Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: JULIO CÉSAR AGUDELO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensión de reconocimiento y pago de pensión de jubilación docente. No se demostró que se realizaron cotizaciones mientras estuvo vinculado mediante OPS. Desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el señor Julio César Agudelo, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra la sentencia de 30 de mayo de 2025, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 22 de abril de 2025, la parte demandante solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en la sentencia proferida el día 11 de diciembre de 2024, en el expediente rad. No. 15001-33-33-004-00046-01, transgredió los derechos fundamentales DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, SEGURIDAD JURÍDICA, DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE VERTICAL, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA del señor JULIO CÉSAR AGUDELO, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por la jurisdicción contenciosa administrativa. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con fundamento en la normatividad aplicable al caso de la parte actora, esto es, Ley 33 de 1985 y, atendiendo al precedente jurisprudencial del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos La parte accionante afirmó que es docente y cuenta con más de 55 años de edad, ha prestado sus servicios al sector educativo oficial a través de diferentes modalidades de vinculación así: (i) contratos de prestación de servicios entre los años 1995 y 2003;
(ii) nombramiento en provisionalidad entre el año 2004 y el 29 de agosto de 2007 y; nombramiento en propiedad desde el 30 de agosto de 2007 al 10 de agosto de 2010. Aseveró que por reunir todos los requisitos de Ley 33 de 1985, el 10 de noviembre de 2020 solicitó ante la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento de su pensión de jubilación sin obtener respuesta alguna, por lo que se configuró el acto administrativo ficto.
En ese orden de ideas, sostuvo que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo presunto negativo, por medio del cual le fue negado el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación regulada por la Ley 33 de 1985 y a título de restablecimiento del derecho requirió el reconocimiento de la pensión de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados en el último año anterior al cumplimiento del estatus de pensionado.
El accionante refirió que el proceso identificado con el radicado 15001-33-33-004- 2021-00046-00 correspondió, en primera instancia, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja, que por sentencia de 4 de noviembre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto ficto y ordenó a las demandadas el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del demandante, efectuar los descuentos por los períodos en los que el demandante laboró como docente a través de órdenes de prestación de servicios ante la Secretaría de Educación departamental de Boyacá. Por último, indicó que con ocasión del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, el Tribunal Administrativo de Boyacá en fallo de 11 de diciembre 2024 revocó lo resulto por el a quo, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda, al considerar que para el periodo en que el demandante estuvo vinculado por contratos de prestación de servicios no se generaron cotizaciones al sistema general de seguridad social, situación que en su criterio, constituyó un impedimento para el reconocimiento de la pensión de jubilación, en los términos establecidos en la Ley 33 de 1985 y la Ley 812 de 2003. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y en relación con la relevancia constitucional indicó que el Tribunal transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, de acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva del docente, al resolver su caso desconociendo el precedente jurisprudencial adoptado por el Consejo de Estado en asuntos con condiciones similares, sin ofrecer una justificación válida que explicara los motivos por los cuales se apartó del criterio vertical uniforme, actuar con el que comprometió la seguridad jurídica y la confianza en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, en su criterio, el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, en el que se Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ha establecido que es procedente el reconocimiento pensional con la inclusión de todos los tiempos laborados en el servicio público docente bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, aun cuando no se hubiesen efectuado aportes al sistema pensional.
Bajo ese contexto, aseguró que la decisión objeto de reproche es arbitraria, discriminatoria y restrictiva. En se sentido, para sustentar el desconocimiento del precedente judicial, citó las siguientes providencias: • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia de 7 de abril de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado No. 63001-23-33-000-2018-00184-01 (4983-2019), en relación con la no acreditación de cotización al sistema de pensión en materia de reconocimiento pensional del personal docente. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, sentencia de 4 de julio de 2024, dentro del proceso ordinario con número único de identificación 15001-23-33- 000-2021-00637-01 (31367-2023). • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia de 12 de septiembre de 2024, rad.
No. 15001-23-33-000-00407-01 (6687-2022), revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá que denegó pretensiones de la demanda y concedió el reconocimiento de la pensión docente con vinculación de contratos de prestación de servicios, aun cuando no se acreditó el pago de aportes en el caso concreto. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia de 19 de septiembre de 2024, dentro del proceso bajo radicado número 15001-23-33-000-2021-00335- 01 (1984-2023), en la cual se precisó lo relativo a la ausencia de aportes al sistema pensional en los casos en que el docente estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios con una entidad certificada en educación. • Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 19 de septiembre de 2024, al resolver un caso con connotaciones similares, concluyó que a la parte actora le asistía el derecho al reconocimiento pensional conforme al régimen establecido en la Ley 33 de 1985.
Lo anterior, considerando el tiempo de servicio público educativo prestado mediante contratos de prestación de servicios aun cuando se efectuaron los respectivos aportes. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia de 20 de noviembre de 2024, dentro de la controversia laboral radicada bajo No. 27001-23-33-000-2021- 00048-01 (7094-2023), en la que se analizó la procedencia del reconocimiento pensional, aun cuando no se efectuaron las respectivas cotizaciones a pensión. • Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves, en sentencia de 30 de enero de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado No. 66001-23-33-000-2022-00016-01 (3402-2024), estudió la procedencia del reconocimiento de la pensión en el evento de la falta de acreditación de los aportes a pensión Bajo ese contexto, aseguró que contrario a lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el Consejo de Estado ha sostenido que la falta de cotización al sistema de pensiones en el tiempo en que el solicitante estuvo Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 vinculado mediante contrato de prestación de servicios, no genera ningún impedimento para el reconocimiento de la pensión de jubilación. 4.
Oposición 4.1. Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja El titular del despacho rindió informe en el que hizo referencia a todas las actuaciones que se surtieron en la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n°. 15001-33-33-004-2021-00046-00, en el que figuró como demandante el señor Julio César Agudelo y aseguró que se agotaron todas las etapas del proceso con garantía de los derechos fundamentales del demandante y notificó de forma oportuna el fallo proferido.
De igual modo, aseguró que en la presente acción de tutela no se debate la decisión de primera instancia, por lo que se ratifica en las razones que sirvieron de sustento en la sentencia que profirió, por lo que solicitó tu desvinculación el proceso. 4.2. Respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá El magistrado ponente de la decisión objeto de reproche rindió informe en el que indicó que, contrario a lo manifestado por el accionante, en el fallo cuestionado citó las providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado en las que estudiaron casos similares y sobre los cuales apoyó la decisión adoptada.
En ese contexto, aseguró no se configura el desconocimiento del precedente judicial citado por el actor, en tanto las sentencias que trae a colación no eran vinculantes en los términos del artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y dichas providencias no constituyen una posición mayoritaria y de su análisis no se advierte una decisión consolidada que deba ser respetada.
Así las cosas, ante la multiplicidad de criterios jurisprudenciales, realizó una selección razonable de las providencias que constituyen precedente judicial y aplicó su ratio decidendi, al considerar que respetaban y garantizaban los principios y el debido proceso de la demandada, la sostenibilidad financiera y la congruencia de la decisión con las pretensiones de la demanda y, en ese orden, solicitó negar el amparo requerido por el accionante. 4.3.
Respuesta de la Fiduprevisora S.A. La directora de gestión judicial de la entidad rindió informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y su desvinculación del proceso. Lo anterior, al considerar que la presente solicitud de amparo es improcedente, en tanto el accionante no desarrollo las causales genéricas y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, no demostró la configuración de un perjuicio irremediable y la vulneración de los derechos fundamentales que invoca en protección. 5.
Sentencia de tutela impugnada La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 30 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, de conformidad con lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada”. Como primera medida, se indicó que, si bien el actor alegó el desconocimiento de las providencias emitidas el 7 de abril de 20221, 4 de julio de 20242, 12 de septiembre de 20243, 19 de septiembre de 20244, 20 de noviembre de 20245 y 30 de enero de 20256, en el trámite del proceso ordinario, el actor no las puso en consideración del juez natural y, ahora en sede de tutela, sí estima que debieron ser parte de los fundamentos de la decisión que cuestiona.
Así mismo, sostuvo que contra el fallo objeto de reproche el actor ejerció el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que fue concedido por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto del 24 de febrero de 2025 y, actualmente dicho trámite se identifica con el radicado 15001-33-33-004-2021-00046-01 y se encuentra al despacho de la consejera Elizabeth Becerra Cornejo, motivo por el cual aseveró que se incumple el requisito de subsidiariedad. 6.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el actor impugnó el fallo de primera instancia, al considerar que la acción de tutela no puede estar condicionada a la interposición del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, teniendo en cuenta que dicho mecanismo especial tiene por objeto la interpretación uniforme de la ley a través de las sentencias de unificación, mientras que el mecanismo constitucional tiene como propósito salvaguardar los derechos fundamentales vulnerados por alguna autoridad pública.
En ese orden, condicionar el ejercicio de la acción de tutela a la culminación del trámite del recurso extraordinario de unificación, bajo el argumento del incumplimiento del requisito de subsidiariedad, tendría como consecuencia perder la oportunidad para presentar la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de inmediatez. Así las cosas, aseguró que la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia, se aparta del criterio fijado por el Consejo de Estado, “según el cual la procedencia de la acción de tutela no depende de la interposición ni del resultado de los recursos extraordinarios, pues lo que se busca controvertir es la providencia dictada en el proceso ordinario, no la decisión que eventualmente pueda adoptarse en sede extraordinaria”. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente William Hernández Gómez, sentencia del 7 de abril de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado No. 63001-23-33-000-2018 00184-01 (4983-2019)”. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente Jorge Edison Portocarrero Banguera, sentencia del 4 de julio de 2024, dentro del proceso ordinario con número único de identificación 15001-23-33-000-2021-00637-01 (31367 2023)”. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia del 12 de septiembre de 2024, Rad.
No. 15001-23-33-000-00407-01 (6687-2022)”. 4 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección B, Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia del 19 de septiembre de 2024, dentro del proceso bajo radicado número 15001-23-33- 000-2021-00335-01 (1984-2023)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de septiembre de 2024, Rad.
No. 15001-23-33-000-2021-00135-01 (1594-2023), actor: Irenarco Enciso Díaz contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia del 20 de noviembre de 2024, dentro de la controversia laboral radicada bajo No. 27001- 23-33-000-2021-00048-01 (7094-2023)”. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Luís Eduardo Mesa Nieves, en sentencia del 30 de enero de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado No. 66001-23-33-000-2022- 00016-01 (3402-2024)”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Finalmente, reiteró los argumentos que sirvieron de sustento para justificar la procedencia de la presente acción constitucional, descritos en el escrito de la tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 30 de mayo de 2025, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por desatender el requisito de subsidiariedad, y de encontrar cumplidos los restantes generales de procedencia de la tutela contra tutela, si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor y si incurrió en desconocimiento del precedente judicial. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos7 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos8, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20129, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 201410, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado 7 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 8 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 9 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 10 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 a partir del hecho que originó la vulneración (…);
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico12; (ii) Defecto procedimental absoluto13; (iii) Defecto fáctico14; (iv) Defecto material o sustantivo15; (v) Error inducido16; (vi) Decisión sin motivación17;
(vii) Desconocimiento del precedente18 y (viii) Violación directa de la Constitución19. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo20 y de la Corte Constitucional21. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. A diferencia de la conclusión a la que arribó el a quo, la acción de tutela cumple el requisito de la subsidiariedad y los restantes generales de procedencia contra providencia judicial La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud, por considerar que no cumplió con el requisito de subsidiariedad, por cuanto el actor ejerció el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo objeto de reproche, que fue concedido por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto del 24 de febrero de 2025. 12 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 13 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 14 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 15 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 16 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 17 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 18 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 19 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 20 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 21 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Contrario a lo decidido en la sentencia de primera instancia, la Sala considera que en el presente asunto el requisito de subsidiariedad se debe dar por superado porque la accionante no tiene otro medio de defensa judicial, teniendo en cuenta que, si bien radicó de manera concomitante con la acción de tutela -22 de abril de 2025- el recurso de unificación de jurisprudencia - 28 de enero de 2025-, el mismo fue rechazado de plano por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por auto de 24 de junio de 2025, notificado al día siguiente.
La Sala no desconoce que en otros pronunciamientos se ha considerado que la subsidiariedad no se cumple cuando se presenta de manera simultánea un recurso judicial y la acción de tutela22, situación que ratificó la Corte Constitucional en la sentencia T-140 de 2023. Sin embargo, en este caso particular y concreto al tratarse de un derecho de naturaleza pensional, esta Sección estima conducente efectuar un análisis menos estricto de ese requisito teniendo en consideración que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para garantizar los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia y a la seguridad social.
Además, porque podría estar en ciernes, ante la presentación de una nueva acción de tutela, el cumplimiento del requisito de la inmediatez u oportunidad. En ese sentido, la Sala advierte que la discusión radica en el reconocimiento de un derecho pensional, el cual se puede ver afectado por la decisión de no incluir los periodos laborados por el accionante a través de órdenes de prestación de servicios antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, porque no se demostró haber efectuado los aportes correspondientes a pensión23, asunto que ha sido estudiado en reiteradas oportunidades por esta Sala, en el que existe un precedente judicial consolidado, lo que está en consonancia con la garantía del derecho fundamental a la igualdad.
De igual manera, (ii) la acción de tutela supera el requisito de relevancia constitucional porque debe definirse si se vulneraron al accionante los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con la sentencia de 11 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que revocó la decisión del primera instancia, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda y se ordenó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del demandante.
La Sala observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que sustentan la solicitud se encaminan a demostrar que la decisión objetada se apartó de los lineamientos establecidos por el Consejo de Estado, aunado al hecho de que la solicitud contiene una carga argumentativa mínima para su estudio de fondo y al haberse revocado la decisión que le fue favorable, no tiene otro medio u oportunidad para proponer su inconformidad.
(iii) Se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la sentencia de 11 de diciembre de 2024 fue notificada al accionante mediante correo electrónico de 14 de enero de 2025, por lo que se entiende notificada el 16 del mismo mes y año24, de conformidad con el artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Como la acción de tutela se presentó el 22 de abril de 2025, la Sala concluye que se presentó dentro del término prudencial precisado 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente Luis Antonio Rodríguez Montaño, sentencia del 5 de junio de 2025, radicado No. 11001-03-15-000-2025-00361-01, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente Luis Antonio Rodríguez Montaño, sentencia del 13 de marzo de 2025, radicado No. 11001-03-15-000-2025-00191-00 23 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-021 de 2025, señaló que la pensión, aun cuando se clasifica como un derecho económico, social y cultural de carácter irrenunciable, posee un rango fundamental.
Esto se debe, por un lado, a su estrecha conexión con el derecho al mínimo vital, ya que el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales permite cubrir las necesidades básicas de quien resulta beneficiario de esta prestación. 24 Regla de unificación establecida en el auto de 29 de noviembre de 2022, proferido por la Sala Plena del Consejo de estado identificado con el radicado 68001-23-33-000-2013-00735-02, MP.
Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 por esta corporación; (iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela.
De conformidad con lo anterior, la Sala analizará si se configura el defecto por desconocimiento del precedente judicial, razón por la cual el análisis se abordará desde este presupuesto. 4.2. Del régimen de pensiones de los docentes25 La Sección Cuarta del Consejo de Estado, se ha pronunciado26 sobre los contratos de prestación de servicios en el sector docente y los aportes al sistema general de seguridad social en pensión por parte de los contratistas de conformidad con lo siguiente: Los contratos de prestación de servicios en el sector docente.
La Ley 60 del 12 de agosto de 1993, estableció en su artículo 6º: “ARTÍCULO 6º.- Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deban trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizarán a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en 25 Sentencia de 15 de mayo de 2025, C. P. Wilson Ramos Girón (E), exp. 2025- 01495-00. 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia de 20 de marzo de 2025, radicado No. 11001-03-15-000-2024-06972-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o. del artículo 19 de la Ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.
En virtud de las autorizaciones de la Ley 4a. de 1992 el CONPES social establecerá los reajustes salariales máximos que podrán decretar o convenir las entidades territoriales. Igualmente establecerá los parámetros de eficiencia técnica y administrativa que podrán considerarse para la expansión de las plantas de personal y los sistemas de control de gestión por parte de las entidades territoriales, sin perjuicio de su autonomía que al respecto consagra la Constitución Política.
El Gobierno Nacional establecerá un programa de estímulos a la eficiencia técnica y administrativa de los sectores de salud y educación y se abstendrá de participar en programas de cofinanciación cuando las entidades territoriales de que trata la presente ley, no demuestren eficiencia o no efectúen la expansión racional de sus plantas de personal.
PARÁGRAFO 1 º Los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestando sus servicios, previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de personal.
La vinculación de los docentes temporales será gradual, pero deberá efectuarse de conformidad con un plan de incorporación que será proporcional al incremento anual del situado fiscal y con recursos propios de las entidades territoriales y en un término no mayor a los seis años contados a partir de la publicación de la presente Ley”. El parágrafo anterior fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-555 de 1994, que en lo pertinente sostuvo: “13.
La Corte en sus providencias ha reiterado el principio constitucional de la igualdad ante la ley. No obstante, ha señalado que el tratamiento jurídico distinto se justifica si existe una diferencia razonable entre los supuestos de hecho materia de comparación y si aquél es proporcional y adecuado a la misma. La primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional.
Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP. Sin embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario.
El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal.
El mencionado principio agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo. Su finalidad no puede dilatarse hasta abarcar como función suya la de aniquilar las que son formalidades sustanciales de derecho público.
(…) Desde el punto de vista de la actividad material que ejecutan los docentes- temporales, no parece existir diferencia respecto de la que realizan los docentes- empleados públicos. Si no se encuentra una diferencia, entre estos dos supuestos, edificada sobre un criterio de comparación que sea razonable, perdería plausibilidad el régimen jurídico asimétrico que, en las condiciones ya referidas, la ley contempla y el cual, en los aspectos principales (remuneración, prestaciones, derechos y obligaciones), es más favorable para los docentes-empleados públicos.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La diferencia originada en el menor costo económico, principalmente causada por la falta de reconocimiento de prestaciones sociales, no obstante la naturaleza laboral de la actividad efectivamente cumplida por los docentes-temporales, confrontada a la luz de la Constitución, se torna irrazonable y contraria a sus mandatos.
El trabajo, así beneficie al Estado, genera derechos y obligaciones irrenunciables. Las prestaciones sociales, corresponden a un concepto de derecho mínimo establecido en las normas laborales, que es irrenunciable. Sin perjuicio de que el Juez ordinario, en cada caso concreto, pueda hacer prevalecer la naturaleza laboral de una determinada relación, el legislador carece de libertad frente a la realidad del trabajo subordinado y no puede, sin más, desconocer su existencia y despojarla de las consecuencias y garantías que le son inherentes.
Con base en el criterio del menor costo económico, no puede erigirse un tratamiento jurídico diferenciado para los dos grupos de docentes. (…)”. Aportes al sistema general de seguridad social en pensión por parte de los contratistas A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 199327 se estableció en el artículo 17 la obligación de efectuar los mismos, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 17.
Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen». Esta disposición fue modificada posteriormente por la Ley 797 de 2003, en cuyo artículo 4º dispuso: «ARTÍCULO 4o.
El artículo 17 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.
(…)”. Ahora bien, el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 señala que el régimen pensional aplicable a los docentes depende de la fecha de vinculación28, de acuerdo con la entrada en vigencia de la Ley 812 den 2003, esto es, el 27 de junio de 2003. En ese entendido, si el docente se vinculó al servicio público educativo con anterioridad al 27 de junio de 2003, el régimen prestacional aplicable es el establecido para el personal docente que regía para esa fecha, es decir, la Ley 91 de 1989 y demás normas concordantes.
Ahora, si el docente se vinculó al servicio público educativo a partir del 27 de junio de 2003 se jubilará con el régimen de prima media con prestación definida, establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. Entonces, para los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, prevé lo siguiente: “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 27 La entrada en vigor para el sector público fue el 30 de agosto de 1994. 28 El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 1.
Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. 2. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […]”.
Conforme con lo anterior, se advierte que a los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1990 les resulta aplicable la Ley 91 de 1989, que remite a los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. 4.3. La autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial El señor Julio César Agudelo, quien actúa por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá con el objeto de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica, supuestamente vulnerados con la sentencia de 11 de diciembre de 2024, mediante la cual revocó la decisión que accedió a las pretensiones, para en su lugar, negarlas.
Lo anterior, al considerar que incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el que se ha establecido que es procedente el reconocimiento pensional con la inclusión de todos los tiempos laborados en el servicio público docente bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 200329, aun cuando no se hubiesen efectuado aportes al sistema pensional.
Conforme con el expediente ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho digitalizado allegado y la información suministrada en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI, la Sala evidencia que el señor Julio César Agudelo fungió como docente vinculado a la Secretaría de Educación de Boyacá por órdenes de prestación de servicios, en los siguientes periodos: • Del 18 de julio de 1995 al 31 de diciembre de 1995. • Del 27 de febrero de 1996 al 26 de mayo de 1996. • Del 30 de mayo de 1996 al 29 de agosto de 1996. • Del 4 de septiembre de 1996 al 3 de diciembre de 1996. • Del 29 de enero de 1997 al 30 de junio de 1997. • Del 1 de julio de 1997 al 30 de noviembre de 1997. • Del 2 de febrero de 1998 al 15 de junio de 1998. • Del 13 de julio de 1998 al 30 de noviembre de 1998. • Del 28 de enero de 1999 al 11 de junio de 1999. • Del 10 de julio de 1999 al 26 de noviembre de 1999. • Del 2 de febrero de 2000 al 9 de junio de 2000. • Del 10 de julio de 2000 al 1 de diciembre de 2000. • Del 13 de febrero de 2001 al 15 de junio de 2001. • Del 9 de junio de 2001 al 5 de diciembre de 2001. • Del 14 de febrero de 2002 al 30 de noviembre de 2002. • Del 3 febrero de 2003 al 30 de noviembre de 2003. 29 Entró en vigencia el 27 de junio de 2003.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Una vez cumplió 55 años de edad y haber completado los 20 años de servicio como docente oficial, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, para que fuera reconocida a partir de 10 de agosto de 2020, fecha en la que adquirió el estatus jurídico de pensionado, petición que no fue resuelta por la entidad.
Por lo anterior, el accionante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag, con el fin que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto negativo, y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se le reconociera y pagara la pensión de jubilación a partir del 10 de agosto de 2020, en una cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios y la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio de conformidad con la Ley 33 de 1985.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja mediante sentencia de 4 de noviembre de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto ficto negativo y ordenó a las demandadas el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del demandante y efectuar los descuentos por los períodos en los que el demandante laboró como docente a través de órdenes de prestación de servicios ante la Secretaría de Educación departamental de Boyacá. Contra la anterior decisión, ambas partes interpusieron recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 11 de diciembre de 2024, en la que revocó la de primera instancia, al considerar: “62.
En atención a lo expuesto, se observa que la omisión en la cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones durante el período comprendido entre los años 1995 y 2003, en el cual el demandante prestó sus servicios como docente bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios, constituye un impedimento para el reconocimiento del derecho a que la liquidación de su pensión de jubilación se realice conforme a los parámetros establecidos en las Leyes 33 de 1985 y 812 de 2003. 63.
Esta conclusión encuentra su fundamento en la interpretación del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el cual establece que, para acceder a la liquidación de la pensión con base en la normativa vigente antes de su promulgación —esto es, antes del 27 de junio de 2003—, es indispensable que el trabajador haya realizado aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones durante el período de vinculación. En el caso particular del demandante, al no demostrarse el pago efectivo de dichos aportes, se configura una carencia de requisitos que obstaculizan la posibilidad de reconocer el tiempo laborado en calidad de docente bajo la modalidad de prestación de servicios como tiempo válido para efectos pensionales. 64.
Además, esta exigencia de cotización no solo respalda el derecho individual del trabajador al reconocimiento de su pensión, sino que también contribuye a la sostenibilidad financiera del sistema pensional, al asegurar que los recursos para el pago de prestaciones futuras se encuentren debidamente provisionados. En consecuencia, la falta de cotización implica que el tiempo de servicio prestado bajo la modalidad contractual mencionada no puede ser computado para efectos de la liquidación de la pensión, conforme a la normativa aplicable y a la interpretación reiterada de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia. 65.
Esta posición ha sido reiterada en la jurisprudencia del Consejo de Estado, órgano que ha señalado que el cumplimiento de los aportes al Sistema es un requisito sine qua non para el reconocimiento de tiempo de servicio para efectos pensionales, de modo que el no pago de estos compromisos impide la Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 contabilización del tiempo de vinculación bajo contratos de prestación de servicios en el cálculo de la pensión de jubilación. (…) 67.
Según jurisprudencia del Consejo de Estado y tesis mayoritaria de este Tribunal -que se acoge en esta decisión-, para efectos del reconocimiento pensional con base en tiempos de prestación de servicios a través de OPS, es requisito indispensable la existencia de los respectivos aportes al sistema pensional. Los cuales, como se expuso, se materializan por virtud de providencia judicial -sentencia o acuerdo conciliatorio- ejecutoriada que los imponga.
Circunstancia esta que no se verifica en el caso de marras toda vez que, no existe decisión judicial que reconozca la existencia de una relación laboral encubierta por parte del Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación de Boyacá para los años 1995 a 2003 y por virtud de la cual se ordene el pago de aportes pensionales, que servirán de base para el reconocimiento del emolumento reclamado por el actor. 68.
Recuérdese que, como lo determinan el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 33 de 1985 y el marco legal jurisprudencial unificado citado en la parte dogmática de esta providencia, no hay lugar a reconocer -en régimen general ni en el régimen especial docente- pensión de jubilación alguna sobre factores o tiempos no cotizados, pues ello responde al respeto de principios constitucionales y legales como los de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Tan es así que, en Colombia, las pensiones -salvo las graciosas- se reconocerán y liquidarán con base en lo realmente cotizado por el afiliado. 69. Bajo ese contexto, el reconocimiento pensional de jubilación por aportes deprecado por la demandante sólo podría tener lugar si se hubiera acreditado que el tiempo laborado por OPS fue objeto de cotización al sistema pensional, lo cual debió reflejarse en su historial laboral donde debía reposar las cotizaciones correspondientes a los tiempos de servicios prestados a través de OPS.
Así, una vez registrados los aportes anteriores a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 812, y cumplidos los requisitos legales, será procedente el otorgamiento de la pensión, desde que atienda a los factores cotizados y tiempos de cotización realmente pagados, a efectos de no propiciar la evasión del aporte económico al sistema pensional. 70.
En suma, el tiempo cotizado según su historia laboral no permite reconocer la pensión en las condiciones reclamadas en la demanda. Y no resulta procedente en esta oportunidad computar las semanas cotizadas en COLPENSIONES y el tiempo de prestación de servicios a través de OPS celebradas entre 1995 y 2003, toda vez que, de estos últimos, no obró prueba que acreditara cotización al sistema pensional durante su ejecución. Por lo cual, se negarán las pretensiones de la demanda. 71.
Finalmente, ha de advertirse que la decisión tomada por esta Corporación no es óbice para que, una vez se agote el reconocimiento judicial o administrativo de la presunta y alegada relación laboral encubierta y se ordene el pago de los respectivos aportes pensionales, ante el acaecimiento del nuevo supuesto de hecho, la demandante acuda nuevamente ante la administración de justicia para reclamar el derecho pensional conforme a los nuevos tiempos de cotización por parte de los entes territoriales competentes.
En todo caso, ha de tenerse en cuenta la connotación de prestación periódica que reviste la pensión, especialmente para efectos previstos en el literal c) del numeral primero del artículo 164 del CPACA”. De conformidad con lo anterior, la Sala evidencia que la razón fundamental del Tribunal para revocar la decisión favorable de primera instancia y no tener cuenta los contratos de prestación de servicios para efectos pensionales, fue concretamente que no se realizó o no probó haber realizado los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, por dichos periodos.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 De conformidad con lo anterior, la autoridad judicial accionada concluyó que, en cuanto a las semanas exigidas, se evidenció que el demandante no cumplía con dicha obligación, pues al computarse los tiempos laborados como docente con relación legal y complementaria (nombrado en provisionalidad desde el 12 de marzo de 2004 hasta el 29 de agosto de 2007, y posteriormente en propiedad desde el 30 de agosto de 2007 hasta el 4 de noviembre de 2020, realizó aportes al sistema general de seguridad social equivalentes a 16 años, 7 meses y 24 días.
Adicionalmente, la autoridad judicial accionada concluyó que la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones depende del cumplimiento de las obligaciones de aportes por parte de los empleadores y empleados y, en ese sentido, en ausencia de esas cotizaciones, los tiempos laborados bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicio no podían ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de pensiones.
Para la Sala, dichas conclusiones no son razonables toda vez que los periodos de vinculación anteriores a la Ley 812 de 2003 bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicio deben ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación de conformidad con la sentencia C-555 de 199430, en la que se establece que dada la naturaleza de la función docente prevalece el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, pues quienes se encuentran vinculados bajo esa modalidad cumplen funciones similares a los de planta que están sujetos a un régimen legal y reglamentario específico.
Asimismo, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 23 de mayo de 202431 señaló que los tiempos de servicio desarrollados bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios anteriores al año 2003, debían ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión de jubilación de conformidad el artículo 8132 de la Ley 812 de 2003, el cual permite aplicar la regulación anterior contenida en los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, es decir, el régimen de los empleados públicos del orden nacional (Ley 33 de 1985).
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá debió contabilizar el tiempo en el que el señor Julio César Agudelo prestó sus servicios bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios y tenerlos en cuenta para el reconocimiento de la pensión de jubilación, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades previsto en el artículo 53 de la Constitución, y de conformidad con lo expuesto en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado, en la cual se establece que los contratos de prestación de servicios no desvirtúan el carácter personal de la labor de los docentes, de conformidad con lo siguiente: “A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad 30 M.P. Eduardo Cifuentes Navarro. 31 M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez (23001-23-33-000-2013-00260-01) 32 Artículo 81.
Reglamentado Parcialmente por el Decreto Nacional 2341 de 2003, Reglamentado Parcialmente por el Decreto Nacional 3752 de 2003. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado”. A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado.
En ese sentido, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33- 33-004-2021-00046-01, la Sala observa que el accionante se vinculó al servicio de la docencia el 18 de julio de 1995 a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, los cuales se extendieron hasta el año 2003, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
En un primer momento, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación concluyó que los tiempos laborados como docentes oficiales bajo la modalidad de orden de prestación de servicios solo resultaban válidos, siempre que se demostrara que sobre ellos efectivamente se habían hecho los aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
Sin embargo, dicha tesis fue reconsiderada y la línea que se mantiene es la de avalar esos tiempos indistintamente de si se efectuaron aportes, pero garantizando al ente previsional la posibilidad de recobrar esas sumas a quien tenía la obligación de hacerlos33. En ese orden de ideas, si bien es cierto que el régimen aplicable a los docentes depende de la fecha de vinculación, no resulta aceptable desestimar la vinculación mediante contratos de prestación de servicios debido a la falta de acreditación de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, pues las Leyes 812 de 2003, 91 de 1989 y 100 de 1993 no contemplaron tal requisito para el cómputo de dichos períodos para efectos pensionales.
Ahora, debe indicarse que mediante sentencia de unificación de CESUJ2-5 de 25 de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que los docentes vinculados mediante órdenes de prestación de servicios merecen protección especial, pues esta modalidad de vinculación no desvirtúa el carácter personal de su labor ni es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de la educación, pues resulta similar a la de los docentes empleados públicos, así: “[…] la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
Sentencia de 30 de enero de 2025, exp. nro. 66001-23-33-000- 2020-00492-01 (0391-2022), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes contratistas merecen una protección especial por parte del Estado. […]”34.
En la referida decisión de unificación se determinó que era válido la inclusión de tiempos laborados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios docentes, siempre que se pretendiera la existencia de una relación laboral o para efectos de solicitar el cómputo de los periodos laborados en dicha modalidad contractual. En la referida sentencia de unificación se estableció, además, que las reclamaciones sobre los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, están exentas tanto de la prescripción extintiva como de la caducidad del medio de control (artículo 164, numeral 1, literal c del CPACA).
Esto se debe a que dichos aportes, por su naturaleza imprescriptible y en tanto prestaciones periódicas, pueden ser reclamados y demandados en cualquier momento. En consecuencia, la administración no puede eludir el pago de los aportes correspondientes al sistema de seguridad social en pensiones, especialmente cuando ese pago incide en el derecho de acceso a una pensión digna y acorde con la realidad laboral, derecho que pertenece a quien ha prestado sus servicios al Estado por medio de una relación de trabajo.
En línea con el anterior criterio, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha previsto que en casos como el presente en los que se ejerce la labor docente a través de contratos de prestación de servicios, los mismos se deben tener en cuenta como tiempo computable a efectos del respectivo reconocimiento pensional, y quien tiene a cargo el deber de efectuar tales aportes lo sería el empleador, es decir, la respectiva entidad territorial a la que prestó el servicio y se benefició con el mismo.
Entonces, no es que se desconozca el principio de sostenibilidad del sistema pensional como lo sostiene el Tribunal, sino que la jurisprudencia desarrollada por la Sección Segunda del Consejo de Estado lo que ha determinado es una vía distinta para garantizar el recaudo de esos aportes, pues ha previsto los descuentos a los beneficiarios de las sumas correspondientes y la posibilidad de que el ente previsional haga recobros ante quien era el obligado de efectuarlos.
En sentencia del 11 de febrero de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto de este punto indicó: “Ahora, en cuanto a la autoridad obligada a realizar el pago de los mentados conceptos, la misma intelección de la jurisprudencia aludida y la sola interpretación de los efectos consecuentes de la configuración de una relación laboral, dictan que el sujeto responsable de tal carga inexorablemente debe ser quien encubrió dicho vínculo de trabajo a través de contratos de prestación de servicios, el cual para el asunto de marras es efectivamente el Departamento de Arauca como se precisó en el primer problema jurídico.
Además de esta consideración, debe tenerse en cuenta que los aportes a pensión por su propia naturaleza equivalen a tributos en clave de contribuciones parafiscales con una destinación específica que los hace imprescriptibles como se anunció en la sentencia reseñada anteriormente. Con base en ello, su recaudo puede decretarse en cualquier momento de manera actualizada en las 34 Consejo de Estado.
Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia de Unificación CESUJ2 n.° 5 del 25 de agosto de 2016. Rad.: 23001233300020130026001 (00882015). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 proporciones que tanto al trabajador como al empleador le habrían correspondido durante el período en el que se ocultó la relación laboral, a fin de que la entidad de previsión respectiva pueda pagar sin detrimento patrimonial la prestación reconocida”35.
En el mismo sentido, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante providencia del 17 de junio de 2022, refirió que: “Ahora, en cuanto a la autoridad obligada a realizar el pago de los mentados conceptos en casos donde se evidencian relaciones laborales encubiertas por contratos de prestación de servicios docentes, la misma intelección de la sentencia de unificación jurisprudencial CESUJ2 n.° 5 del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado, dicta que el sujeto responsable de tal carga inexorablemente debe ser quien ocultó dicho vínculo de trabajo, el cual para el asunto de marras sería efectivamente el municipio de Sogamoso”36.
Como se evidencia, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha mostrado la viabilidad de tener en cuenta los contratos de prestación de servicios para efecto de reconocimientos de pensiones de los docentes, sin desconocer el criterio de sostenibilidad financiera del cual goza el sistema pensional. Por ello la entidad encargada del reconocimiento pensional, en este caso, la Nación – Ministerio de Educación Nacional -Fomag-, tiene la potestad y obligación de efectuar el cobro de tales recursos en cualquier tiempo, pues su naturaleza parafiscal conlleva la obligatoriedad del recaudo y la imprescriptibilidad37.
Entonces, era deber del juez ordinario determinar a cargo de quién estaría la obligación de hacer tales aportes al sistema, pues no se desconoce que el sistema debe estar financiado y que no es posible reconocer unos tiempos que no tengan un respaldo en el respectivo aporte, pero la ausencia de un estudio en cuanto a determinar quién estaría a cargo de cubrir tales montos, no puede llevar a su paso el desconocimiento de un derecho pensional de rango constitucional y conexo con otros derechos fundamentales como el mínimo vital.
Así las cosas, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada no atendió a los criterios jurisprudenciales desarrollados por la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre en asuntos labores y de la seguridad social en la jurisdicción contencioso administrativa, al no tener en cuenta las órdenes de prestación de servicios suscritas por la parte actora con la Secretaría de Educación de Boyacá, y en consecuencia el régimen aplicable para efecto del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, precedente judicial que ha sido aplicado por esta Sección, conforme al cual se ha dispuesto el amparo de los derechos fundamentales, en casos similares al que ahora es objeto de estudio38.
Así las cosas, la Sala revocará la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del señor Julio César Agudelo. En consecuencia, dejará sin efectos la sentencia de 11 de diciembre de 2024 y ordenará al Tribunal Administrativo de Boyacá que, en el término de veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo. 35 Expediente Nro. 81001-23-33-000-2013-00079-01.
M.P. William Hernández Gómez. 36 Expediente Nro. 15001-23-33-000-2019-00357-01. M.P. William Hernández Gómez. 37 Para el efecto, ver sentencia del 3 de mayo de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, exp. 25000-23-42-000-2019-01673-01 (1950-2023). 38 Entre otros, consultar: sentencia de 19 de junio de 2025, exp. nro. 11001-03-15-000-2025-01679-01, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello; sentencia de 20 de marzo 2025, exp. nro. 11001-03-15-000-2024-06972-00, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello; sentencia de 5 de diciembre de 2024, exp. nro. 11001-03-15-000-2024-05781-00 1, M.P Wilson Ramos Girón; sentencia de 22 de mayo de 2025, exp. nro. 11001-03-15-000-2025-02279-00, M.P Luis Antonio Rodríguez Montaño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02290-01 Accionante: Julio César Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Revocar la sentencia de 30 de mayo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela.
En su lugar, Segundo.- Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del señor Julio César Agudelo, quien actúa por intermedio de apoderado judicial. En consecuencia, Tercero.- Dejar sin efectos la sentencia de 11 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado no. 15001-33-33-004- 2021-00046-01.
En consecuencia, Cuarto.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Boyacá que, en el término de veinte (20) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera una decisión de reemplazo, de conformidad con las consideraciones aquí expuestas. Quinto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Sexto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Séptimo.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.