11001031500020240161800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No.25 Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01618-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL Demandada: MARITZA ISABEL MORAN ÁLVAREZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – LEY 797 DE 2003 Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley - La parte recurrente sostiene que la sentencia censurada la obligó a pagar dos veces las mismas acreencias laborales / DEVOLUCIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS - Lo relacionado con la vulneración del principio de buena fe para la devolución de prestaciones periódicas no se debatió en el proceso ordinario – Corresponde a una pretensión autónoma - La entidad actora pretende usar el recurso de revisión como instrumento procesal para obtener la devolución de lo pagado en virtud de un acto administrativo expedido por ella.

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social contra la sentencia del 4 de mayo de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó el fallo condenatorio de primera instancia. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.

La entidad recurrente considera que frente a la sentencia censurada se configura la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que se le obligó a pagar dos veces las mismas acreencias laborales, por lo que, en su criterio, se configuró el pago de lo no debido respecto de la señora Maritza Isabel Moran Álvarez.

II.

ANTECEDENTES Proceso en el cual se profirió la sentencia objeto de revisión 2. El 4 de febrero de 20161, la señora Maritza Isabel Moran Álvarez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -en adelante UGPP-, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 14819 de noviembre de 2012 y RDP 017615 de abril de 2013, mediante las cuales se negó la sustitución de la pensión gracia a favor de la señora Moran Álvarez, en su condición 1 Folios 4 a 10 del cuaderno digital 1 que obra en el índice 25 de SAMAI.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora pidió que la UGPP le reconociera y pagara las correspondientes mesadas pensionales generadas a partir del 27 de marzo de 2012, día siguiente a la muerte de su cónyuge, el señor Manuel Vicente Linero Bovea, así como las demás prestaciones sociales a que hubiera lugar. 4. En la demanda se indicó que la señora Moran Álvarez convivió con el señor Manuel Vicente Linero Bovea desde 1993, fruto de su unión nació Gisselle María Linero Moran.

El 24 de marzo de 2012 contrajeron matrimonio y el 26 de marzo siguiente el señor Linero Bovea falleció. La accionante promovió los trámites correspondientes para el reconocimiento de la “pensión de sobreviniente”, la cual, por medio de resolución de noviembre de 2012, le fue negada y solo se reconoció en favor de su hija menor. 5.

A través de sentencia del 8 de septiembre de 20212, el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. El a quo: (i) declaró la nulidad parcial de los actos administrativos citados; (ii) ordenó a la UGPP que reconociera y pagara la sustitución pensional a favor de la señora Moran Álvarez; (iii) dispuso la indexación de las sumas reconocidas, y (iv) advirtió la prescripción de las mesadas pensionales generadas antes del 4 de febrero de 2013. 6.

El Tribunal consideró que, de conformidad con el marco normativo y la jurisprudencia aplicable al asunto de la referencia, no existía duda alguna sobre la convivencia permanente que la señora Maritza Isabel Morán Álvarez sostuvo con el señor Manuel Vicente Linero Bovea durante más de 20 años y hasta su muerte. Además, el señor Lineo Bovea reportó como su beneficiaria en el Sistema de Seguridad Social en salud a la señora Morán Álvarez, en calidad de cónyuge, con fecha de afiliación del 3 de junio de 1997 al 2 de junio de 2012, por lo que era procedente ordenar el reconocimiento y pago de la correspondiente sustitución pensional, para lo cual estableció dos etapas. 7.

La UGPP apeló la anterior determinación y mediante fallo del 4 de mayo de 20233, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primer grado. 8. De manera previa, el ad quem precisó que, de conformidad con la sentencia de unificación proferida el 11 de agosto de 2022, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación estableció que, para que proceda el reconocimiento de la sustitución pensional a favor del cónyuge supérstite o compañero permanente, es necesario que para la fecha del fallecimiento el causante tuviera más de 30 años 2 Providencia que obra en el índice 2 de SAMAI. 3 Ibidem.

Bajo ese contexto, esta Corporación señaló que la parte actora probó el requisito de convivencia con las características de auxilio o apoyo mutuo, comprensión y vida en común y, en todo caso, si bien durante septiembre y octubre de 2008 existió un embargo al señor Linero Bovea por alimentos, ello no desvirtuaba el cumplimiento de dicho parámetro.

Como consecuencia, aunque la demandante contrajo matrimonio con el causante dos días antes de su deceso, en la sentencia se explicó que la condición de cónyuge no es la única que habilita la sustitución pensional, dado que también es posible acceder a ésta en calidad de compañera permanente. 10. En suma, el Consejo de Estado confirmó la decisión proferida en primera instancia, incluso lo concerniente a la distinción de las fases para el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, como se detallará en la parte considerativa de la presente providencia. Recurso extraordinario de revisión y su trámite 11.

El 4 de abril de 20244, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra el fallo de segunda instancia, para lo cual invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 -la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables-, porque, en su criterio, se le ordenó pagar dos veces las mismas acreencias laborales. 12.

El Ministerio Público rindió concepto en el sub lite, en el que manifestó que el recurso extraordinario de la referencia carecía de vocación de prosperidad, en tanto que el reconocimiento pensional fue ajustado a derecho y se basó en el material probatorio que obraba en el expediente ordinario y, en todo caso, la UGPP fue la que reconoció la sustitución en cuantía del 100% a favor de la entonces menor Linero Moran. 13.

Las señoras Maritza Isabel Morán Álvarez y Gisselle María Linero Moran5 guardaron silencio. 14. Mediante proveído del 22 de julio de 20246, se resolvieron las solicitudes probatorias formuladas por la parte demandante7, determinación que no fue recurrida8. 4 Índice 2 de SAMAI. 5 Mediante auto admisorio del 22 de mayo de 2024, se advirtió que la señora Linero Moran podría verse afectada con el resultado del presente asunto, por lo que se ordenó su vinculación, decisión que fue debidamente notificada.

Índice 5 de SAMAI. 6 Índice 16 de SAMAI. 7 Como consecuencia, fueron decretados como pruebas: i) el expediente prestacional del señor Manuel Vicente Linero Bovea, y ii) el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho precedente. 8 El expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para dictar sentencia el 21 de agosto de 2024.

Índice 32 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01618-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandado: Maritza Isabel Moran Álvarez Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 4 III. CONSIDERACIONES 15. La Sala resolverá el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte recurrente contra la sentencia de segunda instancia del 4 de mayo de 2023, dado que no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales de: competencia, demanda en tiempo y legitimación en la causa. 16.

De manera previa, se presentarán algunas consideraciones generales frente: (i) al recurso extraordinario especial de revisión contra sentencias que versen sobre sumas periódicas o pensiones, y (ii) marco normativo y jurisprudencial de la sustitución de la pensión gracia. Generalidades del recurso de revisión contra sentencias que reconocen sumas periódicas o pensiones 17.

El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispuso la procedencia de la acción especial de revisión de las providencias judiciales mediante las cuales se reconocen sumas periódicas o pensiones a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública. 18. La referida norma dispuso que el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia podrán revisar tales decisiones bajo el procedimiento y por las causales señaladas en el respectivo código, así como cuando: a) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 19.

Esta Corporación9 ha señalado que la acción de revisión tiene un carácter sui generis, dado que, más allá de que se pueda infirmar una sentencia ejecutoriada - al igual que ocurre en el recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA-, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia que se refleja, entre otros aspectos, en la legitimación por activa calificada y en la finalidad de protección y recuperación del patrimonio público10. 20.

Además, el recurso de revisión implica un alcance restringido del análisis, en cuanto está determinado por las causales señaladas taxativamente en la ley y que no permite reabrir el debate jurídico, fáctico y probatorio propio de las instancias ordinarias11. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 27 de marzo de 2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, exp: 2129-12.

Reiterado en sentencia del 27 de julio de 2023, proferida por esta Sala, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 2022-05136-00 (REV). 10 Sobre el carácter especial y excepcional del recurso de revisión en materia pensional, también puede consultarse la sentencia C-835 dictada el 23 de septiembre de 2003, por la Sala Plena de la Corte Constitucional, M.P: Jaime Araújo Rentería, exp: D-4515. 11 Al respecto, se pueden ver las siguientes decisiones dictadas por esta Corporación: (i) Sala Especial de Decisión No. 11, sentencia del 25 de octubre de 2021, C.P. María Adriana Marín, exp: 2018-02503-00, y (ii) Sala Especial de Decisión No. 20, sentencia del 22 de enero de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2016-02754-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01618-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandado: Maritza Isabel Moran Álvarez Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 5 21. Bajo esa línea de pensamiento, el Consejo de Estado ha indicado que el referido recurso de revisión admite un estudio de fondo específicamente restringido a la liquidación del derecho prestacional12 y, en relación con el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ha precisado que los asuntos de fondo13 que son susceptibles de analizar en esta sede extraordinaria son los factores que se consideran para la cuantificación del derecho en cuestión14. 22.

En suma, el alcance de la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está restringido al monto de la prestación por no ajustarse a los parámetros legales, en aras de la sostenibilidad y el equilibrio financiero del sistema pensional, de ahí que a través del mecanismo extraordinario de la referencia no sea posible revisar de manera íntegra el fallo cuestionado, porque en tal hipótesis se estaría abriendo paso a una tercera instancia del proceso ordinario.

Marco normativo y jurisprudencial de la sustitución de la pensión gracia 23. El Consejo de Estado ha precisado que la muerte constituye una contingencia del Sistema de Seguridad Social, porque al desaparecer la persona que respondía por el sostenimiento del grupo familiar se corre el riesgo de que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir15.

Bajo ese contexto, se creó la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de estos. 24. Vale la pena aclarar que la sustitución pensional es una prestación que se le concede al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los parámetros legalmente exigibles para pensionarse y muere, mientras que la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se le otorga a la familia del 12 En efecto, se ha afirmado que, al examinar las decisiones judiciales que decretan el reconocimiento de una prestación periódica en sede de revisión: “se hace necesario volver a analizar el fondo de la cuestión en [a]ras de establecer si la pensión concedida fue liquidada de acuerdo a los parámetros realmente aplicables”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de noviembre de 2021, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp: 1381-19. 13 En ese sentido, se ha dicho lo siguiente: “En efecto, tratándose del debido proceso y la cuantía del derecho reconocido en una sentencia, su conformidad con la ley depende del criterio del juez en relación con lo que integra dicho derecho, como, por ejemplo, entre los elementos integrantes de las pensiones cabe mencionar la determinación de los rubros contra-prestacionales, sus valores y la parte de los mismos que debe ser incorporada en el ingreso base de liquidación de aquellas.// Adviértase que no se está afirmando que, por su contenido, la decisión sobre la configuración de las causales especiales en cuestión propicie cualquier análisis de un fallo de instancia, (…)”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 4 de junio de 2019, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 2014-02013-00 (REV). 14 En este supuesto se encuadran asuntos en los que, por ejemplo, la pensión o la prestación periódica fue liquidada con rubros que no debían integrar el ingreso base de liquidación en cada caso.

Al respecto, se puede consultar los siguientes fallos: (i) Sala Especial de Decisión No. 11, sentencia del 25 de octubre de 2021, C.P. María Adriana Marín, exp: 2014-01924-00 (REV), y (ii) Sala Especial de Decisión No. 18, sentencia del 5 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, exp: 2012-01909-00 (REV). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2014, C.P: Gerardo Arenas Monsalve, exp: 2001-02315-01 (964-12).

Mediante sentencia de unificación SUJ-029 CE-S2 de 2022 de 11 de agosto de 202217, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación estableció que la norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero (a) permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante.

En ese orden de ideas, en caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado, según el caso. 26. En el referido fallo de unificación, se explicó que la citada disposición normativa está orientada a proteger a “la pareja que decide conformar con ánimo de permanencia un proyecto de vida en común en términos económicos y afectivos para afrontar las dificultades de vida”.

Como consecuencia, el parámetro de convivencia pretende una finalidad legitima consistente en evitar uniones para defraudar al sistema, sumado a ello, sirve de mecanismo de protección del núcleo familiar del fallecido para contrarrestar las reclamaciones ilegitimas de personas ajenas, dadas los conflictos económicos a los que pueden exponerse por la muerte del causante. 27.

Así las cosas, son beneficiarios del primer orden de la pensión de sobrevinientes o sustitución pensional, el cónyuge o la compañera permanente, quienes deben acreditar que a la fecha del fallecimiento del causante tenía treinta (30) o más años e hizo vida marital hasta su muerte y convivieron durante un lapso no inferior a 5 años continuos previos al deceso.

Caso concreto 28. La UGPP invocó la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistente en “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 29. Al respecto, la entidad demandante sostuvo que la sentencia de segunda instancia del 4 de mayo de 2023 ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de la señora Maritza Isabel Moran Álvarez, en calidad de cónyuge supérstite del señor Manuel Vicente Linero Bovea, por el período comprendido entre: (i) el 27 de marzo de 2012 al 18 de mayo de 2020 en cuantía del 50%, y (ii) a partir del 19 de mayo de 2020 por cuantía del 100%. 30.

No obstante, la providencia censurada no analizó que mediante Resolución RDP 14819 del 8 de noviembre de 2012, la UGPP le reconoció a la señora Gisselle 16 Sobre la distinción entre la sustitución pensional y la pensión de sobrevinientes, se puede consultar la sentencia dictada el 3 de septiembre de 2015, por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, M.P: Alberto Rojas Ríos, exp: T-4.919.041. 17 Exp: 2014-00444-01 (1655-2017).

En ese sentido, el fallo objeto de revisión omitió que las correspondientes mesadas pensionales ya fueron pagadas durante el citado lapso en cuantía del 100%, de ahí que la sentencia de segundo grado obligó a la UGPP a pagar dos veces las mismas acreencias laborales y, por ende, se incurre en pago de lo debido respecto de la señora Moran Álvarez, según el artículo 2313 del Código Civil. 31.

Como consecuencia, el fallo de segunda instancia desconoció los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, así como jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre sustitución pensional, los cuales disponen los requisitos y beneficiarios de la pensión de sobrevinientes, por lo que las señoras Maritza Isabel Moran Álvarez y Gisselle María Linero Moran debían restituir las sumas pagadas por concepto de la referida acreencia laboral. 32.

A juicio del Ministerio Público, la sentencia objeto de revisión se edificó en las pruebas que obraban en el proceso declarativo y en el marco normativo aplicable a la controversia primigenia. Además, la misma entidad recurrente reconoció la sustitución pensional a favor de la menor Linero Moran en cuantía del 100%, a pesar de que conoció sobre la existencia de una cónyuge supérstite, por lo que no era posible que vía recurso de revisión pretendiera subsanar las falencias en las que incurrió la Administración. 33.

Al revisar el expediente digital, la Sala observa que, mediante Resolución RDP 14819 del 8 noviembre de 201218, la UGPP dispuso lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de LINERO BOVEA MANUEL VICENTE, a partir de 27 de marzo de 2012 día siguiente al fallecimiento en la misma cuantía devengada por el causante, conforme la siguiente distribución: LINERO MORAN GISSELLE MARIA ya identificado(a), en calidad de Hijo(a) Menor de Edad con un porcentaje de 100.00 %.

La pensión reconocida es de carácter temporal, y será pagada hasta el día 18 de mayo de 2013, día anterior al cumplimiento de la mayoría de edad, y hasta el 18 de mayo de 2020, día anterior al cumplimiento de 25 años de edad, siempre y cuando acredite escolaridad conforme a las normas vigentes. El solicitante es representado legalmente por MORAN ÁLVAREZ MARITZA ISABEL (…)

ARTÍCULO QUINTO: Negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de LINERO BOVEA MANUEL VICENTE por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia a: 18 Acto administrativo que obra en los folios 369 a 374 del expediente prestacional del índice 2 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01618-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandado: Maritza Isabel Moran Álvarez Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 8 MORAN ÁLVAREZ MARITZA ISABEL ya identificado(a) en calidad de Cónyuge o Compañera(o) (…)”19 (se destaca). 34.

Respecto de la señora Maritza Isabel Moran Álvarez, la UGPP indicó que ella no acreditó la convivencia durante los últimos 5 años de vida con el causante, toda vez que en la declaración extrajuicio que ella allegó no se precisaron los extremos de dicha unión. Además, la señora Moran Álvarez contrajo matrimonio con el señor Manuel Vicente Linero Bovea solo 2 días antes de su muerte y, en todo caso, la peticionaria promovió proceso de alimentos contra el señor Linero Bovea, lo que desvirtuaba el cumplimiento de ese parámetro. 35.

Sin embargo, la mencionada entidad señaló que la menor Gisselle María Linero Moran demostró ser hija del pensionado fallecido, lo que era suficiente para considerarla beneficiaria de la respectiva sustitución pensional en cuantía del 100%. Determinación que fue confirmada, en sede de reposición, a través de Resolución RDP 017615 del 18 de abril de 201320. 36.

En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Moran Álvarez solicitó la nulidad de los mencionados actos administrativos por violación a la Ley 100 de 1993 y a la jurisprudencia constitucional aplicable a la materia; a título de restablecimiento del derecho, pidió que se le reconociera y pagara la correspondiente sustitución pensional a partir del 27 de marzo de 2012.

En contraste, la entidad accionada en el litigio ordinario edificó su defensa bajo la hipótesis de que la accionante no acreditó la convivencia efectiva con el causante durante los últimos 5 años, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en sede administrativa. 37. Bajo ese contexto, la Sala advierte que, en el proceso declarativo, el litigio giró alrededor de la nulidad de las Resoluciones RDP 14819 y RDP 017615 del 8 de noviembre de 2012 y 18 de abril de 2013, respectivamente.

En efecto, a través de fallo de primera instancia del 8 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Magdalena consideró que, contrario a lo manifestado por la UGPP, lo cierto es que la señora Maritza Isabel Moran Álvarez sí probó ante la Administración el cumplimiento del requisito concerniente a la convivencia con el señor Manuel Vicente Linero Bovea, por lo que era procedente declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. 38.

Como consecuencia, el Tribunal accedió a las súplicas de la demanda relacionadas con el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, para lo cual distinguió dos etapas con porcentajes disimiles, así: (i) a partir del 26 de marzo de 2012, en un porcentaje equivalente al 50%, hasta la fecha en la cual la joven Linero Moran adquirió la mayoría de edad o, en su defecto, hasta que cumplió los 25 años, si continuo con sus estudios, y (ii) vencido dicho término, se debía reconocer el 100% de la referida pensión a favor de la accionante. 19 Folios 5 y 6 de la referida resolución. 20 Decisión que consta en los folios 361 a 365 del expediente prestacional del índice 2 de SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01618-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandado: Maritza Isabel Moran Álvarez Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 9 39. La entidad demandada apeló la anterior determinación21, para lo cual insistió en que la señora Moran Álvarez no cumplió con el parámetro concerniente a la convivencia mínima con el causante, dado que no demostró que hubieran compartido techo, mesa y lecho, lo cual era evidente con el proceso de alimentos que aquella promovió contra el señor Linero Bovea. 40.

En esa medida, la decisión de segundo grado en el litigio ordinario estaba limitada a los cargos de apelación formulados por la entidad recurrente, los cuales, se reitera, se circunscribían únicamente a establecer si la demandante acreditó el requisito de convivencia para que se le reconociera la respectiva sustitución pensional y, por ende, si dichos actos administrativos eran nulos.

Bajo ese escenario, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que, de conformidad con los testimonios practicados en el litigio declarativo, en concordancia con los documentos que obran en el expediente, la señora Moran Álvarez cumplió con el parámetro de convivencia, por lo que, ante la falta de prosperidad del recurso de apelación, la decisión de primera instancia debía confirmarse. 41.

Así las cosas, advierte la Sala que lo relacionado con la devolución de las acreencias laborales que la UGPP pagó a favor de la menor Gisselle María Linero Moran no hizo parte del debate en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que se trataba de un aspecto frente al cual las respectivas autoridades judiciales no podían pronunciarse, en salvaguarda del principio de congruencia y con el fin de evitar decisiones extra petita o ultra petita que vulneraran el debido proceso de las partes del litigio declarativo. 42.

Vale la pena recordar que, de conformidad con el literal c) del numeral 1 del artículo 164 CPACA, “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Como consecuencia, en caso de que la Administración pretenda la devolución de los dineros pagados a particulares por concepto de prestaciones periódicas, le corresponde promover la denominada “acción de lesividad”22 por medio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, litigio en el que deberá probar que el beneficiario actuó con mala fe. 43.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación ha explicado que a la respectiva entidad pública le compete acreditar que la conducta del particular fue contraria a los postulados de la buena fe. En ese orden de ideas, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas es necesario que la Administración pruebe que el beneficiario incurrió en conductas deshonestas o 21 Memorial que obra en el índice 25 de SAMAI. 22 En términos generales, la Sección Segunda de esta Corporación ha explicado que la acción de lesividad es el mecanismo legal a través del cual todas las autoridades de la Administración, pueden infirmar la expresión de su propia voluntad consignada en los actos administrativos por ella proferido, cuando observe que los mismos se expidieron con desconocimiento del ordenamiento jurídico constitucional y legal lo cual conduce a que indefectiblemente dicho acto, resulte nocivo a sus propios intereses.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 156 de julio de 2021, C.P. César Palomino Cortés, exp: 2013-00960-01(0785-16). Radicación: 11001-03-15-000-2024-01618-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandado: Maritza Isabel Moran Álvarez Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 10 fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión23. 44.

En ese mismo sentido, mediante sentencia C-1049 del 26 de octubre de 200424, la Sala Plena de la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del CCA -norma que también disponía que la Administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe-, consideró que la intención del legislador fue prever la facultad que tiene el Estado de demandar los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas cuando los administrados han actuado de mala fe, sin que ello signifique vulneración alguna de la expectativa legitima. 45.

Por lo anterior, dado que los actos administrativos demandados solo se declararon nulos en lo relacionado con la denegatoria del reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de la señora Maritza Isabel Moran Álvarez, toda vez que, se itera, el litigio versó de forma exclusiva sobre la legalidad de dichas decisiones y, por lo tanto, las determinaciones que la UGPP adoptó respecto de la menor Linero Moran se presumen legales, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo las anule. 46.

De esta manera, resulta contrario al principio de lealtad procesal que, en ejercicio del recurso extraordinario de revisión, se busque incluir argumentos que no fueron expuestos en el proceso declarativo y por esta vía se pretenda la devolución de lo que la Administración pagó por concepto de prestaciones laborales de carácter periódico, a pesar de que ese aspecto no fue parte del debate en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y se trata de una pretensión autónoma que le corresponde promover a la parte interesada a través de la acción judicial que la ley estableció en ese tipo de casos. 47.

En suma, toda vez que lo relacionado con la devolución de la pensión reconocida en favor de Gisselle María Linero Moran no fue objeto de debate en el proceso ordinario en el marco del cual se dictó la sentencia censurada, no era posible que el juez de nulidad y restablecimiento del derecho se pronunciara al respecto. En ese sentido, dado que la UGPP reconoció y pagó la sustitución pensional a favor de Linero Moran en cuantía del 100%, es a la referida entidad a la que le corresponde promover el respectivo ligio, con el fin de demostrar que dicha pensión se obtuvo de mala fe, análisis ajeno al recurso extraordinario de la referencia. 48.

En consideración a que no se demostró la configuración de la causal de revisión invocada en el sub lite, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP. 23 Al respecto, se puede consultar la sentencia dictada el 30 de mayo de 2024 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P: Juan Enrique Bedoya Escobar, exp: 2017- 01570-02 (3589-2022). 24 M.P: Clara Inés Vargas Hernández, exp: D-5168.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01618-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandado: Maritza Isabel Moran Álvarez Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 11 Costas 49. De conformidad con lo previsto en el artículo 255 de la Ley 1437 de 201125, en concordancia con el artículo 365 del C.G.P., procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso extraordinario de revisión y en la medida en que se declare infundado su recurso y esté acreditada su causación. 50.

En el sub lite no se causaron agencias en derecho en favor de la señora Maritza Isabel Moran Álvarez, pues no presentó escrito de oposición o contestación al recurso extraordinario de la referencia y ni siquiera constituyó apoderado judicial para que la representara en el trámite de éste, por ende, resulta claro que no ha desplegado ninguna actuación en el asunto de la referencia y tampoco puede inferirse su eventual vigilancia del proceso. 51.

Además, no se encuentra acreditado que haya incurrido en el pago de expensas, por lo que no hay lugar a que se imponga condena en costas a su favor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social contra la sentencia dictada el 4 de mayo de 2023, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-23-33-000-2016-00471-02.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, mediante la Secretaría General del Consejo de Estado, ARCHIVAR el presente asunto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Con salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILSON RAMOS GIRÓN 25 “Artículo 255.

Sentencia. (Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021) Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente” (se destaca). Radicación: 11001-03-15-000-2024-01618-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandado: Maritza Isabel Moran Álvarez Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 797 de 2003) 12 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF