CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Asunto:
DECRETA
MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, A TRAVÉS DE LOS CUALES LA UNIVERSIDAD DEL CAUCA LE OTORGÓ EL TÍTULO DE FONOAUDIÓLOGO AL SEÑOR RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO, AL ADVERTIRSE EN ESTA ETAPA INICIAL DEL PROCESO LA TRASGRESIÓN DE LAS NORMAS SUPERIORES INVOCADAS. AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. R-558 de 26 de mayo de 2017 (parcial)1, el acta de grado núm. 31 de 9 de junio de 20172 y el diploma núm. 892-17 de la misma fecha3, expedidos por la UNIVERSIDAD DEL CAUCA. 1 Resolución núm. R-558 de 26 de mayo de 2017, “Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado”. 2 Acta de grado núm. 31 de 9 de junio de 2017 del señor Ruber Astul Quinayas Bermeo. 3 Diploma de fonoaudiólogo del señor Ruber Astul Quinayas Bermeo. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I-.
ANTECEDENTES La UNIVERSIDAD DEL CAUCA4, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la nulidad, previa suspensión provisional de los efectos de los siguientes actos expedidos por dicha institución de educación superior: “[…] a) Resolución No. R-558 de fecha 26 de mayo de 2017 (parcial) b) Acta de grado No. 31 de 9 de junio de 2017. c) Diploma No. 892-17 de fecha 9 de junio de 2017 […]”.
II-. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte actora adujo que para la fecha en que el señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO se matriculó en el programa de fonoaudiología (2011-2), la UNIVERSIDAD tenía previsto como requisito para obtener cualquier título académico, la presentación y aprobación de la prueba de suficiencia de idioma extranjero. 4 En adelante, la UNIVERSIDAD. 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso en concreto, la parte actora precisó que, previa presentación de la documentación correspondiente y, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución núm. R-558 de 26 de mayo de 2017, “Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado”, le otorgó al señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO el título de fonoaudiólogo.
Agregó que, sin embargo, en los meses de mayo y julio de 2019 se presentaron quejas por presuntas irregularidades en el registro de exámenes de grado, razón por la que mediante la Resolución núm. R-695 de 30 de julio de 2019 conformó un equipo de seguimiento para verificar el cumplimiento de los requisitos de grado de estudiantes de la UNIVERSIDAD, el cual advirtió que “Frente a la (el) señor (a) RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO confrontadas todas las fuentes de información, se encontró que: No existe examen físico a nombre de QUINAYAS BERMEO RUBER ASTUL, que dé cuenta de una nota aprobatoria en el segundo periodo académico de 2015.
No aparece en las listas de admitidos para la presentación de las PSI aplicadas durante el segundo periodo académico de 2015. Tiene registros de admisión a prueba PSI en el segundo periodo académico de 2016, en fecha correspondiente a un 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co periodo académico posterior al que aparece aprobado en SIMCA 2.0”.
Por lo anterior, solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, ante el incumplimiento de los requisitos para obtener el título de fonoaudiólogo por parte del señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO. De igual forma, pidió oficiar al Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos para efectos de suspender la autorización para el ejercicio de la profesión de fonoaudiólogo del señor QUINAYAS BERMEO.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO, tercero con interés directo en las resultas del proceso, a través de apoderado judicial, solicitó denegar la medida cautelar al considerar que en el reglamento estudiantil de la UNIVERSIDAD no se definió la presentación del examen de prueba de suficiencia en idioma extranjero como requisito para acceder a un título académico5. 5 En este punto, el tercero con interés directo en las resulta del proceso señaló:“[…] Ahora bien, se tiene que el CONSEJO ACADÉMICO DE LA UNIVERSIDAD DEL CAUCA, sin que haya mediado acto de delegación por parte del CONSEJO SUPERIOR, procedió a estatuir en alguna serie de acuerdos como 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que del estudio de la solicitud de medida cautelar no se deducía una violación de normas de carácter superior, pues lo que se advertía era una serie de irregularidades administrativas respecto de los mecanismos y protocolos que debía realizar la UNIVERSIDAD al momento de efectuar la calificación y sistematización de los exámenes6.
Destacó que en el presente asunto se debía salvaguardar el principio de la buena fe, pues con los actos administrativos acusados de nulidad se creó una situación de carácter particular y concreto en favor del tercero con interés directo en las resultas del proceso. En lo relacionado con la vulneración de las normas invocadas por la UNIVERISIDAD para solicitar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, señaló lo siguiente: lo son el Acuerdo 005 de 2006, Acuerdo 015 de 2011 la prueba denominada PRUEBA DE SUFICIENCIA EN IDIOMA EXTRANJERO, prueba que no figura dentro de los exámenes exigidos para acceder a título académico en el Reglamento Estudiantil expedido por el órgano competentes CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD DEL CAUCA, para efectos de acceder al título de FONOAUDIÓLOGO […]”. 6 Sobre el particular, el tercero con interés directo en las resultas del proceso indicó: “[…] El suscrito apoderado y su representado desconoce la forma o por qué medio, los profesores informaban a la secretaria académica, las notas de los exámenes de PRUEBA DE SUFICIENCIA EN IDIOMA EXTRANJERO, pues como ya se ha visto, no era a través de la entrega de actas como lo indica el código estudiantil, situación que desvirtúa el actuar de la universidad y genera una duda, de la veracidad de lo manifestado, pues ante tal desorganización se puede concluir que es la misma demandante quien tras una serie de procedimientos irregulares ha dado cabida a lo que hoy alega, ya que es quien tenía y tiene, el control del procedimiento de calificación e inserción de las notas al sistema […]. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Así las cosas, se prevé que de acuerdo a lo aportado hasta este momento al proceso no se puede determinar ni siquiera cuáles o de qué forma se ha trasgredido las normas superiores en las cuales se puede establecer un discurso o argumentación acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada, ya que simplemente se parte de una serie de suposiciones que no tienen efecto vinculante ni han superado un tamiz mínimo de contradicción a efectos de afectar a un tercero con derechos particulares y concretos reconocidos simplemente partiendo de juicios a priori efectuados por personal sin ninguna competencia para determinarlos, pues se reitera que del requisito alegado por el ente universitario autónomo y relacionado con la presentación 01 examen de SUFICIENCIA EN IDIOMA EXTRANJERO, (atípico al no encontrarse definido en el reglamento estudiantil como una prueba exigible para optar a título académico) que ya cuentan con calificación en el sistema creado para tal efecto por la UNIVERSIDAD DEL CAUCA, y que solo es administrado por sus empleados y docentes, lo cual constituye una afirmación indefinida, realizada por un ente académico del cual se entiende mi representado está en una situación de subordinación y el cual en sede administrativa ya consolidó una situación en el sentido de determinar la presentación del examen y calificarlo, alegando años después que no se encuentra soporte del mismo […]”.
Manifestó que la UNIVERSIDAD debió adelantar el trámite previsto en el artículo 97 del CPACA, para la revocatoria directa de los actos administrativos acusados, lo cual no ocurrió. Finalmente, reiteró que la medida cautelar solicitada era desproporcionada, pues de decretarse causaría perjuicios irremediables al tercero con interés directo en las resultas del proceso, dado que la parte actora no demostró alguna actuación irregular que comprometiera la legalidad de los actos administrativos acusados. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA7 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, 7 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).
Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».8 Esta Corporación9 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 201510: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015- 00022-00. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014- 00101-00. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».
(Resaltado fuera del texto original).11 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la 11 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.
Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 202112, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.
(Negrillas fuera del texto original).13 Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP.
Oswaldo Giraldo López. 13 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto La UNIVERSIDAD manifiesta que los actos administrativos demandados fueron expedidos con fundamento en una documentación irregular, pues no se encontró evidencia de que el señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO hubiese presentado y aprobado la prueba de suficiencia de idioma extranjero, a pesar de que se registró en el sistema de la UNIVERSIDAD como aprobada.
Por lo anterior, estima que el señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO incumplió con el requisito de aprobar la prueba de suficiencia de idioma extranjero, necesaria para obtener el título de fonoaudiólogo, por lo que los actos administrativos acusados están afectados de nulidad. En consecuencia, el Despacho procederá a estudiar lo relativo a las normas que la UNIVERSIDAD considera trasgredidas con la expedición de los actos respecto de los cuales se solicita la suspensión provisional de sus efectos.
Sea lo primero advertir que en un caso de similares supuestos fácticos y jurídicos, la Sección ya tuvo oportunidad de pronunciarse, 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esto es, mediante proveído de 10 de mayo de 202114, en el que concluyó que las investigaciones adelantadas por la UNIVERSIDAD DEL CAUCA, en relación con el incumplimiento de los requisitos estatutarios para optar por el título de abogado, demostraban la vulneración del Acuerdo Académico núm. 02 de 17 de febrero de 2011, “Por el cual se adopta la reforma curricular del Programa de Derecho que ofrece la facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales”, expedido por el Consejo Académico de esa Institución Universitaria.
De ahí que fuera procedente la suspensión provisional de los efectos del acta de grado y del diploma demandado. En esa ocasión, se discutieron los argumentos que también se expresaron en el presente proceso, por lo que resulta conveniente referirnos a los aspectos más relevantes de la providencia en comento: “[…] 36. En el asunto sub examine, la Universidad del Cauca deprecó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 1° de la Resolución No. R 437 de 21 de mayo de 2018 (parcial), del Acta de grado núm. 29 de 15 de junio de 2018, del Diploma No. 891-18 de 15 de junio de 2018 que confirió el título de abogado al señor Leonardo Fabio Cardona Zapata, y del documento paz y salvo de 24 de abril de 2018.
Igualmente, solicitó adoptar la medida cautelar anticipativa orientada a suspender la actuación administrativa tendiente a 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 10 de mayo de 2021, número único de radicación 11001-03-24-000-2020-00248-00, Cp. Roberto Augusto Serrato Valdés. 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la expedición de la tarjeta profesional de abogado de la misma persona. 37.
Como fundamento de la petición, la parte demandante explicó que los actos enjuiciados transgreden los artículos 6° y 8° del Acuerdo Académico N° 02 de 2011. 38. La Universidad del Cauca indicó que, para optar por el título de abogado en el programa académico de derecho, es necesario aprobar los exámenes preparatorios de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo, Derecho Penal, Derecho de Laboral, Derecho de Familia, Derecho Civil – Bienes, Obligaciones y Contratos y Derecho Procesal Civil, conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 8 del Acuerdo Académico N° 02 de 17 de febrero de 2011. 39.
Sin embargo, los hechos aducidos en el acápite de antecedentes permiten evidenciar que el señor Leonardo Fabio Cardona Zapata únicamente presentó y aprobó 1 de esos exámenes preparatorios y, por ende, dicho estudiante incumplió con los presupuestos institucionales previstos para obtener el título de abogado. (…) 63. De acuerdo con los criterios jurisprudenciales transcritos, se tiene que en Colombia las universidades están facultadas para incluir en el programa académico de derecho el requisito de cursar y aprobar los exámenes preparatorios como una exigencia previa a la obtención del título de abogado.
(…) 66. Respecto de la norma que se señala como transgredida, esto es, el Acuerdo Académico 02, importa resaltar que ese precepto compila los componentes del currículo del programa de derecho impartido por la Universidad del Cauca. Aquel acto administrativo desarrolla la malla curricular bajo la modalidad de créditos y fija las actividades curriculares obligatorias y electivas que los alumnos deben aprobar para obtener el título de abogado.
(…) 77. Debe ponerse de relieve que, a través de la Resolución R-695 de 2019, el Rector de la Universidad del Cauca conformó un equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimientos académicos administrativos de registros de exámenes preparatorios del programa de derecho, el cual tenía a su cargo la tarea de verificar el cumplimiento de aquellas obligaciones desde el año 2015.
(…) El informe en comento fue suscrito el 26 de febrero de 2020 [del cual] es claro que el señor Leonardo Fabio Cardona 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Zapata solo aprobó uno de los siete preparatorios (7) que debía superar.
Concretamente, no aprobó los exámenes de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo, Derecho Penal, Derecho de Familia, Derecho Civil Bienes, Derecho Procesal Civil y Obligaciones y Contratos. (…) 110. El apoderado judicial del tercero interesado afirmó que no obra en el plenario medio demostrativo que acredite la configuración de una causal de nulidad, dado que las pruebas obrantes solo demuestran la ocurrencia de una irregularidad administrativa en la sistematización de los resultados de los exámenes preparatorios del programa de Derecho. 111.
Frente a tal reparo, es necesario resaltar al oponente que la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos demandados, en esta etapa inicial del proceso, se supedita a la «manifiesta infracción de la norma superior» que la Universidad del Cauca estimó infringida, es decir, los artículos 6° y 8° del Acuerdo 002 de 2011. 112.
En el acápite III.4.2. de este proveído, la Sala Unitaria puso de relieve el acervo probatorio que demuestra el incumplimiento de los requisitos reglamentarios instituidos en la malla curricular del programa de Derecho de la Universidad del Cauca, conformado por el “informe sobre la verificación del cumplimiento de los requisitos de grado (preparatorios)”, por los registros de calificación de preparatorios obrantes en el sistema SIMCA 2.0 y por la carpeta de documentos del estudiante anexa a la demanda; documentos estos que acreditan la situación irregular que permitió el desconocimiento de los requisitos reglamentarios previstos para obtener el título de abogado por parte del señor Leonardo Fabio Cardona Zapata. 113.
En este contexto, prima facie se evidencia la transgresión de los artículos 6° y 8° del Acuerdo 002 de 2011[…]. Tales consideraciones, por ser enteramente aplicables al caso bajo examen, se prohíjan en esta oportunidad, habida consideración que, al igual que en ese asunto, de la confrontación de los actos demandados con las normas superiores invocadas en la demanda y 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con las pruebas aportadas por la parte actora emerge la vulneración alegada, como se explica a continuación. Las normas que la UNIVERSIDAD señaló como transgredidas son los acuerdos núms. 027 de 28 de septiembre de 2000, “Por medio del cual se modifica el componente de segunda lengua o lengua extranjera en los programas de pregrado que ofrece la Universidad del Cauca, para quienes ingresen a partir del segundo periodo académico de 2000”, 009 de 5 de octubre de 2005, “Mediante la cual se aclara la exigencia de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero PSI, como requisito de grado para los estudiantes de Pregrado de la Universidad del Cauca”, y 015 de 2 de noviembre de 2011, “Mediante el cual se modifica el Acuerdo No. 005 de 2006 donde se unifican las condiciones y características de la participación de los estudiantes de los programas de pregrado, en el Programa de Formación en idiomas – PFI y los requisitos y procedimientos para la presentación de la Prueba de Suficiencia de Idioma Extranjero – PSI”, expedidos por la UNIVERSIDAD, las cuales establecieron como requisito para optar por un título académico, la presentación y aprobación de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero – PSI, en los siguientes términos: 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Acuerdo núm. 027 de 28 de septiembre de 2000 estableció lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el componente de segunda lengua o lengua extrajera en los programas de pregrado que ofrece la Universidad del Cauca, eliminando para tales efectos los cursos de idioma extranjero para quienes ingresen a partir del segundo periodo académico de 2000.
ARTÍCULO SEGUNDO: La Universidad exigirá el conocimiento de una segunda lengua extranjera como requisito para optar al título según reglamentación que para el efecto expida el Consejo Académico […]”. Por su parte, el Acuerdo núm. 009 de 5 de octubre de 2005 previó: “ARTÍCULO PRIMERO: Aclarar que la prueba de suficiencia en idioma extranjero PSI, debe ser presentada y aprobada por los estudiantes de carreras profesionales, técnicas y tecnológicas, matriculados a partir del primer periodo académico de 2001, como requisito de grado para optar al título.
ARTÍCULO SEGUNDO: Ratificar la Reglamentación General de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero, aprobado por el Consejo Académico, en sesión del 31 de marzo de 2004 […]”. Finalmente, el Acuerdo núm. 015 de 2 de noviembre de 2011 dispone: “[…] Artículo 10: La Prueba de Suficiencia de Idioma Extranjero - PSI es un examen que evalúa las habilidades comunicativas a nivel básico y debe ser presentado y aprobado por los estudiantes de las carreras profesionales, técnicas y tecnológicas establecido por la Universidad como requisito para optar por el título de grado.
La PSI determina si el estudiante de la Universidad del Cauca posee conocimientos básicos de un idioma extranjero que le permita mayores y mejores relaciones 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co internacionales así como también ser más competitivo a nivel académico y laboral.
Artículo 11: La prueba de Suficiencia de Idioma Extranjero – PSI se considera aprobada si: a. El resultado del examen es igual o superior al 70%. b. Si al cursar los cuatro niveles del Idioma extranjero escogido en el PFI, el estudiante obtiene una nota promedio igual o superior a 3.5 (tres, cinco), ésta se homologará a la Prueba de Suficiencia y se considerará cumplido el requisito de idioma extranjero.
La homologación aplica independientemente si el estudiante pierde alguno de los niveles, ya sea por faltas o por nota, o haya cancelado alguno de los niveles en el término establecido para ello. Igualmente el estudiante deberá cursar los 4 niveles sin interrupciones mayores a 2 períodos lectivos en la Universidad del Cauca y aprobarlos con una nota promedio igual o superior a 3.5 (tres, cinco).
Artículo 12: Quien sea beneficiario de Amnistía Académica o quien re-ingrese a la Universidad después de la interrupción de sus estudios, deberá acogerse al plan de estudios vigente al momento de su reintegro y por tanto, satisfacer la totalidad de los requisitos para optar al título correspondiente, entre ellos la presentación y aprobación de la PSI […]” Ahora, con ocasión de las irregularidades advertidas por la UNIVERSIDAD en el proceso de graduación de los alumnos, esa institución expidió la Resolución núm. R-695 de 30 de julio de 2019, “Por la cual se conforma el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimientos académico administrativos de registro de exámenes preparatorios del programa de Derecho de la Universidad del Cauca”.
Como resultado de ese proceso, el equipo de seguimiento realizó el informe sobre la verificación del cumplimiento de los requisitos de 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co grado del señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO de 30 de abril de 2021, en el que se concluyó que el registro aprobatorio de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero – PSI era inconsistente, pues no contaba con soporte documental que acreditara su presentación y aprobación. Tales conclusiones fueron las siguientes: “[…] IV.
CONCLUSIÓN GENERAL Revisados los elementos de cada una de las fuentes de información se encuentra que el (la) señor (a) QUINAYAS BERMEO RUBER ASTUL, identificado con cédula de ciudadanía No. 1058972157 y código estudiantil No. 104111024362 adscrito (a) al programa de Fonoaudiología, aparece en SIMCA 2.0 con PSI aprobatoria en el periodo académico 2015.2, con fecha de registro 06 de abril de 2017; sin embargo: 1.
No existe examen físico a nombre de QUINAYAS BERMEO RUBER ASTUL, que dé cuenta de una nota aprobatoria en el segundo periodo académico de 2015. 2. No aparece en la lista de admitidos para la presentación de las PSI aplicadas durante el segundo periodo académico de 2015. Tiene registros de admisión a prueba PSI en el segundo periodo académico del 2016, en fecha correspondiente a un periodo académico posterior al que aparece aprobado en SIMCA 2.0. 3.
No aparece en las listas de resultados de las PSI aplicadas durante el segundo periodo académico de 2015. Tiene registros de resultados en el segundo periodo académico del 2016, no aprobatorio y en fecha correspondiente a un periodo académico posterior al que aparece aprobado en SIMCA 2.0. No tiene reporte de pago por repetición de la prueba PSI. 4.
En el rango de auditoria adelantada por el Equipo de Seguimiento 2015 a 2019-1, no se encuentra inscripción, resultado o examen físico que sustente el registro aprobatorio que se encuentra en SIMCA 2.0. En mérito de lo anterior, el registro aprobatorio de la prueba PSI correspondiente al (la) señor (a) QUINAYAS BERMEO RUBER ASTUL, adscrito (a) al programa de Fonoaudiología, es inconsistente en atención a que no cuenta con soporte documental que acredite su presentación y nota aprobatoria […]”. 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el citado informe, se tiene que para arribar a dichas conclusiones el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora verificó las constancias obrantes en: i) la base de datos de soporte SQUID, ii) en la solicitud de inscripción de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero – PSI, y iii) en los archivos documentales físicos y digitales obrantes en la UNIVERSIDAD.
El anterior recuento permite al Despacho concluir que el señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO se matriculó al programa de fonoaudiología, por lo que le era aplicable los acuerdos núms. 027 de 28 de septiembre de 2000, 009 de 5 de octubre de 2005 y 015 de 2 de noviembre de 2011, los cuales establecieron como requisito para optar por un título académico, la presentación y aprobación de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero – PSI.
El estudiante no superó la presentación y aprobación de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero – PSI; y la UNIVERSIDAD le confirió el título de fonoaudiólogo, a través de los actos demandados. Por lo anterior, el Despacho encuentra procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, pues, como quedó visto, del informe en comento se pudo establecer 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la inexistencia de los soportes que acrediten la presentación y aprobación de la Prueba de Suficiencia en Idioma Extranjero – PSI, requerida para obtener el título de fonoaudiólogo.
Respecto de la aplicación del principio de buena fe con el que actuó la UNIVERSIDAD al otorgarle el título de fonoaudiólogo al señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO es preciso traer a colación lo mencionado en el citado auto de 10 de mayo de 202115, en el que la Sección indicó: “[…] 121. Respecto de la petición del apoderado judicial del tercero interesado enfocada a que prime y se aplique «el principio de la buena» y, en consecuencia, se mantengan los efectos jurídicos de los actos demandados, considera la Sala Unitaria que en el caso que nos ocupa no se materializan los supuestos fácticos exigidos para la aplicación del mismo.
(…) 124. Como puede observarse, en virtud del principio de buena fe, nadie puede contravenir válidamente sus propios actos, cuando tal comportamiento es objetivamente incompatible con su conducta precedente. 125. La buena fe está entonces relacionada con la confianza legítima que exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actos, respetar los compromisos adquiridos y garantizar la estabilidad de las situaciones jurídicas, cuando no se suscitan razones objetivas que justifiquen un cambio. 126.
Siendo ello así, en principio, el Despacho considera que la solicitud cautelar que busca dejar sin efectos jurídicos el título de abogado del ciudadano Leonardo Fabio Cardona Zapata, no contraría el principio de buena fe dado que se aprecia razonable y oportuna. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 10 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-24-000-2020-00248-00, Cp.
Roberto Augusto Serrato Valdés. 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 127. Obsérvese que, cuando la universidad demandante tuvo conocimiento de los errores del registro calificativo que fundamentaron su primera decisión, así como del consecuente incumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 6° y 9° del Acuerdo Académico N° 02 de 2011, acertadamente acudió a esta jurisdicción con el propósito de obtener el respectivo estudio de legalidad. 128.
Tal cuestionamiento de la legalidad de los actos acusados se justifica si se tiene en cuenta que la decisión inicial de conferir el título posee un vicio en el consentimiento, en virtud del cual es posible contravenir el acto académico propio para garantizar el respeto del ordenamiento superior. 129. Nótese que el tercero con interés, en la oportunidad conferida para intervenir, no aportó ni solicitó la práctica de algún medio probatorio (documental, testimonial, o pericial) que permita deducir que sí aprobó los exámenes preparatorios de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo, Derecho Penal, Derecho de Familia, Derecho Civil Bienes, Derecho Procesal Civil y Obligaciones y Contratos. 130.
Es importante traer a colación que en nuestro sistema jurídico nadie puede obtener provecho de su propia culpa (nemo auditur propriam turpitudinem allegans). De manera que el tercero interesado conocía los requisitos que debía acatar y su silencio no modifica las consecuencias de no haber aprobado toda la malla curricular. El error de la institución educativa al momento de verificar los registros calificativos no subsana la ausencia de los requisitos académicos que debía cumplir el señor Leonardo Fabio Cardona Zapata para obtener el título de abogado […]”.
(Resaltado fuera del texto). En lo que respecta a la presunta omisión por parte del equipo de seguimiento y apoyo de adelantar un proceso disciplinario con citación de los involucrados, es del caso señalar que tal proceso que echa de menos el tercero con interés directo obedece a la autonomía universitaria y en nada se relaciona con el hecho de haber conferido un título sin el cumplimiento de los componentes curriculares establecidos por la UNIVERSIDAD, cuestión esta que 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es la que atañe al estudio de legalidad que ocupa la atención del Despacho, de ahí que el reparo relacionado con el desarrollo del procedimiento sancionatorio exceda el objeto del presente debate judicial.
Respecto de la vulneración del trámite previsto en el artículo 97 del CPACA16, al que alude el tercero con interés directo en las resultas del proceso, es pertinente aclarar que de conformidad con lo previsto en el artículo 93 ibidem, la figura jurídica de la revocatoria directa de los actos administrativos faculta a las mismas autoridades que los hayan expedido o su superior inmediato, de oficio o solicitud de parte, para dejar sin efectos una decisión que: i) se opone a la Constitución Política o a la ley; ii) no está conforme con el interés público o social o atenten contra éste; o iii) causa un agravio injustificado a una persona. 16 El citado artículo establece: “[…] Artículo 97.
Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa […]”. 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la revocatoria directa de los actos administrativos por las causales previstas en el artículo 93 del CPACA, permite excluir del ordenamiento un acto administrativo bajo los supuestos indicados, previo consentimiento expreso y escrito del titular del derecho reconocido en esa decisión, y con plena garantía de los derechos de audiencia y defensa en los términos del artículo 97 ibídem.
Sin embargo, el ejercicio de la acción de nulidad frente a los actos administrativos de contenido particular -que generan consecuencias jurídicas atentatorias del orden público y social- no requiere del consentimiento del titular, razón por la que las entidades del Estado están facultadas para solicitar ante esta jurisdicción la nulidad de sus propios actos, cuando resulten lesivos para el ordenamiento jurídico, sin que deban previamente agotar el procedimiento de que trata el artículo 97 del CPACA, por lo que el argumento de la falta de autorización del señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO para revocar los actos acusados no está llamado a prosperar.
En este orden de ideas, para el Despacho los argumentos esgrimidos por el tercero con interés directo no tienen vocación de prosperidad. 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, el Despacho se pronunciará sobre la solicitud de oficiar al Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos para efectos de suspender la autorización para el ejercicio de la profesión de fonoaudiología del señor QUINAYAS BERMEO.
Frente a lo anterior, el Despacho encuentra procedente denegar la solicitud en comento y, en su lugar, poner en conocimiento del Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos la presente providencia, con el fin de que evalúe si frente al trámite de inscripción del señor QUINAYAS BERMEO operó el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que le sirvió de fundamento a la solicitud de inscripción17.
La decisión Por lo expuesto, el Despacho decretará la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, a través de los cuales se le confirió el título de fonoaudiólogo al señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO; denegará la solicitud de ordenar al Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos suspender la autorización para el ejercicio de la profesión de fonoaudiología; y ordenará que 17 A esta misma conclusión arribó la Sección en el citado auto de 10 de mayo de 2021, en el que se consideró que la suspensión de los efectos de los actos acusados podría dar lugar a una eventual configuración de una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo de inscripción de la tarjeta profesional de abogado, específicamente a la prevista en el artículo 91, numeral 2, del CPACA, según la cual los actos administrativos pierden obligatoriedad «2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho». 26 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se ponga en conocimiento del Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos el presente proveído, con el fin de que evalúe si frente al trámite de inscripción del señor QUINAYAS BERMEO operó el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que le sirvió de fundamento a la solicitud de inscripción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECRETAR la suspensión provisional del artículo primero de la Resolución núm. R-558 de 26 de mayo de 2017, “Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado”, expedida por la UNIVERSIDAD DEL CAUCA, respecto del señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO.
SEGUNDO: DECRETAR la suspensión provisional de los efectos del acta de grado núm. 31 de 9 de junio de 2017 y el diploma núm. 892-17 de la misma fecha, expedidos por la UNIVERSIDAD DEL CAUCA, a través de los cuales se le otorgó el título de fonoaudiólogo al señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO. 27 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00164-00 Actora: UNIVERSIDAD DEL CAUCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: DENEGAR la medida cautelar consistente en ordenar al Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos suspender la autorización para el ejercicio de la profesión de fonoaudiología del señor RUBER ASTUL QUINAYAS BERMEO.
CUARTO: Por la Secretaría, PONER EN CONOCIMIENTO del Colegio Colombiano de Fonoaudiólogos la presente providencia, con el fin de que evalúe si frente al trámite de inscripción del señor QUINAYAS BERMEO operó el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que le sirvió de fundamento a la solicitud de inscripción.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera