Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001 03 15 000 2022 06267 00 Accionante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cuaca Tesis: Incumple el requisito de relevancia constitucional frente a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial, si no se advierte la afectación del núcleo esencial de los derechos invocados como vulnerados, el asunto es meramente económico y legal y se pretende usar el mecanismo constitucional, como una instancia adicional dentro del trámite ordinario.
ACCIÓN DE TUTELA – PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado, por la empresa Urbaser Colombia S.A E.S.P. (en adelante Urbaser), en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, invocando la protección de sus derechos fundamentes al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida el 10 de agosto de 2022, dentro del proceso de acción popular con radicado número 76001 33 33 018 2021 00078 01, promovido por el accionante en contra del Municipio de Yumbo y las sociedades Yumbo Limpio S.A.S. E.S.P. y EMCALI EICE E.S.P. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.
La empresa Urbaser solicitó la protección de los derechos fundamentales enunciados, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “III. SOLICITUD Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En concordancia con todo lo expuesto se solicita respetuosamente TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, vulnerados con ocasión de la expedición de la decisión judicial adoptada en Sentencia del 10 de agosto de 2022, dictada dentro del proceso de acción popular Radicación número: 76001- 33-33-018-2021-00078-01 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle.
En consecuencia, se solicita DEJAR SIN EFECTOS LA CITADA PROVIDENCIA JUDICIAL, AL IGUAL QUE CUALQUIER OTRA ACTUACIÓN O TRÁMITE SURTIDO CON POSTERIORIDAD AL MISMO, Y SE ORDENE LA PROTECCIÓN DEL DERECHO COLECTIVO QUE TIENEN LOS USUARIOS DE ELEGIR EL PRESTADOR DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO EN EL MUNICIPIO DE YUMBO.”1 1.2. Como sustento de lo anterior, a título de hechos, señaló que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra la Empresa Yumbo Limpio y el Municipio de Yumbo, por vulnerar los derechos colectivos de los usuarios del servicio de aseo a “i) ELEGIR SU PRESTADOR DEL SERVICIO DE ASEO, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 9.2 del artículo 9 de la ley 142 de 1994; ii) el derecho colectivo a la libre competencia; y, iii) el derecho colectivo a la moralidad administrativa.”2 Expresó que, con el escrito introductorio, allegó una serie de documentos, videos y audios, con los que logró probar que más de quince mil quinientos veintiún (15.521) usuarios decidieron no elegir a la empresa Yumbo Limpio S.A.S E.S.P (en adelante Yumbo Limpio), para la prestación del servicio de aseo y que, a pesar de ello, dicha entidad realizó los cobros de las facturas por la prestación del servicio, lo que causó la vulneración de los derechos colectivos.
Indicó que, aunque es una empresa prestadora del servicio de aseo, que tenía derecho a participar en la elección de la sociedad que se iba a encargar de prestarlo en el municipio de Yumbo, su finalidad con la presentación de la acción popular no era obtener un beneficio de tipo económico, sino velar por la protección de los derechos colectivos de los usuarios.
Relató que el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali conoció del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 1 Ibídem. 2 Visible a folio 2 del escrito de demanda Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en primera instancia y ordenó vincular a Emcali E.I.C.E E.S.P., por ser la encargada de facturar el servicio de aseo a favor la sociedad Yumbo Limpio.
Mencionó que el aludido Juez resolvió proteger los derechos colectivos a “la libre elección de los usuarios y a la libre competencia en el municipio de Yumbo”, después de haber analizado de manera pormenorizada las pruebas aportadas en el expediente. Manifestó que la parte demandada presentó recurso de apelación en contra de fallo de primera instancia, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en providencia del 10 de agosto de 2022, en el sentido de revocar el proveído impugnado.
Aseveró que dicha sentencia fue expedida de manera arbitraria debido a que pidió que la acción popular fuera coadyuvada por los usuarios del servicio de aseo, de modo que se exigió un requisito que no existe en el ordenamiento jurídico para la prosperidad de esa clase de acciones constitucionales. Agregó que el Tribunal también incurrió en un defecto fáctico por ausencia e indebida valoración probatoria de los documentos suscritos por los mismos usuarios del servicio.
Alegó que el Tribunal emitió la sentencia atacada sin la debida motivación al no pronunciarse en relación el derecho colectivo de elección de los usuarios. 1.1. Frente a la procedibilidad de la acción de tutela, indicó que se habían cumplido los requisitos generales, como quiera que: (i) el asunto tenía relevancia constitucional, dado que con la petición de amparo se pretendían salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, máxime cuando la acción popular objeto de controversia no tuvo como finalidad un interés económico, sino que buscaba hacer efectivo el derecho de elección de los usuarios, de modo que no se trataba de una simple controversia contractual entre dos (2) o más empresas competidoras, (ii) se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de Urbaser, en razón a que la sentencia impugnada era de segunda instancia, de modo que no procedían recursos en contra de ésta y a que, en todo caso, actuó diligentemente dentro del trámite ordinario, al punto que inclusive presentó un incidente de nulidad Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en contra del anotado fallo, (iii) cumplió con el requisito de inmediatez, debido a que, desde la emisión del proveído censurado y la interposición de la acción de tutela, no habían transcurrido más de tres (3) meses, (iv) se identificaron de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos fundamentales desconocidos y, finalmente, (v) la sentencia atacada no era de acción de tutela. 1.2.
Respecto a los requisitos especiales de viabilidad de la solicitud de amparo, expresó que el Tribunal había incurrido en un defecto fáctico por ausencia de valoración probatoria, al no tener en cuenta las múltiples pruebas suscritas por los usuarios del servicio3 y que, además, demostraban los efectos negativos sociales que generó la decisión de negar a los habitantes del Municipio de Yumbo la posibilidad de elección del prestador del servicio de aseo, desconociendo lo previsto en el artículo 176 del Código General del Proceso (en adelante CGP) y lo dispuesto por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-1270 de 2000, T-973 de 2004, T-1065 de 2006, T-513 de 2011, SU-192 de 2012, T-261 de 2013 y T-104 de 2014.
Dijo que si, en gracia de discusión, se aceptara que fueron analizados todos los casos de los usuarios del servicio de aseo en el Municipio de Yumbo, lo cierto es que la valoración probatoria en este punto resultaría errada, pues, si bien el Tribunal Administrativo del Valle se refirió a unas planillas, lo cierto es que su análisis no estuvo dirigido a demostrar una posible afectación de los derechos colectivos invocados en la demanda, sino que dicha autoridad judicial lo hizo para poner de presente unos supuestos intereses económicos de esa empresa para la interposición de la acción popular. 1.3.
Aseveró que la decisión enjuiciada incurrió en defecto sustantivo, al exigir con la connotación de “determinante”, que el proceso de acción popular fuera coadyuvado por los titulares del derecho colectivo afectado, sin que ese presupuesto estuviese previsto por el Legislador para la procedencia de una acción popular. En ese sentido, anotó que, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, son titulares de esa clase de acciones las personas naturales y jurídicas, sin que sea necesario que la misma sea interpuesta por el directamente 3 Documentos enlistados en los cuadros visibles a folios 21 a 31 del escrito de tutela Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 afectado, de modo que la consideración del Tribunal era caprichosa y totalmente inaplicable a esa clase de asuntos constitucionales.
Anotó que la decisión enjuiciada iba en contra de toda “razonabilidad” y “lógica” pues desconocía lo que entendió el Legislador como legitimación en la causa por activa para esa clase de acciones. 1.4. Finalmente, precisó que la sentencia censurada adolecía de graves defectos de motivación, pues no efectuó ningún razonamiento frente al derecho colectivo de elección de los usuarios previsto en el numeral 9.2. del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, no se justificaron las razones que llevaron a no pronunciarse frente a dicho derecho y se despacharon los reproches relativos a la violación de éste bajo el argumento que los usuarios pueden adelantar un proceso de desvinculación del servicio prestado por la empresa Yumbo Limpio S.A.S., afirmación ésta última que alegó, desconoce que el Municipio de Yumbo reconoce que nunca entregó usuarios a esa sociedad.
II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La acción de tutela fue admitida por medio de auto calendado el 28 de noviembre de 2021, en el cual se ordenó notificar los Magistrados que integran al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y comunicar el principio del presente trámite constitucional al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, al Municipio de Yumbo, a las empresas Yumbo Limpia S.A. E.S.P. y Emcali EICE ESP y a la Agencia Nacional de Defesa Jurídica del Estado4. 2.2.
A través de memorial del 5 de diciembre de 2022, la empresa EMCALI EICE E.S.P. contestó la demanda en los siguientes términos5: Luego de referirse a la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, emitida por la Sala Plena de esta Corporación en un proceso que no identificó y al fallo T – 248 de 2018, expedido por la Corte Constitucional, expresó que los argumentos del accionante no superaban el requisito de relevancia constitucional, en la medida que 4 Visible a folio 4 del escrito de demanda 5 Visible en el índice 9 del Sistema de Gestión SAMAI.
Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en el proceso ordinario, se valoraron de manera específica las pruebas obrantes en el plenario y se expusieron las razones que condujeron a la adopción de la providencia recurrida.
Anotó que la acción de amparo no se instituyó como una instancia de controversia entre la decisión atacada y la tutela, de manera que la simple disparidad de criterios no constituía en sí misma una fuente de vulneración de derechos fundamentales. Por otro lado, el acápite denominado “en cuanto a la acción de tutela”, citó los artículos 2 y 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la sentencia SU 003 de 2018, para indicar que esa clase de demandas estaban constituidas como un mecanismo subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial.
Por ende, aseveró que los requisitos de procedibilidad no eran simples formalidades, sino que, en virtud de los artículos 1, 2, 4, 6, 123 y 230 Superiores, los Jueces se encontraban en la obligación de asegurar el equilibro de poderes y, por lo tanto, les corresponde la labor de servir como garantes del ordenamiento jurídico, con apego al principio de subsidiariedad.
Expuso que los argumentos del escrito de demanda reiteraban los esgrimidos en la acción popular, por lo que, en realidad se estaba buscando una tercera instancia, debido a que la parte actora no había sido beneficiada con una sentencia estimatoria de las pretensiones. 2.3. En escrito del 7 de diciembre de 2022, el Municipio de Yumbo contestó el libelo introductorio, bajo los siguientes argumentos6: Tras referirse a la sentencia SU 215 de 2022, manifestó que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, en la medida que a la fecha no existe alguna acción constitucional elevada directamente por los usuarios del servicio de aseo, por lo que el hecho que se haya emitido una decisión contraria a los intereses de la actora no reflejaba ninguna afectación a los derechos fundamentales de una colectividad. 6 Visible en el índice 11 del Sistema de Gestión SAMAI.
Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Agregó que el libelo introductorio tenía una connotación legal y que buscaba modificar una sentencia judicial desfavorable a la demandante, aun cuando dentro del proceso ordinario tuvo la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oída.
Arguyó que el interés de la accionante era meramente económico y no la defensa de derechos fundamentales, pues lo que pretendía era el resarcimiento de las presuntas utilidades que dejó de percibir en el negocio de la prestación del servicio de aseo, en el que alega, se encuentra en desventaja frente a las demás empresas que hacen parte del nuevo esquema regulado de libre competencia. Concluyó que en el escrito introductorio se busca tergiversar la finalidad residual y subsidiaria de la acción de tutela, para convertirla en una tercera instancia dentro del proceso ordinario, de modo que, a su juicio, debía declararse improcedente el mismo, al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. 2.4.
En memorial del 12 de diciembre de 2022, la empresa Yumbo Limpio respondió la acción de tutela bajo los siguientes argumentos: Tras aludir al rol de los municipios en la prestación del servicio público de aseo, al cambio del esquema de prestación del servicio público de aseo en el Municipio de Yumbo y a que no ha impedido la desvinculación de usuario del servicio de aseo, procedió a pronunciarse sobre los hechos de la demanda, indicando que la accionante no estaba interesada en la defensa de los derechos colectivos de los usuarios, sino que lo que reclamó era su posición de competidor en la prestación de dicho servicio.
Expuso que los documentos allegados en el trámite ordinario no eran idóneos para demostrar la vinculación de los usuarios, pues no fueron suscritos por éstos y fueron diligenciados por la propia Urbarser, quien abusó de su posición dominante, pues en un inicio, tenía una actividad monopólica en el mercado. Expuso que la petición de amparo era improcedente, pues con ella se buscaba el reconocimiento de derechos económicos.
En ese sentido, señaló que lo pretendido Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 por Urbaser era la protección de un interés particular, el cual consiste en apropiarse de quince mil (15.000) usuarios sin haber agotado la gestión comercial respectiva.
Alegó que se pretende convertir al Juez de tutela en una instancia adicional a las ya surtidas dentro del trámite de la acción popular, ante la inconformidad de la actora frente a lo resuelto en el fallo de segunda instancia enjuiciado, de manera que, por esa misma razón, los defectos fáctico y sustantivo no tenían vocación de prosperidad.
Destacó que los temas que son objeto de controversia en la demanda son los mismos que se habían puesto de presente en las etapas procesales de la acción popular. Agregó que, aunque en las pretensiones no se expuso directamente alguna solicitud dineraria, era claro que pretendía la definición de un conflicto que sí tiene efectos económicos.
Aseveró que tampoco se cumplió el requisito de inmediatez, dado que la tutela le fue notificada más de cuatro (4) meses después de la emisión de la providencia impugnada y a que la demandante reconoció en el escrito introductorio que no tiene ninguna pretensión patrimonial o personal en el presente asunto. Dijo que no era cierto que se desconociera el derecho de acceso a la administración de justicia de la empresa actora, pues en el proceso ordinario tuvo pleno acceso a las etapas procesales y a los recursos que considerara oportunos para ejercer su defensa.
Expuso que, contrario a ello, Urbaser, en un uso abusivo del derecho, ha pretendido ante la Superintendencia de Industria y Comercio, en la vía judicial y en una acción popular, la consecución de los usuarios del servicio de aseo en el Municipio de Yumbo. Expuso que no se demostró ninguna vulneración a los derechos fundamentales de la demandante y que en la sentencia recurrida se acreditó que los anotados usuarios quedaron vinculados al esquema de libre competencia adoptado en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 y la Resolución CRA 845 de 2018, por lo que éstos cuentan con un procedimiento idóneo y regulado para la elección y cambio de operador.
Dijo que la sentencia de primera instancia, que amparó los derechos colectivos en el proceso de acción popular, era contraría a la Constitución Política, la Ley y Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 particularmente, desconoció el régimen de los servicios públicos domiciliarios y las fuentes propias del derecho.
Igualmente, destacó que el escenario para la solución de controversias entre operadores no era la acción popular, sino la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico en virtud de lo previsto en el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, entidad que, aseguró, ya está adelantando un procedimiento sobre la misma materia. 2.4.1.
En consecuencia, solicitó se deniegue el amparo pretendido, debido a que no se demostraron ni el defecto fáctico ni el sustancial, ni la violación de ningún derecho fundamental de la actora. 2.5. Las demás entidades accionadas guardaron silencio pese a ser debidamente notificadas7 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 20218, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
Hechos 7 Visible en el índice número 8 del Sistema de Gestión SAMAI. 8 “ARTICULO 1°. Modificación del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 7. Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto.(…)” Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.2.1.
El día 22 de abril de 2021, la sociedad Urbaser Colombia S.A. ES.P. presentó una demanda de acción popular en contra de la empresa Yumbo Limpia S.A. E.S.P., el Municipio de Yumbo y Emcali EICE ESP, pretendiendo el amparo de los derechos de libre elección de los consumidores del servicio de aseo, a la libre competencia y a la moralidad administrativa. 3.2.2.
La demanda correspondió al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Cali que, en providencia del 11 de mayo de 2022, accedió al amparo de los derechos colectivos a la libre competencia y de libre elección de los consumidores. 3.2.3. En contra de la precitada decisión, la empresa Yumbo Limpio S.A.S. E.S.P. y el Municipio de Yumbo interpusieron recurso de apelación. 3.2.4.
A través de fallo del 10 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, revocó la decisión de primera instancia y negó el amparo de los derechos colectivos invocados. 3.2.5. Inconforme con esa decisión, la empresa Urbaser Colombia S.A. E.S.P. presentó la acción de tutela de la referencia, con el fin de lograr el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 3.3.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. De la relevancia constitucional En la sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Asimismo, la mencionada sentencia precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”.
A partir de lo dicho, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En sentencia SU–573 de 20199, el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 202210, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico”. 3.3.1. De la constatación sobre la posible afectación a derechos fundamentales.
Al respecto, es pertinente señalar que, la Corte Constitucional en las sentencias T– 422 de 2018, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022, ha entendido que para la acreditación de este primer elemento es necesario que la 9 M.P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU- 103 de 2022. 10 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”.
Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 parte interesada, en el escrito de tutela: (i) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) exponga los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales y (iii) compruebe que la transgresión supone un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados11.
En otras palabras, para superar dicho elemento el Juez no puede limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, sino que debe evaluar si, acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del núcleo esencial del mismo.
Por ende, únicamente cuando se observe que la vulneración del derecho acontece en su núcleo esencial, es posible advertir que el caso reviste la trascendencia necesaria para permitir que se logre exceptuar en un juicio constitucional, el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico. 3.3.2.
Impedir que se controviertan asuntos de mera legalidad o económicos en la acción de tutela En este punto, el Juez debe verificar que en la acción de amparo no tenga como finalidad la protección de intereses económicos y/o se debatan asuntos meramente legales, dado que éstos no tienen trascendencia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, señaló: “no significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional (…) en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.
Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales”. 11 La Corte Constitucional en sentencia C-756 de 2008 ha entendido el núcleo esencial de un derecho como: “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección” Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Para precisar aún más el alcance de este planteamiento, el referido fallo de unificación advirtió: “Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.”. 3.3.3.
Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional Por último, frente al tercer elemento, es pertinente señalar que en las sentencias SU-215 de 2022 y SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se previene que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
Dicho en otras palabras, en un proceso judicial el debate gira sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado y, por ende, la decisión del Juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales la autoridad judicial decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En una condición de esta naturaleza, sería entonces el Juez Constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del asunto, en el escaso término que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida 3.4.
Caso concreto Bajo estos parámetros jurisprudenciales, la Sala examinará el reclamo traído ante el juez de tutela a la luz de cada uno de los tres criterios que hacen parte de la relevancia constitucional, para determinar si, en el presente caso, este requisito general de procedencia está cumplido. 3.4.1. De la ausencia de una posible vulneración de los derechos fundamentales invocados.
La parte actora invocó como violados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 10 de agosto de 2022, emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso de acción popular identificado con número de radicado 76001 33 33 018 2021 00078 01.
En ese orden, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala deberá analizar las razones por las cuales la anotada empresa considera que la autoridad judicial demandada, vulneró los aludidos derechos fundamentales, para Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 determinar si, prima facie, dicha trasgresión supone el desconocimiento de su núcleo esencial. a. Pues bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”12 Sin embargo, para el caso bajo examen, la Sala advierte que no existe vulneración o amenaza del núcleo esencial del derecho al debido proceso, pues la acción popular objeto de controversia se tramitó ante las autoridades judiciales 12 Sentencia C- 341 de 4 de junio de 2014, magistrado ponente Mauricio González Cuervo.
Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 competentes, se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley, no se pretermitió ninguna de las etapas procesales, las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa, se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones, y, por último, las providencias proferidas en el curso del proceso se fundamentaron en derecho. b. Tampoco se observa que se hubiera desconocido el núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida que la actora tuvo la posibilidad de poner a consideración de los Jueces la demanda objeto de controversia.
Asimismo, obtuvo dos (2) pronunciamientos de fondo y motivados sobre sus reproches y pudo controvertir las decisiones adoptadas en el trámite de la acción popular, mediante los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico para esos efectos. 3.4.2. De la discusión de asuntos de mera legalidad y económicos Sobre el particular, de la revisión de la demanda se advierte que la parte actora no propuso un debate sobre un asunto constitucional, sino que, lo que se deprende del libelo introductorio, es que el reparo que motivó la presentación de este mecanismo constitucional es una discusión meramente legal y económica, pues la actora simplemente busca una decisión que la habilite a prestar el servicio de aseo en el Municipio de Yumbo, al considerar que los usuarios la eligieron para prestar el mismo, por encima de la empresa Yumbo Limpia.
Por ende, el debate planteado por la parte actora es ajeno al derecho constitucional, pues, como consideró la autoridad judicial demandada en la sentencia controvertida, en realidad se trata de un conflicto empresarial entre las anotadas sociedades, sin que, se insiste, se advierta un desconocimiento del núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados. 3.4.3.
Del uso de la acción de tutela como una instancia adicional dentro del trámite ordinario En este caso, resulta evidente que la presente controversia gira sobre el mismo objeto de debate propuesto en el trámite de la acción popular. En efecto, lo que Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 observa la Sala es que Urbaser pretende que el Juez de tutela revise nuevamente los medios materiales probatorios que obran en el trámite ordinario, de manera que llegue a una conclusión distinta sobre la procedencia de las pretensiones en el asunto objeto de controversia, al estar inconforme con lo allí resuelto.
Por su parte, en lo referente al reproche relacionado con la legitimación en la causa por activa, esto es, que la acción popular interpuesta por Urbaser debía ser coadyuvada por los usuarios del servicio de aseo para su prosperidad, lo que advierte la Sala es que ésta es una consideración que formula el demandante, más no fue indicada de tal manera por el Tribunal, de tal suerte que el fundamento de la tesis así expuesta carece de veracidad y por ende debe ser desechada por improcedente.
En efecto, lo que esa Corporación refirió en relación con la coadyuvancia fue un argumento adicional al indicar que la acción popular no había sido auxiliada por ningún ciudadano, lo que de ninguna manera tiene el alcance que pretende atribuirle la accionante. Bajo tal perspectiva, y habida cuenta de que el Tribunal no excedió el objeto del litigio propuesto por las partes, sino que se limitó a resolver los reparos de la actora y las excepciones propuestas por los accionados, encontrando a partir de dicho análisis, que los usuarios contaban con la posibilidad de elegir la empresa prestadora del servicio de aseo siguiendo el trámite legal establecido para esos fines, la Sala concluye que no aparece acreditado el requisito de la relevancia constitucional en cuanto a los alegatos expuestos en la demanda en relación con los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo que por sí solo conduce a la improcedencia de la acción de tutela respecto de éstos.
Tal razonamiento hace que la Sala se abstenga de estudiar de fondo la acción de tutela de la referencia y lo concerniente al reparo sobre el requisito de inmediatez propuesto por la empresa Yumbo Limpio en su respectiva contestación a la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicado: 11001 03 15 000 20222 06267 00 Demandante: Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 IV.
FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 26 de enero de 2023.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.