Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook Demandado: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico I.
ANTECEDENTES 1. La señora Emma Sofía Camargo Cook, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por medio del cual se pretende la nulidad de la Resolución CRA 956 de 2021 «Por la cual se adiciona el Título 2 a la Parte 8 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021 sobre ‘Aspectos generales de los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas que incluyan la remuneración de esas actividades y resolución de conflictos por remuneración entre personas prestadoras del servicio público de aseo que realicen las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas», emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA).
Además, solicitó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del mencionado acto1. 2. La demanda fue sometida a reparto el 17 de febrero de 2022 y allegada al Despacho el 18 de ese mes y año2. 3. Mediante providencia del 13 de octubre de 2023, el Despacho inadmitió el escrito demandatorio3, siendo subsanado en memorial del 23 de ese mes y año4. 1 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 2 Visible a índice 9 el Sistema de Gestión SAMAI 3 Visible a índice 15 del Sistema de Gestión SAMAI. 4 Folios 60 a 83 ibidem.
Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 2 4. El Despacho sustanciador admitió el libelo introductorio el 7 de diciembre de 2023 y ordenó las notificaciones de rigor5. Asimismo, en proveído de esa misma fecha corrió traslado de la medida cautelativa6 5. El término para contestar la demanda venció el 19 de febrero de 2024, plazo dentro del cual, la CRA 7 y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio8 respondieron el libelo introductorio. 6.
La Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de las excepciones de fondo en la forma prevista en el artículo 201A del CPACA. Dentro de dicho plazo la actora se pronunció respecto de éstas9. II. CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades 7. El artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso en lo pertinente que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes eventos: «Artículo 182A.
Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. 5 Visible a índice 17 del Sistema de Gestión SAMAI. 6 Visible a índice 18 del Sistema de Gestión SAMAI. 7 Visible a índice 30 del Sistema de Gestión SAMAI. 8 Visible a índice 31 del Sistema de Gestión SAMAI. 9 Visible a índice 32 del Sistema de Gestión SAMAI.
Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 3 Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito. No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. […] Parágrafo.
En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.
En este caso continuará el trámite del proceso.» 8. Así pues, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no haya pedimento probatorio alguno; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido. 9. Como se observa, esa segunda hipótesis prevé a su vez, tres posibilidades, estas son: (i) que no se requiera la práctica de pruebas, (ii) que sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado sin que exista tacha alguna sobre ellas, o (iii) que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles. 10.
La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es la emisión de un proveído que se pronuncie sobre las pruebas en el sentido descrito exigiendo de forma expresa, la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso (en adelante CGP). 11. En razón a que el proceso de la referencia se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada y que es menester pronunciarse sobre la fijación del litigio y solicitud probatoria, el Despacho lo efectuará como en seguida se observa. 2.2.
Fijación del litigio Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 4 12. El Despacho procede a fijar el litigio teniendo en cuenta que el actor formula como cargos de nulidad: i) infracción de norma superior; ii) falta de competencia; y iii) falsa motivación. En consecuencia, previa verificación de la carga de argumentación que corresponde al demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que tratan los artículos 187 del CPACA y 281 del CGP, así como las excepciones de mérito que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo código, la Sala deberá determinar si la Resolución enjuiciada adolece de los mencionados esos vicios, en la forma que se indica a continuación: 2.2.1.1.
Infracción de normas superiores 13. La Sala deberá establecer si el acto demandado fue emitido con desconocimiento de los artículos 83 y 181 de la Constitución Política; 40, 73 y 74 de la Ley 142 de 1994; 3 del CPACA; 2.3.2.2.2.4.51 y 2.3.2.2.2.4.52 del Decreto 1077 de 2015 y los principios de buena fe y confianza legítima. 14. De acreditarse lo anterior, la Sala deberá establecer si se configura la causal de nulidad por infracción de normas superiores y si ello conduce a acceder a las pretensiones de la demanda. 2.2.1.2.
Falta de competencia 15. Deberá determinarse si la CRA actuó sin competencia y en contravía de lo previsto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y de los numerales 8 y 9 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 al: (i) Establecer los aspectos generales de los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas en áreas de servicio exclusivo.
(ii) Señalar la metodología y condiciones para la solución de conflictos asociados a la remuneración para la prestación de actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas a solicitud de parte. (iii) Arrogarse facultades para modificar los contratos de concesión. Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 5 16.
Definido lo anterior, corresponderá establecer si se configura la causal de nulidad invocada y si hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. 2.2.1.3. Falsa motivación 17. Se absolverá si es cierto que existe incongruencia entre los motivos expuestos por la CRA durante el trámite de expedición del acto demandado, relativos a la necesidad de regular las actividades de barrido y limpieza en escenarios de competencia, y el contenido del acto administrativo enjuiciado, en cuanto reglamentó dichas actividades en áreas de servicio exclusivo. 18.
En caso de que la respuesta a ese interrogante sea afirmativa, se determinará si ello da lugar a la nulidad del acto demandado por falsa motivación. 2.3. Decreto de pruebas 2.3.1. Parte demandante 19. El Despacho observa que la parte actora enuncia como pruebas las siguientes: «8. PRUEBAS: Solicito que se tengan como pruebas las siguientes: 8.1.Constancia de presentación personal y fotocopia de mi cedula de ciudadanía. 8.2.
Copia simple del acto administrativo demandado, el cual anexo. 8.3.Copia simple de la Resolución CRA 709 de 2015, la cual anexo 8.4.Copia simple de la Resolución CRA 900 de 2019, la cual anexo. 8.5.Copia simple de la Resolución CRA 904 de 2019, la cual anexo. 8.6.Copia simple del Concepto CRA No. 20210120102851 del 28 de diciembre de 2021, el cual anexo. 8.7.Copia simple del Concepto CRA 93501 del 23 de noviembre de 2021, el cual anexo. 8.8.
Copia del "Documento de Respuestas a las observaciones recibidas en el proceso de participación de la Resolución CRA 904 de 2019", que podrá ser consultado en la siguiente dirección electrónica: https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/original/documents/Documento- Participacion-Ciudadana-remuneracion.pdf 8.9.Copia del "Documento de Trabajo - Proyecto General", que podrá ser consultado en la siguiente dirección electrónica: https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/original/documents/Documento-de- trabajo-Remuneracion.pdf Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 6 8.10.
Copia del "Documento de respuestas a las observaciones recibidas en el proceso de participación ciudadana de la Propuesta de Agenda Regulatoria Indicativa Anual 2021", que podrá ser consultado en la siguiente dirección electrónica: https://www.cra.gov.co/sites/default/files/documents/2020-12/4-2- Documento-de-Participacion-Ciudadana-ARI-2021.pdf 8.11.
Copia de la Matriz de Participación ciudadana ARI 2021 (Archivo Excel). 8.12. Copia del "Documento de Análisis de Impacto Normativo, Proyecto "Revisión de las condiciones para la intervención de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico en las controversias de barrido y limpieza de vías y áreas públicas entre personas prestadoras servicio público de aseo" - Diciembre de 2018.
En Archivo PDF»10 20. En cuanto a la constancia de presentación personal de la demanda, la copia de la cédula de ciudadanía de la parte actora y la copia del acto administrativo enjuiciado, el Despacho observa que dichos documentos fueron aportados para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la admisión del libelo introductorio, por lo que en esa calidad serán tenidos en cuenta en el plenario. 21.
En relación con las Resoluciones CRA 709 de 2015 y 900 y 904 de 2019 que se piden tener como prueba, se advierte que se tratan de normas de alcance nacional que no requieren ser probadas en el proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 177 del CGP. 22. En los términos y valor que corresponda, se tendrán como prueba los documentos enunciados en los numerales 8.6. a 8.12. del capítulo «8.Pruebas» de la demanda, visibles en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 23.
De otro lado, se advierte que en el escrito en el que descorrió traslado de las excepciones la actora solicitó el decreto del siguiente testimonio: «- Declaración del doctor Diego Felipe Polanía: Es importante señalar que dentro de la contestación, tanto la CRA como el MVCT formularon como una de las excepciones la de ausencia de violación del artículo 40 de la Ley 142 de 1994 y que dentro de los documentos aportados se incluyó el Acta de la Sesión Ordinaria No. 280 de 2021; por lo que resulta pertinente y necesario solicitar la declaración de Diego Felipe Polanía, ex comisionado experto de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, quien rendirá testimonio sobre los antecedentes y efectos de la Resolución 956 de 2021, en especial sobre el 10 Visible a folios 73 y 74 del Cuaderno del Tribunal.
Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 7 debate que se dio en la mencionada sesión de Comisión Ordinaria No. 280 de 2021, en la que el excomisionado expresó: “Mi voto es Aprobatorio, modificando el último inciso del parágrafo del artículo 5.8.2.3 en la siguiente forma: “En el evento de no llegar a un acuerdo, cualquiera de las personas prestadoras podrá acudir ante la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA para que sea esta entidad la que los resuelva aplicando las metodologías establecidas en los artículos 5.8.2.3.1. y 5.8.2.3.2. de la presente resolución; lo anterior sin perjuicio de que estos conflictos se tramiten según los mecanismos de solución que para el efecto hayan previsto las personas prestadoras.” La propuesta de modificación obedece a que: Cuando se han pactado en los acuerdos o contratos mecanismos de solución de conflictos, estos pueden estipular la prevalencia respecto de cualquier otro mecanismo, incluso en los eventos en que se pactan cláusulas arbitrales, en las que los árbitros designados están facultados para avocar conocimiento integral y excluyente del conflicto puesto a consideración, por ello se considera que no es imperioso el establecimiento de un orden de prelación por parte de la CRA.
En el mismo sentido, es preciso acotar que el establecimiento de escenarios de prelación entre uno y otro instrumento puede contravenir lo estipulado en las funciones otorgadas a la CRA en la Ley 142 de 1994; así como en la jurisprudencia, en la medida que esta ha establecido límites con relación a la autonomía entre partes, la cual en todo caso no podrá estar por encima de las disposiciones de la Ley.
Así las cosas, con la propuesta de modificación al parágrafo se atiende lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-186 de 2011 (La Corte ha concluido que son contrarias a este principio esencial que determina el origen, los alcances, el ámbito y los efectos del arbitramento las normas legales que (i)imponen a los particulares en determinados contextos la obligación de acudir al arbitraje;
(ii) exigen a ciertas empresas estatales someter las diferencias que puedan surgir en los contratos que celebran a procesos arbitrales; (iii) obligan a las partes en ciertos tipos de contratos a incluir una cláusula compromisoria; o (iv) atribuyen funciones arbitrales a entidades o individuos que no han sido expresamente habilitados por las partes en ejercicio de su voluntad libre y autónoma.), en el sentido de que los acuerdos entre particulares no pueden coartar las competencias de las comisiones de regulación porque con ello “podrían obstaculizar el cumplimiento de las competencias y por ende la consecución de los propósitos de intervención que la ley le asigna al órgano regulador”; lo cual en todo caso no implica necesariamente que la CRA se convierta de manera inmediata en el “juez del contrato” en la medida que siempre procederá el análisis de si corresponde a la CRA asumir competencia. Además, no debe olvidarse que cuando la CRA resuelve, existe instancia judicial porque la decisión de la Comisión es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como lo ha puntualizado la jurisprudencia.” (resaltado extratextual).
Lo señalado por el excomisionado resalta las contradicciones en las que incurren las entidades demandadas al argumentar la excepción de ausencia de vulneración de violación del artículo 40 de la Ley 142 de 1994, como se Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 8 puede evidenciar en el aparte de la contestación que se transcribe a continuación: “Es claro entonces, que la CRA NO impone su competencia para resolver conflictos de remuneración frente a los concesionarios de áreas de servicio exclusivo, pasando por alto la competencia de las demás autoridades a las que en virtud de los mecanismos de solución de controversias pactados en el contrato les correspondería conocer del asunto, sino que deja a discrecionalidad de los prestadores el acudir ante la entidad para la resolución de la controversia y, en estos casos, la Comisión de Regulación verificaría si se cumplen o no los requisitos para su intervención a través de una actuación administrativa, con observancia del debido proceso y de conformidad con la regulación y el régimen de los servicios públicos, como ocurre con la integridad de las solicitudes atendidas por la CRA”.
Lo expuesto anteriormente ratifica que se trata de un testimonio de especial relevancia para efectos de resolver los problemas jurídicos planteados en la demanda, especialmente en lo que tiene que ver con los cargos sobre violación del artículo 40 de la Ley 142 de 1994 y falta de competencia. Además, se interrogará al testigo sobre los efectos que puede tener la resolución por parte de la CRA de un conflicto de remuneración, frente a lo pactado en un contrato de concesión de área de servicio exclusivo suscrito entre una entidad territorial y un prestador.
El testigo puede ser contactado en el correo: Dpolania20@hotmail.com»11 24. El Despacho negará por innecesaria la práctica del citado testimonio, toda vez que su objeto consiste en que explique sobre los antecedentes y efectos de la Resolución 956 de 2021. No obstante, tales aspectos pueden acreditarse mediante los antecedentes administrativos del acto enjuiciado y los demás medios de prueba obrantes en el expediente. 2.3.2.
De las demandadas 2.3.2.1. CRA 25. La citada entidad pidió el decreto de los siguientes elementos materiales probatorios: «VI.- PRUEBAS Y ANEXOS Solicito se tenga como anexos y material probatorio los siguientes documentos: 1. La Resolución CRA 956 de 2021."Por la cual se adiciona el Título 2 a la Parte 8 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021 sobre “Aspectos 11 Visible en el índice 32 del Sistema de Gestión SAMAI.
Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 9 generales de los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas que incluyan la remuneración de esas actividades y resolución de conflictos por remuneración entre personas prestadoras del servicio público de aseo que realicen las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas””. 2.
Los antecedentes administrativos del acto administrativo demandado, los cuales se anexan dando cumplimiento al parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA. 3.- El poder y sus anexos ya se encuentran dentro del expediente»12 26. En lo concerniente a la copia de la Resolución CRA 956 de 2021 y al poder conferido a la abogada Maryluz Muñoz de la Victoria, la Sala precisa que el primero corresponde al acto administrativo demandado y fue aportado con la demanda como requisito para su admisión, razón por la cual será valorado en esa calidad dentro del proceso.
En lo que respecta al poder, se observa que fue allegado con el propósito de acreditar la representación judicial de la entidad accionada, por lo que será tenido en cuenta para ese efecto. 27. En los términos y con el valor que les corresponda, se tienen como prueba los antecedentes administrativos visibles en el índice 30 del Sistema de Gestión SAMAI. 2.3.2.2.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 28. La anotada cartera ministerial solicitó el decreto de las siguientes pruebas: « 6. PRUEBAS Y ANEXOS Solicito se tenga como anexos y material probatorio los siguientes documentos, los cuales ya fueron aportados por la CRA y obran en el expediente. 1. La Resolución CRA 956 de 2021."Por la cual se adiciona el Título 2 a la Parte 8 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021 sobre “Aspectos generales de los acuerdos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas que incluyan la remuneración de esas actividades y resolución de conflictos por remuneración entre personas prestadoras del servicio público de aseo que realicen las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas””. 2.
Los antecedentes administrativos del acto administrativo demandado, los cuales se anexan dando cumplimiento al parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA»13 12 Visible en el índice 30 del Sistema de Gestión SAMAI. 13 Visible en el índice 31 del Sistema de Gestión SAMAI. Radicado: 11001 03 24 000 2022 00114 00 Demandante: Emma Sofía Camargo Cook 10 29.
En atención a que la copia del acto demandado fue aportada como requisito para la admisión de la demanda, el Despacho reitera que en esa calidad será tenida dentro del proceso. 30. Como quiera que frente al decreto como prueba de los antecedentes administrativos del acto enjuiciado el Despacho ya emitió una consideración en el numeral 27 de esta providencia no se emitirá un pronunciamiento adicional sobre ese particular.
En tal contexto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO, en los términos anotados en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RESOLVER LA SOLICITUD PROBATORIA del proceso de la referencia en la forma dispuesta en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR la práctica del testimonio del señor Diego Felipe Polanía, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Magistrado El presente auto fue firmado electrónicamente por el magistrado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.