CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación número: 63001-23-33-000-2025-00001-01 (74.377) Demandante: Fundación Conexión IPS Neuroconexión y otros Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Llamada en garantía: Corvesalud S.A.S. Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 1.
El despacho1 se pronuncia sobre la queja interpuesta por Corvesalud S.A.S. contra el auto del 26 de marzo de 2026, a través del cual el Tribunal Administrativo del Quindío no concedió la apelación formulada por la referida sociedad contra la providencia del 13 de marzo de ese mismo año.
ANTECEDENTES Demanda, reforma y llamamiento en garantía 2. El 13 de enero de 20252, la Fundación Conexión IPS Neuroconexión y otros interpusieron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, Medimas E.P.S. en liquidación -en adelante, Medimas E.P.S.- y Prieto & Amador Abogados, con el fin de que se anularan: (i) las Resoluciones No. 21 y 25 del 12 de julio y 13 de septiembre de 2024, respectivamente, expedidas en el marco del proceso de liquidación de Medimas E.P:S., por medio de las cuales se rechazaron algunas acreencias presentadas por las accionantes, y (ii) la Resolución No. 61 del 5 de diciembre de 2024, mediante la cual se liquidó la referida E.P.S y no fue posible obtener el pago de las acreencias que fueron reconocidas. 3.
Mediante auto del 12 de mayo de 20253, entre otras determinaciones4, el Tribunal Administrativo del Quindío: (i) admitió la demanda de la referencia, y (ii) ordenó notificar personalmente a la parte demandada y al Ministerio Público5. 4. Agotadas las etapas procesales pertinentes, la parte actora reformó el escrito inicial6, oportunidad en la que adicionó, entre otros demandados, a MedPlus 1 De acuerdo con el numeral 3 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, al magistrado ponente le compete proferir la presente providencia, en cuanto no corresponde a alguna de las decisiones que deba dictar la Sala. 2 Índice 2 del Tribunal Administrativo del Quindío. 3 Previamente, a través de proveído del 27 de enero de 2025, el Tribunal inadmitió la demanda de la referencia, con el fin de que la parte actora subsanara lo referente con: (i) la conformación del contradictorio;
(ii) ajustara las pretensiones a la acción incoada; (iii) aportara los actos administrativos censurados, y (iv) remitiera la demanda y sus anexos a la contraparte. En consecuencia, los accionantes allegaron memorial de subsanación. Índices 15 y 24 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 4 En la referida providencia también se dispuso: (i) correr traslado del escrito inicial por el término de diez (10) días;
(ii) publicar en el diario El Tiempo la existencia de este litigio, y (iii) denegar las medidas cautelares solicitadas por la parte demandante. 5 Índice 29 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 6 Índice 137 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. Radicación: 63001-23-33-000-2025-00001-01 (74.377) Demandante: Fundación Conexión IPS Neuroconexión y otros Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Llamada en garantía Corversalud S.A.S. Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 2 Medicina Prepagada S.A. -en lo subsiguiente, MedPlus S.A.-.
Por medio de proveído del 20 de agosto de 20257, el Tribunal admitió la mencionada reforma y, en consecuencia, ordenó notificar personalmente a la citada sociedad de esta decisión. 5. En escrito separado a la contestación de la demanda8, MedPlus S.A. pidió llamar en garantía a Coversalud S.A.S. y al señor Víctor Manuel Carrillo Sepúlveda, dados los vínculos contractuales que sostiene con ellos y, en virtud de los cuales, se subrogaron de las obligaciones que surgieran con ocasión de este litigio.
Auto objeto de adición, reposición y apelación 6. A través de auto del 13 de marzo de 20269, el Tribunal admitió el llamamiento en garantía formulado contra Corvesalud S.A.S., al considerar que dicha solicitud cumplió con los requisitos previstos en la ley para el efecto y se probó sumariamente el vínculo negocial entre las citadas sociedades. 7.
Corvesalud S.A.S. interpuso reposición y, en subsidio apelación, contra la anterior determinación10, al estimar que existía un levantamiento del velo corporativo cuyo conocimiento le corresponde a la jurisdicción ordinaria y, en todo caso, el vínculo contractual alegado ya no existía para cuando se presentó la demanda de la referencia. 8.
Medplus S.A. solicitó adicionar la providencia del 13 de marzo de 202611, toda vez que se guardó silencio frente al llamamiento en garantía del señor Víctor Manuel Carrillo Sepúlveda. Decisión de la adición, reposición y no concesión de la apelación 9. Mediante proveído del 26 de marzo de 202612, el Tribunal (i) adicionó el auto del 13 de marzo anterior, en el sentido de admitir el llamamiento del señor Carrillo Sepúlveda;
(ii) resolvió desfavorablemente la reposición, y (iii) no concedió la apelación interpuesta por Corvesalud S.A., porque no hace parte de los autos pasibles de dicho recurso, según el artículo 321 del Código General del Proceso (CGP). Recursos de reposición, apelación y queja 10. Coversalud S.A. formuló reposición y, en subsidio apelación13 contra la determinación de adicionar el auto del 13 de marzo anterior, para lo cual reiteró las razones por las cuales consideraba que el llamamiento no era procedente. 7 Índice 181 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 8 Índice 321 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 9 Índice 322 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 10 Índice 326 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 11 Índice 328 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 12 Índice 331 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 13 Índice 335 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. Radicación: 63001-23-33-000-2025-00001-01 (74.377) Demandante: Fundación Conexión IPS Neuroconexión y otros Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Llamada en garantía Corversalud S.A.S. Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 3 11.
En escrito separado, la citada sociedad presentó queja contra el rechazo de la alzada14, en cuanto, a su juicio, se aplicaron “a conveniencia” 15 reglas procesales de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso, sumado a ello, no se ha permitido que el Consejo de Estado realice control de legalidad alguno, circunstancia que vulnera el debido proceso. 12.
A través de providencia del 27 de abril de 202616, el a quo: (i) rechazó por improcedentes la reposición y apelación, y (ii) concedió la queja ante esta Corporación17. CONSIDERACIONES 13. Mediante auto del 14 de noviembre de 202418, la Sección Tercera unificó jurisprudencia respecto del alcance del parágrafo 2 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)19 frente a la pretensión de grupo promovida al amparo de dicho estatuto procesal.
Por medio de dicha providencia, esta Corporación aclaró que la demanda de grupo tiene regulación especial en la Ley 472 de 1998, aunque la Ley 1437 de 2011 hubiera previsto algunos supuestos como la competencia o la caducidad. 14. Aunado a ello, en la referida decisión se indicó que el parágrafo 2° del artículo 243 del CPACA establece que, en los procesos regulados en otros estatutos procesales, se tramitará conforme las normas especiales que lo regulan.
Así las cosas, en el marco de la reforma de la Ley 2080 de 2021, en este tipo de litigios, el operador judicial deberá atender en primera medida a la Ley 472 de 1998 -norma especial- y, por integración normativa, al CGP. 14 Índice 336 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 15 Folio 1 del referido memorial. 16 Índice 337 del Samai del Tribunal Administrativo de Quindío. 17 El expediente digital de la referencia fue remitido a esta Corporación el 14 de abril de 2026, por lo que el 24 de abril siguiente la queja fue fijada en lista y se corrió traslado por el término de tres (3) días, lapso que transcurrió sin intervención alguna.
El presente caso ingresó a este despacho el 30 de abril del año en curso. Índices 2 y 4 del Samai del Consejo de Estado. 18 C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 69.376. 19 Se adoptaron las siguientes reglas de unificación “La sentencia de primera instancia, proferida en el medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, se notificará a las partes y al Ministerio Público en los términos de los artículos 291, 295 y 322 del CGP y 9° de la Ley 2213 de 2022.
Es decir, el fallo se notificará, a los particulares, por estado sin envío del mensaje de datos, y a las entidades públicas en los términos de los artículos. 203 y 205 del CPACA”. Las demás providencias expedidas en este medio de control igualmente se notificarán conforme con el CGP y la Ley 2213 de 2022. El recurso de apelación se deberá presentar y sustentar ante el juez o tribunal de primera instancia en la oportunidad señalada en el art. 322 del CGP.
La apelación se concederá en el efecto suspensivo de conformidad con el art. 67 de la Ley 472 de 1998. La admisión del recurso de apelación y las pruebas de segunda instancia se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2213 de 2022, con excepción de la sustentación de la impugnación que deberá hacerse ante el inferior. Ejecutoriada la providencia que admite el recurso o la que niega la solicitud de pruebas de segunda instancia, se correrá el traslado del recurso a la contraparte y al Ministerio Público.
Si se decretan pruebas en segunda instancia, se fijará fecha para la audiencia de pruebas solamente en aquellos eventos en los cuales se requiera su práctica y en esa misma audiencia se escucharán los alegatos de conclusión. En caso de que los medios de pruebas decretados solo requieran de su incorporación, se otorgará un traslado por el término de 5 días a las partes y al Ministerio Público para su contradicción; cumplido el plazo anterior, se correrá traslado para alegar por el término de cinco (5) días.
El auto que admite el recurso se notificará personalmente al Ministerio Público, de conformidad con el art. 198 del CPACA, el cual podrá rendir concepto dentro del traslado de 5 días otorgado a la parte contraria.” Radicación: 63001-23-33-000-2025-00001-01 (74.377) Demandante: Fundación Conexión IPS Neuroconexión y otros Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Llamada en garantía Corversalud S.A.S. Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 4 15.
Al respecto, el inciso primero del artículo 353 del CGP establece que “[e]l recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria (…)” (se destaca).
En ese orden de ideas, el referido recurso exige la carga argumentativa de demostrar la concurrencia de los requisitos legales para la concesión de la alzada, con el propósito de que el superior funcional revise si tal determinación está o no ajustada al ordenamiento. 16. En relación con el alcance de la norma citada en el párrafo anterior, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia20 ha señalado que: (i) frente al proveído denegatorio de la apelación, por regla general, la queja debe invocarse de manera subsidiaria a la reposición21evento en el cual, esa Corporación ha explicado que la falta de interposición subsidiaria de la queja, impide que el operador judicial la decida de fondo, o (ii) excepcionalmente, si la alzada se concedió, pero tal determinación fue revocada para en su lugar rechazarla, la parte afectada podrá formular la queja directamente. 17.
El presente caso se rige por el primero de los supuestos, por lo que, en sede de queja, la censura debió promoverse de manera subsidiaria a la reposición, lo cual no ocurrió, toda vez que en el sub lite Corvesalud S.A.S. expresamente señaló que promovía “RECURSO DE QUEJA CONTRA EL NUMERAL CUARTO DEL AUTO I. N° 129 DE 26 MARZO DE 2026 22” (se destaca), de ahí que la queja se interpuso de manera directa contra la determinación de no conceder la alzada y no subsidiariamente a la reposición. 18.
Resulta pertinente aclarar que, si bien la mencionada sociedad formuló reposición y, en subsidio, apelación23, lo cierto es que ello lo hizo en relación con la decisión de adicionar el auto proferido el 13 de marzo de 2026, pero no frente a la adoptada respecto de la concesión de la alzada, toda vez que, se reitera, esta última la cuestionó directamente vía queja. 19.
En consecuencia, en el sub júdice no se cumplen con los parámetros que la ley prevé para que proceda la queja, en concreto, que dicho recurso se hubiese formulado en subsidio al de reposición. La anterior conclusión no varía por el hecho de que el a quo concedió la queja, toda vez que al superior funcional le asiste la obligación de verificar que están dados todos los presupuestos procesales necesarios para decidir de fondo el referido recurso, incluso lo referente a su presentación subsidiaria, aspecto que, se reitera, en este caso no se cumplió, por lo que el despacho se abstendrá de resolver la mencionada queja. 20 Auto del 6 de diciembre de 2017, M.P.: Luis Alonso Rico Puerta, exp: 2017-03006-00 (AC8251-2017). 21 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, auto del 16 de septiembre de 2024, M.P.: Franciso Ternera Barrios, exp: 2021-00065-01 (AC5337-2024). 22 Folio 1 del memorial que obra en el índice 336 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío. 23 En efecto, en el escrito que consta en el índice 335 del Samai del Tribunal Administrativo del Quindío, la recurrente indicó lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “(…) RECURSO DE REPOSICION Y EN SUBSIDIO DE APELACION CONTRA EL NUMERAL PRIMERO DEL AUTO I. N° 129 DE 26 MARZO DE 2026 (…)”.
En el ordinal primero del auto del 26 de marzo de 2026 se dispuso: “(…) ADICIONAR y ACLARAR el auto I 096 del 13 de marzo de 2026 el que quedará así, conforme lo considerado previamente (…)” (se resalta). Radicación: 63001-23-33-000-2025-00001-01 (74.377) Demandante: Fundación Conexión IPS Neuroconexión y otros Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Llamada en garantía Corversalud S.A.S. Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 5 20.
No obstante, de conformidad con el artículo 31824 del CGP25, al analizar la concesión de la queja, el Tribunal debió advertir que, aunque Coversalud S.A.S. no interpuso el recurso de queja de manera subsidiaria, no es menos cierto que era posible adecuarlo al de reposición, el cual era procedente, según el inciso primero de la mencionada disposición. Lo expuesto, porque realmente la intención de la recurrente fue impugnar la determinación de no conceder la alzada, distinto es que no formuló la queja subsidiariamente, lo que no es óbice para que el funcionario judicial adopte las medidas de corrección respectivas. 21.
En suma, el despacho: (i) se abstendrá de resolver la queja formulada en el presente caso por Coversalud S.A.S.; (ii) adecuará dicho recurso a reposición, y (iii) ordenará al Tribunal de origen que resuelva este último recurso. 22. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: ABSTENERSE de resolver el recurso de queja formulado por Coversalud S.A.S. contra el auto del 26 de marzo de 2026, según la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADECUAR la queja planteada por Coversalud S.A.S. contra la providencia del 26 de marzo de 2026 a reposición, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta decisión.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Quindío que decida el recurso de reposición relacionado en el ordinal anterior, de conformidad con los motivos señalados en este proveído.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ 24 “Artículo 318. Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen.
(…) Parágrafo. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente” (se destaca). 25 Estatuto procesal aplicable al sub lite, en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Además, mediante auto de unificación jurisprudencial del 14 de noviembre de 2024 (C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 69.376), la Sección Tercera determinó que, en el marco de la Ley 2080 de 2021, en la acción de grupo el operador judicial debe atender en primera medida a la Ley 472 de 1998 -norma especial- y, por integración normativa, al CGP, por lo que la Ley 1437 de 2011 solo prevalece sobre algunos supuestos, verbigracia, la caducidad y competencia. Radicación: 63001-23-33-000-2025-00001-01 (74.377) Demandante: Fundación Conexión IPS Neuroconexión y otros Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros Llamada en garantía Corversalud S.A.S. Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 6 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.