1 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad Simple Expediente: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandantes: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Demandados: Nación – Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Defensa Nacional AUTO QUE NIEGA EXCEPCIÓN PREVIA De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre la excepción formulada por la Presidencia de la República en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Los ciudadanos Santiago Camilo Cuadros Carrascal y Juan Pablo Pantoja Ruíz, actuando en nombre propio, promovieron demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 135 del CPACA, por medio de la cual pretenden la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1º (numeral 1.2) y 6 del Decreto 4890 de 2011, “Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Ministerio de Defensa Nacional. 1.2.
Mediante auto del 13 de marzo de 2019, se adecuó el medio de control al de nulidad simple previsto en el artículo 137 del CPACA, se admitió la demanda y se ordenó notificar al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Defensa, al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado1.
Así mismo, se advirtió el deber de la entidad demandada de allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado. 1.3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público2 y el Ministerio de Defensa Nacional3, por intermedio de apoderado judicial, contestaron la demanda, y no propusieron excepciones previas o mixtas. 1 Cuaderno principal, folios 32 a 34. 2 Ibídem, folios 48 a 52. 3 Ibídem, folios 56 a 66 y 87 a 107. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
La apoderada del Presidente de la República contestó la demanda4 y planteó la excepción previa que denominó “Indebida representación de la Nación”. 1.5. De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, la Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de excepciones por 3 días, término dentro del cual la parte actora allegó escrito descorriendo traslado5. 1.6.
Mediante providencia de 21 de julio de 20216, se negó la solicitud de acumulación del presente proceso al expediente bajo radicado No. 11001 03 24 000 2017 00241 00 que cursa en el Despacho de la Magistrada Nubia Peña Garzón. En esta misma providencia se requirió a la parte demandada para que allegara los antecedentes administrativos del Decreto núm. 4890 de 23 de diciembre de 2011. 1.7.
El Ministerio de Defensa Nacional, en cumplimiento del anterior requerimiento, aportó vía correo electrónico el 20 de agosto de 20217 los antecedentes administrativos del acto acusado. II. EXCEPCIÓN PROPUESTA En el escrito de contestación a la demanda, la apoderada del Presidente de la República planteó la excepción que denominó “Indebida representación de la Nación”, con fundamento en los siguientes argumentos: Manifestó que esa entidad no es la llamada a defender la legalidad del acto administrativo acusado en el presente proceso y que tampoco tiene la representación judicial de la Nación, dado que, además que el artículo 115 de la Constitución Política establece cómo se integra el gobierno nacional, igualmente advierte, a renglón seguido, que los actos que bajo esa figura se adopten, están representados por el ministro del ramo o por el director del departamento administrativo, que para el asunto objeto de examen, lo es el Ministerio de Defensa.
Manifestó que esta regla es concordante con lo previsto en el artículo 159 del CPACA, que señala que, cuando se demande un acto administrativo, su defensa judicial le compete a la autoridad que lo haya expedido, entendiéndose por ello a quien lo haya firmado. Tratándose de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, debe acudirse a la definición contenida en el artículo 115 constitucional, que lo define como la integración del Presidente de la República y del ministro o director del departamento administrativo correspondiente en cada caso, cuya firma lo respalda como autoridad expedidora, haciéndose responsable de su contenido para todos los efectos, incluido el de su eventual defensa judicial. 4 Ibídem, folios 68 a 75. 5 Ibídem, folios 119 a 128. 6 Visto en el índice No. 23 del expediente de la referencia en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado SAMAI. 7 Visto en el índice No. 31 del expediente de la referencia en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado SAMAI. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que legalmente el Presidente de la República no hace parte de la lista de autoridades que pueden asumir la representación judicial de la Nación en asuntos contenciosos, salvo lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 159 del CPACA, que sólo aplica para asuntos de naturaleza contractual, el cual preceptúa que, cuando el contrato o acto haya sido firmado exclusivamente por el Presidente a nombre de la Nación, en ese caso, la representación y defensa judicial sí le compete, a través del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Por lo anterior, estimó que la interpretación correcta de las reglas de representación, recogida por la jurisprudencia pacífica del Consejo de Estado, es que los actos del Gobierno Nacional deben ser defendidos por los ministros y directores de departamentos administrativos que hayan integrado la correspondiente actuación, y no por el Presidente de la República, ni por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
En este sentido, aseguró que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, tratándose de actos administrativos que han sido suscritos por el Presidente de la República conjuntamente con ministros, estos últimos son los llamados a representar judicialmente a la Nación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 159 del CPACA y 115 constitucional.
Por último, adujo que el Consejo de Estado, durante el trámite legislativo de la Ley 1437 de 2011, indicó que, si al proceso concurren varios organismos que comparten la misma personería jurídica (Nación), deben estar representados por un solo apoderado judicial, el del ministro del ramo o director del departamento administrativo. Como consecuencia de lo anterior, solicitó la desvinculación del Presidente de la República del presente proceso.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Generalidades Teniendo en cuenta que de oficio no se advierten excepciones previas o mixtas, procede el Despacho a pronunciarse sobre la excepción de indebida representación alegada por la apoderada judicial del Presidente de la República. Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal.
Así, el Legislador previó tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables.
Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente. De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada.
Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite.
Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.
En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.
La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.
Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el 5 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal (…).” Bajo tal perspectiva, es claro para el Despacho que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP y 180 del CPACA no son taxativos, y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito.
En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.
En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, preceptúa lo siguiente: “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se destaca) Como quiera que en el caso objeto de examen la demanda fue presentada el 6 de diciembre de 2017, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta norma es la aplicable para este caso.
En este contexto, el artículo 38 de la ley en comento preceptúa lo siguiente: “Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor:
PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.
Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” (Se destaca) Como puede apreciarse, la norma trascrita ordena resolver los medios exceptivos según el trámite previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP, disposiciones que tienen el siguiente alcance literal: “Artículo 100.
Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.” 7 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 101.
Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado. El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios.
Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.” (Se destaca). 3.2.
Indebida representación judicial de la Nación en el caso concreto En el caso objeto de examen, la apoderada del Presidente de la República planteó la excepción que denominó “indebida representación de la Nación”, con el fin de que el Presidente de la República sea desvinculado del presente proceso judicial, por no ser el llamado a defender los decretos que expide en conjunto con los ministros y directores de departamentos administrativos.
Sobre el particular, es preciso señalar que el Despacho advierte que no hay lugar a la configuración de la excepción alegada, por los motivos que se exponen a continuación. De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está conformado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos.
El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. Dicho artículo también establece que los actos del Presidente únicamente tendrán validez cuando hayan sido suscritos por él y por el ministro del ramo o director de departamento administrativo correspondiente, […] quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. […]”.
(Se destaca) 8 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior significa que tanto el Presidente de la República como los ministros o directores de departamento administrativo, según el caso, son responsables por los actos administrativos que expiden; conclusión que es evidente en un sistema democrático, pues en el mismo todos los funcionarios y servidores públicos están sujetos al ordenamiento jurídico, y nada explicaría que el Presidente de la República quedare exonerado de responsabilidad en su actuar.
Sobre este aspecto específico, el artículo 159 del CPACA señala lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contenciosos administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. // La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. // El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. // En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto. // En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya.
Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. // Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal.
En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor. […]”. Como bien puede observarse de la norma transcrita, la regla general en materia de representación de entidades públicas está determinada porque ella corresponde a “la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”, sin perjuicio de que concurran en ella el ministro, o director de departamento administrativo, o las demás personas indicadas en la norma; lo que implica que, cuando el acto es expedido por la Nación – Gobierno Nacional, la persona de mayor jerarquía que lo suscribe es, sin duda alguna, el Presidente de la República.
Y ello es así porque la vinculación del Presidente de la República tiene fundamento en que, como lo señala el artículo 115 de la Constitución, es responsable por los actos administrativos que suscribe y, en esa medida, debe ser notificado de la existencia del proceso, pues de lo contrario, no 9 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se le estaría garantizando el derecho fundamental al debido proceso; obsérvese al respecto que la decisión que se adopte en el proceso le afecta directamente, por lo que está llamado a defender su actuación. Aunado a lo anterior, a quien se demanda es a la Nación, Gobierno Nacional, pues quien goza de personería jurídica es la Nación; por ende, debido a que el Gobierno Nacional se conforma por el Presidente y el ministro del respectivo ramo o el director del departamento administrativo correspondiente, el contradictorio requiere la citación de todos ellos al proceso.
Bajo estos parámetros, y teniendo en cuenta que la apoderada del Presidente de la República señala que la decisión adoptada en el auto admisorio de la demanda va en contravía de la jurisprudencia del Consejo de Estado, el Despacho se permite observarle que la citación al Presidente de la República es una medida que el Despacho no solo estima procedente, sino además necesaria, pues en una democracia el primero llamado a la defensa de sus actos frente al pueblo elector es la máxima autoridad ejecutiva, más cuando la Carta Política le hace responsable de ellos.
A ello se agrega que la Sección Primera del Consejo de Estado “[…] cambió su jurisprudencia sobre la legitimación en la causa por pasiva y la representación procesal cuando se demanden actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional, como figura constitucional que conforma la persona jurídica Nación; específicamente, en la necesidad de vincular al Presidente de la República como representante de la parte pasiva y como integrante del Gobierno Nacional, cuando se demanden actos administrativos que hayan sido expedidos y suscritos por aquel. […]”8.
Variación en la postura que “[…] tiene efectos hacia el futuro. [Y por lo que aclaró] […] que la modificación de una posición jurisprudencial no es contraria a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, siempre y cuando la decisión que se adopte esté debidamente justificada. […]”9. Dicha modificación jurisprudencial se fundamentó en las siguientes consideraciones: “[…] 4.2.
Los actos administrativos expedidos por la Nación – Gobierno Nacional. Representación de la Nación – Gobierno Nacional en los procesos judiciales originados en demandas que se presenten en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad. En términos generales, el Gobierno Nacional es el encargado de reglamentar, ejecutar y hacer cumplir las leyes, además de velar por los intereses del Estado en el ámbito nacional como en el internacional. // El artículo 115 de la Constitución Política establece que el Gobierno Nacional está conformado por el Presidente de la República: quien es jefe de Estado, del Gobierno y suprema autoridad administrativa; y los Ministros 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, providencia del 15 de febrero de 2018, radicado número: 11001-03-24-000-2014-00573-00.
Demandante: Miguel Ángel Garcés Villamil. Demandado: Nación - Gobierno Nacional: Presidente de la República y Ministra de Relaciones Exteriores. 9 Ibídem. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y los Directores de Departamentos Administrativo. // […] El Gobierno Nacional ejerce funciones relacionadas con el gobierno y la administración, ejecutadas por el Presidente de la República, quien simboliza la unidad nacional y es el máximo representante del país [29]10.
En materia de gestión, control y vigilancia, el Primer Mandatario opera mediante actos administrativos a través de los cuales manifiesta la voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos. // […] Asimismo, la Sala advierte que, en el caso bajo estudio, el sujeto procesal es uno solo: la Nación, que actúa por intermedio de la figura constitucional del Gobierno Nacional, por lo que no hay lugar a conformar un litisconsorcio necesario por pasiva al no intervenir otros sujetos procesales adicionales. // Sin embargo, la Sala se aparta de la providencia recurrida en lo que tiene que ver con la representación de la Nación – Gobierno Nacional como sujeto procesal en este proceso, por cuanto no basta con que solamente comparezca alguno de los ministros o directores de departamentos administrativos que expidieron el acto administrativo, objeto del medio de control, sino que la Nación – Gobierno Nacional debe estar representada por todos y cada una de las personas que expidieron el acto demandado y plasmaron su voluntad unilateral al suscribir el acto de Gobierno demandado.
En ese orden, se entiende que la representación de la Nación – Gobierno Nacional se encuentra en cabeza del Presidente de la República y de los ministros y directores de departamentos administrativos que suscribieron el acto, en forma conjunta. // Al respecto, la Sección Quinta de la Corporación, en providencia de 19 de octubre de 2004[30]11, sostuvo que la parte pasiva de la controversia, en los procesos en que se controvierten actos administrativos suscritos por el Gobierno Nacional, se conforma por el Presidente de la República y los ministros del ramo, que suscribieron el acto demandado, motivo por el cual, tanto el Primer Mandatario como los ministros, están llamados a representar judicialmente los intereses de la Nación, plasmados en el respectivo acto de Gobierno. // […] De lo anterior, se concluye que, en las demandas que se promuevan contra actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional, se debe vincular como parte demandada a la Nación – Gobierno Nacional, quien actuará en el proceso a través de sus representantes (representación múltiple de un único sujeto procesal), esto es, las autoridades que manifestaron su voluntad en el acto administrativo demandado y por tanto, son responsables de su defensa. // En conclusión, en los procesos donde se ejerzan los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad, respecto de actos administrativos expedidos por la Nación, a través de la figura constitucional del Gobierno Nacional, se tendrá como único sujeto procesal a la Nación, la cual será representada en el proceso por el Presidente de la República y los ministros y directores del departamento administrativo que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado; por lo tanto, no será completa la representación de la Nación – Gobierno Nacional si solo se vincula a uno de ellos. 4.3.
Precisiones y parámetros a tener en cuenta sobre la vinculación del Presidente de la República a los procesos de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad 10 Nota original de la providencia en cita: [29] Artículo 188 de la Constitución Política. 11 Nota original de la providencia en cita: [31] Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto de 19 de octubre de 2004.
Exp. 2004-00030-01 (3484). M.P. Darío Quiñones Pinilla. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a las particularidades advertidas en los diferentes pronunciamientos[32]12 de esta Corporación, respecto de casos con problemas jurídicos similares al analizado en la presente providencia, la Sala considera que es necesario y oportuno precisar los lineamientos que, de manera general, se habrán de tener en cuenta para efectos de determinar la vinculación del Presidente de la República a los procesos que se originan en los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad, bien sea en los eventos que dicha autoridad sea la única que, a nombre de la Nación, expidió el acto demandado, o en los eventos que concurre con otras autoridades, como ocurren en los actos expedidos por el Gobierno Nacional.
El primer parámetro consiste en verificar la autoría del acto administrativo. En ese orden, se deberá establecer si el Presidente de la República expidió el acto administrativo demandado, lo cual se evidencia en el contenido del acto. Si se constata que el Primer Mandatario no expidió el acto administrativo demandado, no se le vinculará al proceso.
En ese caso se deberá vincular a las autoridades que efectiva y materialmente expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. Este parámetro constituye la regla general de vinculación. El segundo parámetro consiste en verificar la naturaleza del acto demandado. Lo anterior porque, en los términos del inciso quinto del artículo 159 de la Ley 1437, tratándose de actos suscritos por el Presidente de la República, la regla de vinculación en atención a la autoría del acto encuentra una excepción en materia contractual.
En ese orden, en materia contractual cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de la Nación se ejercerá por intermedio del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no directamente por el Presidente. El tercer parámetro consiste en verificar si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto demandado en nombre de la Nación o si la autoría del acto es conjunta con otras autoridades, por expresa disposición de la Constitución o la ley.
En el primer caso –única autoridad que expide el acto- se aplican las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo. En el segundo caso –autoría conjunta por expresa disposición de la Constitución o la ley-, respetando las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo, se deberán vincular a todas las autoridades que participaron en la expedición del acto.
El cuarto parámetro se relaciona con la potestad que tiene el Presidente de la República de delegar la función de ser representado en el proceso judicial a través de otras autoridades, de conformidad con los artículos 9 y siguientes de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[33]13. En este caso, se ordenará la vinculación del Presidente de la República en calidad de representante de la Nación, sin perjuicio de que, por virtud 12 Nota original de la providencia en cita: [32] Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 19 de septiembre de 2016, expediente radicado nro. 11001-03-24-000-2016-00079-00, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia de 9 de abril de 2015, expediente radicado nro. 25000-23-41-000-2013-02808-03, Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio 2015, expediente radicado nro.: 50001-23- 31-000-2001-20203-01 (34046), Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E). 13 Nota original de la providencia en cita: [32] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la figura de la delegación, este otorgue a otra autoridad la capacidad de representarlo en el proceso.
Por último, el quinto parámetro se relaciona con la vinculación del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, para lo cual se aplicarán los parámetros primero y segundo, sobre verificación de la autoría y de la naturaleza del acto demandado. […]”14. (Se destaca) De lo anterior es dable concluir que en las demandas que se promuevan contra actos administrativos en ejercicio del medio de control de nulidad, expedidos por la Nación, a través del Gobierno Nacional, se tendrá como único sujeto procesal a la Nación, la cual podrá estar representada en el proceso por el Presidente de la República y los Ministros del ramo o los Directores de Departamentos Administrativos que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado.
Tal razonamiento encuentra sustento en lo decidido en idéntica forma en la Sala de la Sección Primera, de manera consecutiva, desde el auto del 15 de febrero de 2018, dictado en el proceso identificado con el número 11001-03-24-000-2014-00573-00; así como lo resuelto desde las audiencias iniciales celebradas el 9 de febrero de 2018 en el expediente número 11001-03-24-000-2015-00522-00, y el 16 de febrero de esa anualidad en el proceso número 11001-03-24-000-2015- 00495-00, hasta la fecha.
Bajo tales premisas, y atendiendo a que el acto acusado fue suscrito por el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Defensa, todas estas autoridades están llamadas a representar a la Nación – Gobierno Nacional, y en esa medida no se configura la excepción denominada “Indebida representación de la Nación”, alegada por la apoderada de la Presidencia de la República, por lo que se negará la prosperidad de dicha excepción. 3.3.
Otros pronunciamientos: 3.3.1. Mediante memorial obrante a índice 29 del expediente de la referencia en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, la apoderada del Presidente de la República solicitó la corrección del Auto de del 21 de julio de 2021, mediante el cual se le reconoció personería, en el sentido de señalar que obra en el presente proceso en calidad de apoderada del Presidente de la República y no de la Presidencia de la República.
Revisado el poder allegado por la parte demandada que obra a folio 81 del cuaderno principal y por ser procedente la anterior solicitud de corrección, conforme el artículo 286 del CGP, se procederá a corregir la providencia del 21 de julio de 2021, en el sentido de indicar que se reconoce personería a la abogada Martha Alicia Corssy Martínez como apoderada del Presidente de la República. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, providencia del 15 de febrero de 2018, radicado número: 110010324000201400573-00.
Demandante: Miguel Ángel Garcés Villamil. Demandado: Nación - Gobierno Nacional: Presidente de la República y Ministra de Relaciones Exteriores. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00016 00 Demandante: Juan Pablo Pantoja Ruiz y Santiago Camilo Cuadros Carrascal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.2.
Por otro lado, obra la Resolución 928 de 27 de marzo de 201915, por medio de la cual se delega la función de representar judicialmente a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público entre otros funcionarios, en el abogado Juan Carlos Pérez Franco, razón por la cual el Despacho le reconocerá personería en los términos de la delegación que le ha sido efectuada. 3.3.3.
Por último, obra en índice 33 del expediente renuncia de poder presentada por la abogada Sandra Marcela Parada Aceros, en su calidad de apoderada de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional. Como quiera que la renuncia cumple los requisitos previstos en el artículo 76 del Código General del Proceso, el Despacho la tendrá por bien presentada.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: Negar la prosperidad de la excepción denominada indebida representación de la Nación alegada por la apoderada del Presidente de la República.
SEGUNDO: Corregir el auto del 21 de julio de 2021 en el sentido de indicar que se reconoce personería a la abogada Martha Alicia Corssy Martínez como apoderada del Presidente de la República.
TERCERO: Reconocer personería al abogado Juan Carlos Pérez Franco como apoderado de la parte demandada La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público CUARTO: Tener por debidamente presentada la renuncia de poder presentada por la abogada Sandra Marcela Parada Aceros, en su calidad de apoderada de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional.
Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 15 Cuaderno principal, folios 53 y 54.