisar lo atinente al fenómeno prescriptivo, para lo cual se advierte una interrupción en forma considerable en el desarrollo de la actividad contractual, así: Pese a lo anterior, como la interesada formuló la respectiva petición ante el ente accionado el 21 de agosto de 2019, frente a ninguno de los lapsos contractuales se encuentra configurada la prescripción, por cuanto no pasaron más de tres años desde la terminación de los dos interregnos (31 de diciembre de 2017 y 31 de diciembre de 2018) hasta la reclamación administrativa (21 de agosto de 2019); por ende, le asiste derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales derivados de la totalidad de la vinculación, tal como lo determinó el a quo.

Así las cosas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda. Por otro lado, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase la sentencia de 28 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Sandra Patricia Marín Jiménez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°.

Sin condena en costas en esta instancia. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS