CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Demandante: ÁLVARO NAVIA REYES Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS - ANT Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD AGRARIA Temas: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – Recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados / ACTO DE ADMINISTRATIVO PROFERIDO EN CUMPLIMIENTO DE UNA ORDEN JUDICIAL – Por regla general, no es susceptible de control judicial.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Sala decide la acción de nulidad agraria presentada por el señor Álvaro Navia Reyes en contra de las Resoluciones 22984 y 26659 -corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020, mediante las cuales la Agencia Nacional de Tierras – ANT adicionó un parágrafo a un acto administrativo expedido previamente, por medio de la cual se aclaró un acto administrativo que concluyó un procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

II.

ANTECEDENTES 1.1 Demanda1 Mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 20202, el señor Álvaro Navia Reyes, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad agraria en contra de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, para que se accediera a las siguientes pretensiones: 1 Previo al estudio de admisibilidad, el Despacho advirtió la existencia de otros procesos en los que se había planteado el mismo debate jurídico de la presente litis, razón por la cual ordenó a la secretaría de la Sección remitir el expediente al Despacho del consejero Alberto Montaña Plata para que se estudiara la posible acumulación de procesos (índice 4 del SAMAI).

Sin embargo, mediante auto del 7 de diciembre de 2021, el referido Despacho decidió no acumular los procesos, toda vez que ya había pasado el momento procesal correspondiente (índice 7 del SAMAI). 2 Obrante en el índice 1 del SAMAI. Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 2 1.

Se declare que son nulas las resoluciones 22.984 y 26.659 de 12 y 26 de noviembre de 2020 proferidas por la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). 2. Se declare, en consecuencia, que no hay lugar a la desocupación del predio de que tratan tales resoluciones. 3. Se ordene, por lo mismo, la cancelación de la inscripción de las mismas en el registro inmobiliario.

Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se narró lo siguiente: El 24 de octubre de 2002, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-, en virtud de las disposiciones contenidas en la Ley 160 y el Decreto 2664 de 1994, inició un procedimiento administrativo de recuperación de terrenos baldíos indebidamente ocupados, en contra del señor Álvaro Navia Reyes sobre el predio denominado “Gente de Mar”, ubicado en el sector La Punta de Isla Grande, Archipiélago del Rosario, jurisdicción del Distrito Turístico de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar.

El procedimiento en cita concluyó con la expedición de la Resolución 19353 del 27 de julio de 2007, que declaró que el demandante ejercía indebida ocupación sobre un predio identificado y delimitado en la diligencia de inspección ocular del 2 de enero de 2007, cuya área total es de 1.100 metros cuadrados. En consecuencia, la resolución en comento ordenó al demandante restituir el predio y disponer su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble.

Mediante sentencia tutela del 19 de abril de 2013, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena ordenó a la autoridad agraria que aclarara la extensión, ubicación, coordenadas, linderos y colindantes del área que fue declarada como indebidamente ocupada. En cumplimiento de esa orden judicial, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER profirió la Resolución 2568 de 2015 en la que se precisó el área indebidamente ocupada por el demandante.

Según lo afirma el actor, dicha actuación determinó un inmueble distinto al inicialmente objeto del procedimiento administrativo «con diferentes linderos y con una extensión superficial diferente», puesto que se señaló que área ocupada correspondía a 4ha y 2.991 m2. Posteriormente, la Agencia Nacional de Tierras, alegando el cumplimiento de la orden judicial adoptada en el citado fallo de tutela, profirió las Resoluciones 22984 3 Contra la resolución que se explica se interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante Resolución 2226 de 2010 en el sentido de confirmarla.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 3 y 26659 -su corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020, mediante las que decidió adicionar al artículo primero de la Resolución 2568 de 2015 un parágrafo especificando el área objeto del procedimiento administrativo, correspondiente a 1.100 m2 «dentro de la cabida general del predio de 4 ha y 2991 m2». 1.2 Las normas violadas y el concepto de violación En la demanda se afirma que las Resoluciones 22984 y 26659 -su corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020 se encuentran viciadas de nulidad, comoquiera que: i) Se refieren a un terreno diferente a aquel que fue sometido al proceso de recuperación de baldíos, que concluyó con las Resoluciones 1935 de 2007 y 2226 de 2010, razón por la cual se debía llevar a cabo el procedimiento administrativo correspondiente para su expedición. El demandante afirma que, aunque pareciera que los actos administrativos hicieron referencia al predio que al inicio fue declarado como indebidamente ocupado -cuya extensión es de 1.100 m2-, el análisis detallado de las consideraciones expuestas en las resoluciones cuestionadas revela que se trata de un inmueble diferente, cuyos linderos y cabida son distintos a los de aquel que fue objeto de la actuación inicial.

Es por ello que, para declarar la indebida ocupación del área en litigio, la Agencia Nacional de Tierras debía seguir el procedimiento administrativo vigente para la fecha de presentación de la demanda, es decir, aquel que está consagrado en los artículos 58, ordinal 8, 60, 65, 66, 67, 70, 71, 72, 75, 77, 78, 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2011. ii) No fueron debidamente notificadas, ya que solo se ordenó su comunicación a través de medios electrónicos. iii) La Agencia Nacional de Tierras carece de competencia para decidir sobre la recuperación de los bienes baldíos indebidamente ocupados que estén ubicados en distritos especiales, como Cartagena de Indias.

De acuerdo con la Ley 768 de 2002, que rige el estatuto político, administrativo y fiscal de los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, las autoridades distritales son las entidades competentes para llevar a cabo la «recuperación de los bienes de uso público de su jurisdicción, según lo dispuso el artículo 3 de la Ley 48 de 1882».

Debido a esta facultad, y a la presunta naturaleza de bien baldío asignada por las resoluciones impugnadas al predio ubicado en la Isla Grande del Archipiélago de Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 4 Nuestra Señora del Rosario, Corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena de Indias, el bien baldío, que considera es el actor es un bien de uso público, debe ser recuperado únicamente por las autoridades del Distrito de Cartagena de Indias. 1.3 Contestación de la demanda4 La entidad demandada se opuso a las pretensiones.

Como razones de su defensa, señaló que los actos administrativos cuestionados se limitan a cumplir con la orden de tutela impartida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en el sentido de precisar las coordenadas geográficas del predio y área ocupada que fueron definidas mediante las Resoluciones 1935 de 2007 y 2568 de 2015.

Explicó que mediante la Resolución 1935 de 2007 se declaró que el señor Álvaro Navia Reyes ejercía una indebida ocupación sobre un predio denominado Gente de Mar, ubicado en las Islas de Nuestra Señora del Rosario; zona que había sido determinada como bien baldío reservado al Estado. Igualmente, indicó que la acción de tutela que amparó el derecho al debido proceso del señor Enrique Leonel Rambal Flórez, representante y administrador del hotel Gente de Mar S.A.S., concluyó que las resoluciones que dieron fin al procedimiento administrativo de recuperación de bienes baldíos no habían georreferenciado el área del territorio objeto de la declaratoria de indebida ocupación, razón por la cual era necesario proceder con su correcta identificación. En este sentido, señaló que, en cumplimiento del referido fallo de tutela, se expidió la Resolución 2568 de 2015, por medio de la cual se identificó el área baldía objeto de recuperación. Asimismo, indicó que las Resoluciones 22984 y 26659 -su corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020 solo realizaron una precisión sobre la Resolución del 2015, en el sentido de agregar y aclarar «las coordenadas geográficas […] teniendo en cuenta, que se contaba con información de mayor precisión dado que la evolución tecnológica y técnica permite una medición más específica».

Sobre este punto, destacó que todos los actos administrativos expedidos respecto a esta situación fueron de pleno conocimiento del demandante, toda vez que (i) los mismos están registrados en el folio de matrícula inmobiliaria del predio en cuestión y (ii) estas decisiones se comunicaron debida y oportunamente. 4 Obrante en el índice 27, 28 y 29 del SAMAI.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 5 Así las cosas, afirmó que los actos atacados fueron expedidos con arreglo del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015, cuya naturaleza consistía en adicionar una precisión respecto al área ocupada que había sido determinada en la Resolución 2568 del 2015 que, a su vez, aclaró la resolución 1935 de 2007.

Todo esto en cumplimiento de la función de administrar, motivar y requerir los procesos de recuperación de baldíos reservados de la Nación, prevista para la ANT en el artículo 4, numeral 24 del Decreto 2363 y el artículo 2.14.19.3.3 del Decreto 1071, ambos del 2015. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Decreto Ley 902 de 2017 en sus artículos 525 y 796 definió que, ante vacíos en la regulación de la etapa judicial, se deberán aplicar los supuestos normativos consagrados en la Ley 1564 de 2012, relativos al proceso verbal sumario, o a la norma que le modifique o sustituya, y en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los principios constitucionales y los generales del derecho procesal.

De ahí que, en principio y de conformidad con el artículo 390 del citado estatuto procesal, es competencia de los jueces de rango municipal en única instancia avocar conocimiento respecto de estos asuntos; no obstante, dado que la jurisdicción contenciosa administrativa, en su estructura, no tiene jueces de ese rango, resulta menester acudir al precepto de residualidad consagrado en la Ley 1437 de 2011.

Dado que la presente acción inició en vigencia de la Ley 1437 de 2011, sin la modificación que a ella le supuso la Ley 2080 de 20217, el conocimiento del asunto 5 «Artículo 52. Vacíos y deficiencias de la regulación. Salvo los eventos de remisión expresa, cualquier vacío en las disposiciones que regulen la fase administrativa se informarán con las normas de la Ley 1437 de 2011, y en lo correspondiente a la fase judicial, se llenará con las normas de la 1564 de 2012, o la norma que le modifique o sustituya, en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal.» 6 «Artículo 79.

Normas aplicables a la etapa judicial. Mientras se expide un procedimiento judicial especial de conocimiento de las autoridades judiciales a las que se refiere el artículo anterior, se aplicarán las normas de la Ley 1564 de 2012 relativas al proceso verbal sumario, o la norma que le modifique o sustituya, en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas son los principios constitucionales y los generales de derecho procesal.» 7 Al respecto se precisa que de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, las normas sobre competencia contenidas en dicha disposición normativa, solo empezarán a regir a partir de un año después de su promulgación, por lo que en los términos del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que señala que «la competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 6 deberá ser asumido, en única instancia, por el Consejo de Estado, en virtud de la disposición normativa consagrada en el numeral 14 del artículo 149 del referido cuerpo normativo, que esta Corporación debía conocer de « todos los demás de carácter Contencioso Administrativo para los cuales no exista regla especial de competencia». 2.

Improcedencia de la acción de nulidad agraria en el caso concreto La Sala advierte, desde el inicio, que las resoluciones cuya nulidad se solicita corresponden a actos administrativos de ejecución proferidos en cumplimiento de una orden judicial. En tal virtud, dichos actos no son susceptibles de control jurisdiccional por parte de esta Corporación, conforme a los criterios jurisprudenciales consolidados sobre la materia.

Con el fin de sustentar adecuadamente esta determinación, la Subsección considera necesario exponer de manera sucinta los hechos y actuaciones jurídicamente relevantes dentro del trámite administrativo de recuperación de bien baldío indebidamente ocupado, a efectos de determinar con precisión la naturaleza de los actos enjuiciados y así establecer la improcedencia jurídica de la acción de revisión agraria en el caso concreto.

En primer lugar, debe precisarse que el inmueble denominado “Gente de Mar” se encuentra localizado en una de las islas que conforma el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, respecto del cual, desde algunos años quedó establecido que los predios allí localizados son bienes baldíos. Esta determinación se realizó a través del procedimiento de clarificación de la propiedad que concluyó con las Resoluciones No. 4698 del 27 de septiembre de 1984 y No. 4394 del 15 de septiembre de 1986 -confirmatoria de la anterior-, proferidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA.

Sobre la base de la anterior determinación, la autoridad agraria dio inicio a un procedimiento de recuperación de bien baldío indebidamente ocupado, con el objetivo de restituir la tenencia de un bien respecto del cual previamente se determinó su naturaleza baldía y que estaba siendo ocupado, sin autorización, por particulares. se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad», las reglas de competencia que se explican solo tendrán aplicación para las demandas presentadas antes del 25 de enero de 2022.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 7 Específicamente, la Gerencia Regional de Bolívar del INCORA profirió auto en el que ordenó practicar la diligencia de visita previa al Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, con el objeto de establecer el área ocupada, la explotación económica, el número de ocupantes, entre otros aspectos.

Como resultado de dicha visita se profirió la Resolución 8828 del 24 de octubre de 2002, mediante la cual se dio inicio al procedimiento administrativo de recuperación de bienes baldíos sobre un área de 3.000 m2 en el predio denominado “Gente de Mar”. En cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994, relativas al procedimiento administrativo de recuperación de terrenos baldíos indebidamente ocupados, y en virtud de: (i) el régimen jurídico de las islas marítimas;

(ii) el título originario del Estado y (iii) la inspección ocular del 22 de enero del 2007 realizada al predio objeto del procedimiento, la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER profirió la Resolución 19359 del 27 de julio de 2007. Dicha resolución declaró que el demandante ejercía la indebida ocupación sobre un terreno baldío de 1.100 m2 del predio denominado “Gente de Mar”, ubicado en el sector La Punta de Isla Grande en el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, cuyos linderos fueron establecidos en la respectiva inspección ocular -22 de enero de 2007- y, en consecuencia, le ordenó restituir el área ocupada.

Inconforme con la anterior decisión, el demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante la Resolución 222610 del 9 de agosto de 2010, en el sentido de confirmar el acto impugnado. El señor Álvaro Navia Reyes presentó ante el Consejo de Estado una acción de revisión agraria en la que pretendió la anulación de las citadas Resoluciones No. 1935 del 27 de julio de 2007 y No. 2226 del 9 de agosto de 2010.

Mediante sentencia del 19 de octubre de 2023 se negaron las pretensiones, al considerar que, en efecto, el bien “Gente de Mar” es baldío y se encontraba indebidamente ocupado por el demandante. Entre otros aspectos, se advirtió que “un proceso judicial de revisión del acto que declaró la indebida ocupación del baldío no es ni el tiempo, ni la cuerda procesal adecuada para discutir la propiedad del bien”, pues esta situación ya se encontraba definida desde 1986 -expediente 11001-03-26-000-2010-00082-00 (40065)-. 8 Obrante en el índice 2 del SAMAI. 9 Ibidem. 10 Ibidem.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 8 En ese contexto, la Sala destaca que las resoluciones que fueron objeto de la referida decisión judicial son los actos administrativos mediante los cuales se concluyó el procedimiento de recuperación de baldío indebidamente ocupado.

Mediante acción de tutela11 presentada por el Señor Enrique Leonel Rambal Flórez en calidad de representante legal de la Sociedad Gente de Mar Resort S.A. - Sociedad que operaba el hotel construido en el predio “Gente de Mar”- en contra de la Alcaldía de la Localidad 1 Histórica y del Caribe Norte y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que los actos administrativos que ordenaron la restitución del predio no georreferenciaban correctamente el área objeto del procedimiento administrativo.

El conocimiento de la referida acción de tutela correspondió al Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena de Indias, bajo el radicado 13001-31-11-000-72012-00332- 00. Mediante sentencia del 6 de septiembre de 2012, el citado juzgado ordenó la suspensión de las diligencias de recuperación del bien baldío hasta que se llevaran a cabo los respectivos estudios topográficos que identificaran correctamente las coordenadas, linderos, medidas, cabida superficiaria y demás elementos georreferenciales que establecieran correctamente el área a recuperar.

La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil – Familia, mediante sentencia del 19 de abril de 2013, conforme a las siguientes consideraciones: Luego de un examen minucioso al expediente de tutela, y luego de revisar detenidamente la resolución donde están contenidas las coordenadas, esta Sala pudo constatar que efectivamente se encuentran un par de coordenadas que serían usadas para determinar la ubicación geográfica del bien inmueble denominado “Gente de Mar”, […] muy a pesar que se da esta información se debe tener en cuenta el concepto emitido por los profesionales encargados de determinar la ubicación del mismo, los cuales llegan a la conclusión que se podía hacer la ubicación de donde se encuentra el predio de manera general, es decir, la Isla Grande, pero no sirve para identificar linderos, áreas y medidas, se necesita tener mínimo cuatro puntos geográficos con sus medidas, para poder determinar la forma y el área del predio, es decir, los 1100 metros que serían restituidos, no hay cuerpo cierto por la ausencia de las coordenadas que en última instancia con las cuales se define la porción de terreno, máxime cuando en la misma resolución, 1935 de 2007 se dice que el predio tiene una extensión de 3.000 metros cuadrados. 11 Información tomada de los antecedentes de las resoluciones aportadas con la demanda y la contestación de la misma.

(Obrantes en los índices 2 y 27 -documento 55_RECIBEMEMORIALESMEDIDASCAUTELARES_20231039006351ANEXO(.pdf)-, 28 y 29 del SAMAI). Es preciso señalar que, dado que en la demanda y en su contestación, así como en las pruebas aportadas en el desarrollo del proceso no se niega la existencia y consideraciones adoptadas en el proceso judicial de tutela, sino que, por el contrario, lo afirman y se refieren a éste, resulta forzoso concluir que, los argumentos expuestos no resultan en objeto del debate probatorio, por lo que se tienen en cuenta dichas decisiones.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 9 Como puede observarse, la anterior determinación no implicó que se dejara sin efectos la orden de restitución, sino que, sobre la base del reconocimiento de la naturaleza baldía del inmueble, debían hacerse unas precisiones técnicas acerca de la correcta demarcación de la porción de terreno respecto de la cual recaía la medida de protección del patrimonio público.

En virtud de esa orden judicial, el INCODER practicó una visita al predio “Gente de Mar” con el fin de adelantar las actuaciones necesarias que permitieran la individualización y ubicación real del área indebidamente ocupada. Como resultado de dicha diligencia, se expidió la Resolución 256812 del 28 de mayo de 2015. La anterior decisión aclaró el contenido de las Resoluciones 1935 de 2007 y 2226 de 2010, en el sentido de señalar que el predio “Gente de Mar” tenía una extensión total de 4ha y 2991 m2 y que, por tanto, debía declararse la indebida ocupación del demandante sobre dicha área, para lo cual procedió a relacionar las coordenadas que delimitan la ubicación de la zona antes descrita.

En consecuencia, ordenó llevar a cabo la restitución del predio sobre la cabida así delimitada13. En contra de esta decisión, el demandante presentó acción de revisión agraria ante esta Corporación, la que se encuentra en curso bajo el radicado 11001-03-26-000- 2015-00102-00 (54548)14. Posteriormente, la ANT consideró que la Resolución 2568 de 2015 únicamente había aclarado las Resoluciones 1935 de 2007 y 2226 de 2010 en el sentido de establecer la extensión total del predio denominado “Gente de Mar”, correspondiente a 4 ha y 2991 m2, sin realizar la descripción detallada de los 1.100 m2 inicialmente declarados como indebidamente ocupados15.

Por esta razón, alegando el cumplimiento de la decisión adoptada en sede de tutela que, se recuerda, consistía en ordenar a la autoridad territorial que suministrara «los datos necesarios para realizar en debida forma la localización y determinación de los 1100 metros cuadrados que debían restituirse», el 7 de octubre de 2019, la ANT llevó a cabo una visita técnica al predio objeto de litigio con el fin de determinar la 12 Obrante en el índice 2 del SAMAI. 13 En cumplimiento de la decisión adoptada por la Resolución 2568 de 2015, el INCODER y posteriormente la Agencia Nacional de Tierras – ANT requirió a las autoridades distritales de Cartagena de Indias para que se llevaran a cabo las diligencias correspondientes para lograr la efectiva recuperación del predio declarado como indebidamente ocupado. 14 En este proceso se han proferido providencias del 8 de noviembre de 2017 y 17 de marzo de 2025, en las que se ha denegado en dos oportunidades la solicitud de suspensión provisional del acto demandado. 15 Consideraciones adoptadas en el acápite de antecedentes de las resoluciones demandadas.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 10 extensión de 1.100 m2 identificados inicialmente en la inspección ocular del 2 de enero de 2007. Como resultado de dicha diligencia, se profirió la Resolución 2298416 del 12 de noviembre de 2020 en la que se adicionó al artículo primero de la Resolución 2568 de 2015, un parágrafo en el que se especificó la ubicación de los 1.100 m2 -que actualizado a la fecha de visita equivalen a 1.379 m2- dentro de la cabida de 4 ha y 2991 m2 que fueron declarados como indebidamente ocupados en el 2015.

Este acto administrativo dispuso (se transcribe literalmente, inclusive con posibles errores):

ARTÍCULO PRIMERO: ADICIONAR un parágrafo al artículo primero de la Resolución 2568 del 28 de mayo de 2015, por la cual se aclaró el artículo primero de las Resoluciones No 1935 del 27 de julio de 2007 y No 2226 del 9 de agosto de 2010, el cual quedará así: “ARTÍCULO PRIMERO- Declárese que el Señor ÁLVARO NAVIE REYES, con cédula de ciudadanía 14.937.367 de Cali, ejerce indebida ocupación sobre un lote de terreno baldío que constituye reserva territorial del Estado, con una extensión de (4) cuatro hectáreas y 2991 (dos mil novecientos noventa y un metros cuadrados), denominado “GENTE DE MAR”, situado en el sector La Punta de Isla Grande, Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, corregimiento de Barú, Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar y comprendido dentro de los siguientes linderos: […]

PARÁGRAFO: El área de la infraestructura del predio Gente de Mar es de mil trescientos setenta nueve [sic] metros cuadrados (1379 m2), cuyas coordenadas se describen a continuación: […]”

ARTÍCULO SEGUNDO – Los demás artículos de la Resolución 2568 del 28 de mayo de 2015, no sufren modificación y gozan de plena vigencia, ARTÍCULO TERCERO –

COMUNÍQUESE el presente acto a los interesados, a la Procuraduría 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, y al Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena de Indias.

ARTÍCULO CUARTO – Comunicado el presente acto administrativo, ordénese su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria No. 060 – 30438 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de Indias.

ARTÍCULO QUINTO – Ordénese la recuperación inmediata del baldío indebidamente ocupado y ofíciese a las autoridades de Policía, para que en un término no superior a diez (10) días, se apoye el efectivo cumplimiento de la orden de restitución del bien inmueble contenida en la Resolución No. 1935 del 27 de julio de 2007, confirmada por la Resolución No. 2226 del 9 de agosto de 2010, de conformidad con el artículo 2.1.4.19.3.3. del Decreto 1071 de 2015.

ARTÍCULO SEXTO – INFORMAR de esta providencia a la Dirección de Acceso a Tierras de la Agencia Nacional de Tierras para lo de su competencia, en razón a su función de administrar los bienes baldíos de la Nación. 16 Obrante en el índice 2 del SAMAI. Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 11 ARTÍCULO SÉPTIMO – Contra este acto no procede recurso alguno. Mediante Resolución 2665917 del 25 de noviembre de 2020, la ANT corrigió el error de escritura que cometió al cambiar los números del folio de matrícula inmobiliaria del inmueble objeto de restitución en la Resolución del 12 de noviembre de 2020.

En este acto se resolvió (se transcribe literalmente, inclusive con posibles errores):

ARTÍCULO PRIMERO: CORREGIR el ARTÍCULO CUARTO de la Resolución No. 2298 del 12 de noviembre de 2020, el cual quedará de la siguiente manera: “ARTÍCULO CUARTO: Comunicado el presente acto administrativo, ordénese su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-195937 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de Indias.”

ARTÍCULO SEGUNDO: Los demás artículos de la Resolución No. 222984 del 12 de noviembre de 2020, no sufren modificaciones y quedan vigentes.

ARTÍCULO TERCERO: COMUNICAR el presente acto a los interesados y a la Procuraduría 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena.

ARTÍCULO CUARTO: REGISTRAR esta providencia en el folio de matrícula inmobiliaria No 060-195937 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de Indias.

ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente Resolución no procede recurso alguno. Las anteriores resoluciones fueron notificadas al demandante, mediante las comunicaciones18 20203201223391 y 20203201261691 del 20 y 25 de noviembre de 2020 enviadas al correo electrónico dispuesto para tal fin por el demandante, conforme las disposiciones adoptadas mediante el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.

En suma, la Sala advierte que la administración llevó a cabo los trámites correspondientes para identificar un terreno baldío que estaba siendo indebidamente ocupado -conforme a lo previsto en la Ley 160 y sus decretos reglamentarios-. Sin embargo, el acto administrativo que ordenó su recuperación incurrió en deficiencias en la identificación precisa del área en cuestión, lo que llevó al juez de tutela a ordenar a la administración que estableciera adecuadamente el área que sería objeto de restitución. Como producto del citado fallo de tutela, la entidad accionada profirió varios actos administrativos mediante los cuales señaló que se estaba cumpliendo la orden de alinderación y correcta identificación del área referida.

En relación con estos actos, 17 Ibidem. 18 Ibidem. Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 12 debe distinguirse el proferido el 28 de mayo de 2015 -Resolución 2568-, a través del cual se estableció que el área indebidamente ocupada era de 4 ha y 2.991 m2 de aquellos que son objeto de la presente controversia, proferidos en el 2020, y mediante los cuales sí se dio un estricto cumplimiento a la orden impartida por el juez constitucional.

En la Resolución 22984 del 12 de noviembre de 2020 se indicó que, si bien la alinderación general del área indebidamente ocupada fue precisada desde el año 2015, dicho acto administrativo no delimitó de manera específica los 1.100 m² sobre los cuales se pronunció el juez de tutela. Por tal motivo, se llevó a cabo una visita de campo en el año 2019, con el fin de verificar la situación actual de la ocupación indebida del bien baldío, mediante una comparación entre las condiciones observadas en terreno para la expedición de la Resolución 1935 de 2007 - confirmada por la Resolución 2226 de 2010-, con lo determinado en la visita posterior.

En efecto, como resultado de la visita técnica realizada en 2019, se estableció que la ocupación comprendía, en esencia, las mismas edificaciones o mejoras identificadas en 2007, aunque con algunas variaciones: ciertas estructuras presentes en 2007 ya no existían en 2019, y otras nuevas se habían erigido. Asimismo, se advirtió que, debido a las diferencias en los métodos e instrumentos de medición empleados en ambas visitas, era técnicamente posible que las áreas inicialmente delimitadas presentaran variaciones mínimas al momento de su medición posterior.

Esto se señaló en los siguientes términos: Adicionalmente, con el fin de dar efectivo cumplimiento al fallo de tutela, en el sentido de identificar de manera plena los 1100 m2 declarados como ocupados de forma indebida en la Resolución No. 1935 de 27 de julio de 2007, confirmada por la Resolución No. 2226 del 9 de agosto de 2010, la Agencia Nacional de Tierras ordenó en Auto No. 2711 del 24 de septiembre de 2019 la práctica de una visita de carácter topográfico al inmueble a realizarse los días 7 y 8 de octubre de 2019 (…).

Ahora, en razón a que si bien el predio analizado se detalló de forma precisa con área, coordenadas y linderos en la Resolución No. 2568 del 28 de mayo de 2015, también lo es que los 1100 metros cuadrados declarados indebidamente ocupados en la Resolución No. 1935 del 27 de julio de 2007 no fueron identificados plenamente, aspecto que para el Juez de tutela resulta necesario para la correcta ejecución del acto administrativo.

En ese orden, dada la necesidad de dar estricto cumplimiento a la orden dada en sede de tutela, la Agencia Nacional de Tierras ordenó mediante Auto No. 2711 del 25 de septiembre de 2019 la práctica de una nueva visita al predio para no sólo se tener certeza de la extensión que hoy ocupa el señor Álvaro Navia sino, Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 13 adicionalmente, identificar lo que fue objeto de pronunciamiento en la decisión del año 2007, esto es, 1100 m2.

Lo anterior, encuentra fundamento en lo señalado en el artículo 27 del Decreto Ley 2551 de 1991 que establece la obligatoriedad del cumplimiento de los fallos de tutela so pena de los procesos disciplinarios a que haya lugar. Sobre el asunto, la Corte Constitucional se manifestó, en sentencia T-459 de 2013 (…). Dando cumplimiento al Auto No. 2711 del 25 de septiembre de 2019, la ANT llevó a cabo el día 7 de octubre de 2019 la práctica de una visita de carácter topográfico al predio denominado “Gente de Mar”, con el fin de ubicar de manera precisa los 1100 m2 mencionados en la Resolución No. 1935 de 27 de julio de 2007, por la cual se declaró la indebida ocupación ejercida por el señor Álvaro Navia, confirmada por la Resolución No. 2226 del 9 de agosto de 2010.

Previo a su realización, con el fin de determinar el área que constituía el predio, la ANT analizó las resultas de la diligencia de inspección ocular practicada en el marco del proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados el día 2 de enero de 2007, que definió como cabida 1100 m2, así como la visita técnica llevada a cabo el 4 de diciembre del año 2014 por el INCODER.

Así las cosas, la ANT rindió un informe técnico el 16 de diciembre de 2019, anexo al expediente, del cual se desprende que el análisis parte de un examen riguroso de las construcciones halladas en el año 2007, contenidas en el informe de la diligencia de inspección ocular (…). Conforme el informe descrito, se procede a realizar un ejercicio comparativo de lo advertido en la visita de 2007 y la llevada a cabo en el 2019, para esclarecer la ubicación de los 1100 m2 referidos en la Resolución No. 1935 de 27 de julio de 2007, por la cual se declaró la indebida ocupación ejercida por el señor Álvaro Navia sobre el predio “Gente de Mar” (…).

El informe de la visita de carácter topográfico en el acápite 6 “CONCLUSIONES CARACTERIZACIÓN INFRAESTRUCTURA”, advierte que hubo un ítem de la diligencia de inspección ocular practicada en el año 2007 que no fue posible hallar en campo: “Dos construcciones con dos habitaciones cada una en paredes de concreto, piso en tablón, cielo raso en material de fibra de vidrio y techo en chingue en un área de 120.00 m2”.

Así mismo, realiza diversas apreciaciones con relación a las construcciones halladas en la inspección ocular del año 2007 y aquellas advertidas en la visita técnica practicada por la ANT: “(…) •En el siguiente cuadro se relacionan las construcciones encontradas en la visita de 2019 indicando su código de levantamiento topográfico (ID topo), nombre de la construcción, área levantada en 2019 y el área identificada en la inspección ocular 2007.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 14 • Las construcciones encontradas en campo en la visita de 2019 conservan las mismas características descriptivas que las descritas en la inspección ocular de 2007 pese a las mejoras que se han realizado en cada una de ellas, algunas arrojan cambios muy sutiles en el área. • El cambio en el área se debe a los mecanismos de medición son distintos a los utilizados hace 12 años (cinta vs estación total) y en el modo de identificación, pues en esta ocasión, para cada construcción se levantó el área vertical columnas y muros, mientras que, el área identificada como zona dura, (salientes o andén), se midió y caracterizó como un conjunto en la sumatoria de toda la zona dura del complejo de construcciones la cual se describe al final en la ID 16. • De las construcciones evidenciadas en la visita 2019 que no se reportaron en el informe de inspección ocular de manera explícita están: • Habitación Octogonal (8) • Habitaciones de Personal (12 y 13) • Base del comedor (9) • Caseta de GAS (1) •Si se desestimaran las construcciones que no se relacionan en la inspección ocular de 2007 (en rojo) el área de superficie sería de 1064 m2 (…).

Todo lo anterior nos permite identificar que las construcciones identificadas en campo en 2019 que suman 1064 m2 son las mismas que se reportan en la inspección ocular de 2007 y que corresponden a la superficie identificada en ese entonces como 1100m2 los cuales serían el objeto de recuperación vinculado a la Resolución final del proceso de Recuperación de Baldíos Indebidamente Ocupados.

Lo expuesto permite concluir que, salvo dos construcciones que no fueron halladas, con un área de 120 m2, la infraestructura que constituye los 1100 m2 referidos en la Resolución No. 1935 de 27 de julio de 2007, por la cual se declaró la indebida ocupación ejercida por el señor Álvaro Navia, confirmada por la Resolución No. 2226 del 9 de agosto de 2010, es plenamente identificable.

Es comprensible que al momento de la realización de la visita topográfica por parte de la ANT, luego de 12 años de practicada la diligencia de inspección ocular en el marco del proceso de Recuperación de Baldíos Indebidamente Ocupados (del año 2007), se hallaran nuevas construcciones en el bien (habitaciones de personal, Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 15 comedor, habitación octogonal, caseta gas), o incluso, que otras fueran suprimidas, como las dos ya referidas (…).

Así las cosas, para efectos de la correcta ejecución de la Resolución No. 1935 de 27 de julio de 2007, y en cumplimiento de la sentencia de tutela del 6 de septiembre de 2012, proferida por el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena de Indias, confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil- Familia, en sentencia del 19 de abril de 2013, deberá entenderse que la cabida descrita en la inspección ocular del año 2007 es hoy de mil sesenta y cuatro metros cuadrados (1064 m2).

En este punto, cabe precisar que si bien en el visita topográfica realizada por la ANT fueron halladas construcciones adicionales a las descritas en la inspección ocular del año 2007 (con áreas que suman 315 m2), a juicio de esta Subdirección la declaratoria de indebida ocupación se hace extensible a las mismas, en razón a que el examen jurídico sustancial contenido en la Resolución No. 1935 de 27 de julio de 2007 se centra en la situación de ocupación del señor Álvaro Navia respecto del bien baldío reservado denominado “Gente de Mar”, lo cual implica que cualquier extensión adicional ocupada tiene un carácter indebido.

Así pues, deberá tenerse en cuenta como área total de la infraestructura del predio mil trescientos setenta nueve metros cuadrados (1379 m2). Como puede observarse, la Resolución expedida con fundamento en la visita topográfica realizada los días 7 y 8 de octubre de 2019 constituye una actuación administrativa inequívocamente encaminada a dar cumplimiento a la orden impartida por el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena mediante sentencia del 6 de septiembre de 2012, confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena el 19 de abril de 2013.

Dicha orden judicial exigía la identificación precisa de los 1.100 m² declarados como indebidamente ocupados por el señor Álvaro Navia en la Resolución 1935 de 2007, confirmada por la Resolución 2226 de 2010. Lo anterior es así, puesto que el informe técnico resultante de la visita de 2019 concluye que la infraestructura hallada corresponde a la referida en el acta de inspección ocular de 2007.

Y aunque se evidenció la ausencia de dos construcciones con un área de 120 m², y la aparición de otras nuevas edificaciones no reportadas en 2007, se identificaron 1.064 m² coincidentes con los elementos originalmente descritos. Ello permite concluir que, salvo pequeñas variaciones atribuibles al paso del tiempo y a diferencias en las técnicas de medición, el núcleo de la ocupación inicialmente cuestionada permanece reconocible y delimitado.

Esta leve diferencia no desvirtúa el cumplimiento de la orden de tutela, en la medida en que el objeto material de la ocupación se encuentra plenamente determinado. Si bien la visita técnica reveló construcciones adicionales (con un área aproximada de 315 m²), no descritas en 2007, estas forman parte del mismo fenómeno de ocupación indebida respecto del bien baldío reservado denominado “Gente de Mar”.

Estas variaciones son explicables por el transcurso de doce años entre ambas Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 16 visitas y no comprometen la integridad de la información utilizada para identificar la ocupación primigenia, por cuanto tales estructuras son funcional y espacialmente continuas a las originalmente identificadas, y su incorporación no contradice el objeto del acto administrativo de recuperación. En consecuencia, debe entenderse que la Resolución que incorpora los hallazgos de la visita de 2019 cumple con la exigencia judicial de identificación plena del área de 1.100 m², al precisar con claridad los linderos, coordenadas, naturaleza de las construcciones, y su correspondencia con lo inspeccionado en 2007.

La ANT, al considerar que la ocupación indebida también se extiende a las construcciones adicionales no contempladas en la inspección de 2007, actúa conforme con el criterio sustancial fijado en la Resolución 1935 de ese año, que declaró la indebida ocupación del bien baldío “Gente de Mar” por parte del señor Álvaro Navia. En este contexto, el área total actual ocupada (1.379 m²) refleja tanto el núcleo de ocupación declarado en 2007 como las expansiones posteriores realizadas por el propio ocupante en el mismo predio, sin que ello implique que se haya desbordado el objeto del acto administrativo inicial, sino actualizado conforme a la realidad fáctica verificada en campo.

El procedimiento adelantado por la ANT evidencia una actuación diligente, razonada y técnicamente respaldada para cumplir de manera integral con lo ordenado por el juez constitucional. En ese sentido, se satisface el deber jurídico de acatar los fallos de tutela en los términos exigidos por el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991. Bajo ese contexto, vale la pena aclarar que, los actos administrativos de ejecución de una orden judicial solo podrán ser objeto de control jurisdiccional cuando19 i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.

Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprima la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de agosto de 2015, radicado 41001-23-33-000-2012-00137-01 (4594-13).

M.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de septiembre de 2013, expediente 68001-23-33-000-2013-00296- 01(20212). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 17 En el caso concreto, no se configura ninguna de las hipótesis jurisprudenciales que permiten el control judicial de actos de ejecución de una orden judicial.

En efecto, mediante las resoluciones acusadas no se adoptó una decisión de fondo sobre la restitución del bien baldío indebidamente ocupado, pues esa determinación ya había sido definida de manera concluyente en las Resoluciones No. 1935 del 27 de julio de 2007 y No. 2226 del 9 de agosto de 2010. La validez de dichos actos, a su vez, fue objeto de escrutinio en sede jurisdiccional y confirmada en la sentencia del 19 de octubre de 2023, proferida dentro del expediente 11001-03-26-000-2010- 00082-00 (40065), lo que significa que el debate de legalidad respecto de la decisión sustantiva ya fue definitivamente zanjado.

Ahora bien, el alcance de las Resoluciones No. 22984 y 26659 -corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020 se limita exclusivamente a efectuar precisiones técnicas sobre la demarcación de la porción de terreno objeto de la medida de protección del patrimonio público. Dichas actuaciones no alteran la decisión inicial, no modifican el contenido material de la orden judicial y tampoco introducen un nuevo marco de derechos u obligaciones para los administrados.

En otras palabras, se trata de actuaciones instrumentales que garantizan la plena ejecución de lo ya decidido, sin que pueda predicarse de ellas la creación de una situación jurídica nueva que justifique su sometimiento a control de legalidad. Esto, en un contexto en el que desde 1986 se precisó que los predios localizados en el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario son bienes baldíos.

En el marco del trámite especial de revisión de legalidad previsto en el artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017, se encuentra vedado emitir un pronunciamiento sobre actos que no constituyen una manifestación autónoma de voluntad administrativa, sino que se limitan a ejecutar órdenes contenidas en providencias judiciales, como ocurre en este caso con la actuación de la Agencia Nacional de Tierras.

La finalidad de la acción de revisión agraria es ejercer un control judicial sobre decisiones administrativas que, en ejercicio de la función agraria estatal, reconozcan, modifiquen o extingan derechos sobre tierras baldías o afecten el acceso progresivo a la propiedad rural de los sujetos de reforma agraria. Este mecanismo permite verificar que las decisiones adoptadas por la ANT se ciñan a los principios de legalidad, transparencia, debido proceso, publicidad y respeto por los derechos fundamentales de terceros.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 18 Sin embargo, tal competencia supone la existencia de un acto administrativo con contenido decisorio propio, emanado de una potestad pública ejercida de forma autónoma por la administración, lo cual no ocurre cuando la entidad administrativa actúa en cumplimiento estricto de una orden judicial, como sucede con el acto cuestionado en este caso.

En efecto, mediante las sentencias ya mencionadas, se ordenó a la autoridad agraria identificar plenamente el área de 1.100 m² indebidamente ocupada, conforme a lo establecido en la Resolución No. 1935 de 2007. En cumplimiento de dicha orden, se insiste, la ANT practicó visita topográfica al predio “Gente de Mar” y con base en los hallazgos efectuados en dicha diligencia se efectuó la delimitación correspondiente, sin que pueda decirse que en tal decisión se haya emitido una nueva declaración de ocupación, ni una definición jurídica sobre derechos de propiedad o adjudicación, ni implicó una decisión susceptible de producir efectos jurídicos autónomos sobre el dominio.

Por el contrario, su objeto exclusivo fue materializar lo ordenado por el juez constitucional, esto es, realizar una identificación técnica precisa del área mencionada en el acto administrativo del año 2007. De esta manera, la actuación de la ANT no constituye una decisión revisable bajo los parámetros del artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017, toda vez que no corresponde a un acto definitivo dictado en ejercicio de función administrativa agraria, sino a una actuación de ejecución judicial sujeta a la fuerza vinculante de la cosa juzgada constitucional (art. 27 del Decreto 2591 de 1991).

Conviene precisar que los fallos de tutela deben cumplirse de manera integral y oportuna, y su ejecución no puede ser objeto de control contencioso que implique una revisión de fondo sobre lo ya decidido por el juez constitucional. De este modo, los actos administrativos que se limitan a ejecutar decisiones judiciales no son susceptibles de ser cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al carecer de contenido decisorio autónomo.

En este contexto, resulta improcedente que en sede de revisión agraria se pretenda evaluar la legalidad de una actuación que no fue producto del ejercicio autónomo de la función administrativa agraria, sino del cumplimiento forzoso de una sentencia de tutela. Lo contrario supondría desconocer el carácter vinculante y prevalente de las decisiones judiciales adoptadas en sede constitucional, en contravía del mandato contenido en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 19 Conforme a lo expuesto, y dado que los actos administrativos cuya revisión se pretende no constituyen una manifestación autónoma de la voluntad administrativa, sino una actuación de mero cumplimiento de un fallo de tutela con fuerza de cosa juzgada constitucional no es posible realizar un control judicial sobre los mismos, dentro del trámite especial previsto en el artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017.

En ese orden de ideas, resulta necesario precisar que, si el accionante consideraba que las Resoluciones No. 22984 y 26659 -corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020 no materializaban de manera íntegra lo dispuesto en la orden de tutela, el mecanismo procesal idóneo no era el de la acción de nulidad contra dichos actos. Lo procedente, en estricto sentido, era acudir al incidente de desacato, previsto por el legislador como el medio específico para garantizar la efectividad de las decisiones judiciales en materia de tutela.

Dicho trámite, regulado en los artículos 27 y 52 a 57 del Decreto 2591 de 1991, permite al juez constitucional verificar el cumplimiento real de la orden impartida, corregir eventuales omisiones y, de ser necesario, imponer medidas coercitivas a los responsables de la ejecución. En consecuencia, la vía procesal idónea para controvertir un eventual incumplimiento de una orden de tutela no es el control abstracto de legalidad respecto de los actos administrativos de ejecución, sino el trámite propio de verificación y seguimiento previsto en el incidente de desacato.

Es en ese escenario donde corresponde al juez constitucional comprobar si lo ordenado fue cumplido de manera cabal y adoptar, de ser necesario, las medidas correctivas y coercitivas destinadas a garantizar la eficacia de la decisión. En consecuencia, las Resoluciones No. 22984 y 26659 deben entenderse como actos instrumentales que se limitan a cumplir lo ordenado por el juez constitucional, y cualquier inconformidad frente a su alcance debía canalizarse, necesariamente, a través del incidente de desacato y no a través de la acción de nulidad agraria.

Así las cosas, al carecer de objeto jurídico válido sobre el cual pueda recaer un juicio de legalidad por parte de esta jurisdicción, se impone declarar oficiosamente la inepta demanda por falta de objeto justiciable. 3. Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable al caso concreto, la condena en costas procede a favor de la parte vencedora, sin perjuicio de que el juez pueda imponerlas de manera parcial, en los Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 20 términos del numeral 5 de dicha disposición, cuando se acceda parcialmente a las pretensiones de la demanda.

No obstante, en el presente asunto se dicta una decisión inhibitoria como consecuencia de la declaratoria oficiosa de la excepción de inepta demanda, razón por la cual no hay lugar a condena en costas, al no existir parte vencida en el proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO. Declarar probada, de manera oficiosa, la excepción de inepta demanda por inexistencia de objeto jurídico susceptible de control judicial y, en consecuencia, inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme la presente providencia, por Secretaría de la Sección, remitir copia de la presente decisión al expediente con radicado 11001-03-26-000-2015- 00102-00 (54.548) (M.P. Alberto Montaña Plata), para su conocimiento. Luego, archivar la presente actuación. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF