CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-03269-011 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez; Crisanto Arbey, Sandra Yadira, Andrés Libardo y Héctor Édison Jaime Rojas (quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hijo Julián Esteban Jaime Murcia);
Jenny Paola Murcia Castellanos, Andrés Felipe Peña Murcia, Isabel Rojas Medina y Gina Lancheros Escobar (quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hija María Isabela Jaime Lancheros) Demandados: Magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por los tutelantes contra la sentencia de 25 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado (sección quinta), que negó el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. Los señores Héctor Julio Jaime Márquez; Crisanto Arbey, Sandra Yadira, Andrés Libardo y Héctor Édison Jaime Rojas (quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hijo Julián Esteban Jaime Murcia); Jenny Paola Murcia Castellanos, Andrés Felipe Peña Murcia, Isabel Rojas Medina y Gina Lancheros Escobar (quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hija María Isabela Jaime Lancheros), por conducto de apoderado, presentan acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 2 Como consecuencia de lo anterior, piden se dejen sin efectos los fallos de (i) 14 de mayo de 2020, mediante el cual el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda de reparación directa instaurada contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 11001-33-36-038-2017-00072-00); y (ii) 3 de diciembre de 2021, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) lo confirmó; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que emitan una nueva providencia que atienda el ordenamiento jurídico. 1.2 Hechos.
Relatan los accionantes que el 28 de diciembre de 2014 el señor Mayer Ferney Jaime Rojas, quien se desempeñaba como patrullero de la Policía Nacional, resultó muerto tras un ataque perpetrado por integrantes de grupos armados ilegales, mientras estaba en el puesto de control de aduanas, ubicado en el municipio de Hato Corozal (Casanare), hecho en el que fallecieron dos (2) uniformados más y un (1) servidor del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
Que promovieron medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 11001-33-36- 038-2017-00072-00), con el propósito de que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios que les causó el siniestro, que se produjo por la omisión de adoptar medidas orientadas a garantizar la seguridad del fallecido en una zona peligrosa, y se le ordenara reconocerles la correspondiente compensación monetaria.
En la demanda solicitaron oficiar a la dirección general de la Policía Nacional, con el fin de que indicara si el lugar donde ocurrió la acción subversiva era catalogada como «zona roja», cuántos uniformados se habían asignado al «retén», el tiempo de antigüedad de ellos en la institución y durante qué lapso funcionó dicho puesto de control.
Dicen que del asunto contencioso-administrativo conoció el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá, que el 1º de octubre de 2019 celebró audiencia inicial2, en la que decretó la prueba señalada en el párrafo precedente, sin embargo, pese a que fue requerida en varias ocasiones, la respectiva dependencia no allegó certificación alguna, por lo que pidieron iniciar incidente de desacato, empero, el despacho judicial no se pronunció al respecto, por el contrario, el 14 de mayo de 2020 negó las pretensiones 2 De que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 3 ordinarias, al considerar que el daño antijurídico acaeció dentro de circunstancias propias del servicio de policía y no se evidenció que a la víctima directa se la haya atribuido una carga que no estuviera en el deber de soportar.
Que contra la anterior decisión interpusieron recurso de apelación, con el argumento de que se acreditó que al momento del ataque el difunto apenas estaba con dos (2) policías más, los cuales eran insuficientes para hacer frente a la difícil situación de orden público que se presentaba en Hato Corozal. Además, era previsible un atentado como el ocurrido, puesto que las noticias reportaban hechos delictivos y la Defensoría del Pueblo emitió varias alertas, pese a ello, no se adoptaron medidas para evitarlo, omisión que compromete la responsabilidad extracontractual del Estado.
En la apelación pidieron practicar la prueba que no fue allegada en primera instancia. Sostienen que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) conoció del proceso, en segunda instancia, por lo que el 13 de septiembre de 2021 admitió la alzada y corrió traslado para alegar de conclusión, sin pronunciarse sobre el referido medio de convicción, razón por la cual deprecaron adelantar las diligencias necesarias para que obtener la correspondiente certificación, sin embargo, dicha Corporación guardó silencio y el 3 de diciembre de 2021 desató la alzada, en el sentido de confirmar el fallo de primera instancia, en atención a los mismos argumentos empleados por el a quo.
Que las sentencias atacadas carecen de apoyo probatorio, en razón a que concluyeron que el daño antijurídico no era atribuible a la Administración, sin advertir que no se practicó la prueba decretada por el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá (oficio de la Policía Nacional), la cual comprueba que el deceso del señor Mayer Ferney Jaime Rojas (q. e. p. d) comporta falla del servicio.
Adicionalmente, las autoridades accionadas inobservaron que el Tribunal Administrativo de Casanare3 accedió a las pretensiones de una demanda en la que se discutían supuestos fácticos y jurídicos similares a los debatidos en el expediente 11001-33-36-038-2017- 00072-00. 3 Sentencia de 3 de septiembre de 2020, expediente 85001-33-33-002-2015-00315-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 4 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor secretario general de la Policía Nacional, por conducto del señor jefe del área jurídica de la dependencia a su cargo, pide declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que al proceso ordinario 11001- 33-36-038-2017-00072-00 sí se allegó certificación de la Institución (oficio 34064 de 4 de junio de 2019), por tanto, carece de asidero jurídico la afirmación de que esa prueba no fue enviada.
Que a los padres del señor patrullero Mayer Ferney Jaime Rojas (q. e. p. d.) se les reconocieron $89ʼ463.827 como compensación por su muerte. Además, a su menor hija María Isabela Jaime Rancheros se le concedió pensión de sobreviviente, a través de Resolución 1162 de 22 de septiembre de 2016, expedida por tesorería general de la Policía Nacional, en consecuencia, se observa que los actores «no se encuentran frente a un perjuicio irremediable que haga procedente» este asunto constitucional. 1.3.2 Los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.
El Consejo de Estado (sección quinta), mediante sentencia de 25 de agosto de 2022, negó el amparo deprecado, al considerar que, contrario a lo aseverado por los demandantes, en el fallo de segunda instancia acusado sí se hizo mención a la prueba a la que hicieron referencia en el recurso de apelación que desató, pero no la consideró pertinente, puesto que en el proceso de reparación directa reposaban otros elementos de convicción que permitían dilucidar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que acaeció el hecho dañoso.
Que, luego de analizar las pruebas obrantes en el referido asunto contencioso- administrativo, no merece reproche alguno la conclusión de los señores magistrados demandados, consistente en que no se acreditó la falla del servicio alegada por los accionantes, pues las pruebas no demuestran que el difunto haya sido puesto en un riesgo superior al que debía soportar.
Asimismo, tampoco tiene asidero jurídico lo relacionado con el desconocimiento del precedente, porque el pronunciamiento invocado por los demandantes fue emitido por el Tribunal Administrativo de Casanare, por tanto, no tenía fuerza vinculante frente a las autoridades accionadas. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 5 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, los accionantes la impugnan, con fundamento en las mismas aseveraciones expuestas en el escrito de amparo.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 324 del Decreto ley 2591 de 19915 y 256 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
Los actores piden dejar sin efectos los fallos de (i) 14 de mayo de 2020, mediante el cual el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda de reparación directa instaurada contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 11001-33-36-038-2017-00072-00); y (ii) 3 de diciembre de 2021, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) lo confirmó. Sin embargo, la Sala centrará su estudio jurídico en la providencia de 3 de diciembre de 2021, por ser la que, al desatar el recurso de apelación 4 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 6 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 7 «Reglamento interno del Consejo de Estado».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 6 interpuesto contra la de 14 de mayo de 2020, decidió de manera definitiva el referido asunto contencioso-administrativo. 2.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 3 de diciembre de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) confirmó la de 14 de mayo de 2020, con la que el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones del medio de control de reparación directa promovido por los tutelantes contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 11001-33- 36-038-2017-00072-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 7 sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 8 solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales8, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20129, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con 8 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 9 anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos10. 2.6 Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de los actores;
(ii) contra el fallo acusado no procede recurso alguno, por cuanto fue proferido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada11 quedó ejecutoriada el 11 de enero de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 15 de junio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 4 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
Ahora bien, aunque los accionantes no invocan causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la Sala evidencia que las afirmaciones de que no se advirtió que no se allegó la certificación decretada en la audiencia inicial, pese a que también fue pedida en segunda instancia, y que tampoco se tuvo en cuenta el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Casanare que desató un asunto similar al debatido en el 11001-33-36-038-2017-00072-00, conciernen al defecto fáctico y desconocimiento del precedente, en su orden, motivo por el cual, en virtud del principio de oficiosidad12, se analizará este trámite constitucional a la luz de dichos defectos. 2.6.1 Hechos probados.
Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el 10 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 11 Notificada electrónicamente el 15 de diciembre de 2021. 12 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 10 expediente, se destaca: a) Mediante informe administrativo por muerte 5-2015 de 12 de febrero de 2015, el señor director de gestión de policía fiscal y aduanera indicó que el 28 de diciembre de 2014 el señor patrullero Mayer Ferney Jaime Rojas de la Policía Nacional falleció, junto con dos (2) uniformados más, luego de que hombres armados que se movilizaban en motos y una camioneta («presuntamente guerrilleros del ELN») atacaran el puesto de control aduanero en el que ejercían vigilancia de los vehículos que transportaban ganado, ubicado en Hato Corozal (Casanare). b) En razón al precitado suceso, los tutelantes promovieron medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 11001-33-36-038-2017-00072-00), con el propósito de que se le (i) declarara administrativamente responsable de la muerte del señor Jaime Rojas (q. e. p. d.), comoquiera que involucra una falla del servicio, por cuanto fue enviado a una zona de alta actividad subversiva sin realizarle un reentrenamiento ni garantizarle el personal y elementos de apoyo para evitar un ataque como el que acabó con su vida, y (ii) ordenara reconocerles la correspondiente compensación monetaria.
Con la demanda se adosaron el documento señalado en la letra a y valoraciones efectuadas por el psicólogo Daniel Andrés Bossio, en las que se consigna que padecen afecciones emocionales como consecuencia de la muerte del expatrullero. c) El asunto contencioso-administrativo fue asignado por reparto al Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá, que el 22 de septiembre de 2017 lo admitió, el 30 de abril de 2019 celebró audiencia inicial13, en la que decretó como pruebas los documentos adosados con la demanda y solicitó (i) de la dirección general de la Policía Nacional indicar si la zona donde ocurrió el hecho dañoso es catalogada como «zona de alto riesgo», en qué fecha se instaló el puesto de control aduanero atacado, el número de policías asignados a él y los planes fijados para «reaccionar» ante una eventualidad como la ocurrida el 28 de diciembre de 2014; y (ii) de la Fiscalía General de la Nación las diligencias penales iniciadas por lo acaecido. 13 De que trata el artículo 180 del CPACA.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 11 d) Al expediente se adosó copia de la sentencia de 2 de marzo de 2018, por cuyo conducto el Juzgado Único Penal del Circuito Especializado de Yopal condenó al autor material del hecho dañoso, en la que se consignó que el ataque ocurrido el 28 de diciembre de 2014, en el que murió el señor Mayer Ferney Jaime Rojas (q. e. p. d.), fue realizado por miembros del grupo guerrillero ELN (para el cual se utilizaron dos (2) motocicletas y una (1) camioneta), quienes se acercaron a los uniformados, con la excusa de preguntarles algo, y de manera sorpresiva les dispararon. e) Con oficio 34064 de 4 de junio de 2019, el comandante del departamento de policía de Casanare indicó que para la época en que acaeció el siniestro, el municipio de Hato Corozal estaba catalogado como «zona de orden público» y no se tenía conocimiento del plan de reacción que se adoptó para eventos como el sucedido el 28 de diciembre de 2014. f) Al expediente también se allegó copia de las Resoluciones 648 de 24 de febrero de 2015 y 821 de 28 de mayo de ese año, mediante las cuales la dirección general de la Policía Nacional ascendió de manera póstuma al fallecido al grado de subintendente y el área de tesorería le otorgó $89ʼ463.824 a sus padres, por concepto de «compensación por muerte», respectivamente. g) El 14 de mayo de 2020 el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones ordinarias, al considerar que el siniestro ocurrió en el marco del riesgo que el fallecido decidió asumir al ingresar voluntariamente a la Policía Nacional y no se acreditó una circunstancia especial de la que se infiriera que fue puesto en una situación que comportara una carga que no estuviera en la obligación de soportar, máxime cuando llevaba un año en la institución y se presume que en la escuela de formación recibió el entrenamiento necesario. h) Contra la anterior decisión los demandantes interpusieron recurso de apelación, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la demanda, esto es, que el difunto no estaba acompañado del personal suficiente para garantizar su seguridad, lo cual era indispensable dada la difícil situación de orden público que se presentaba en el lugar donde falleció, y era dable predecir el hecho dañoso, porque en la región ya se habían presentado atentados contra los miembros de la fuerza pública.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 12 Que el ad quem debía pronunciarse sobre la prueba que pidió de la Policía Nacional, esto es, que se informara si la zona donde ocurrió el siniestro era de alto riesgo, cuántos uniformados acompañaban al exuniformado al momento de su deceso, durante qué lapso funcionó el puesto de control aduanero y los planes adoptados para evitar una situación como la acontecida. i) El 3 de diciembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) desató la precitada alzada, en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia, habida cuenta de que la muerte del señor Mayer Ferney Jaime Rojas (q. e. p. d.) no compromete la responsabilidad extracontractual de la Administración, comoquiera que su deceso se produjo durante una situación de riesgo propia de los miembros de la fuerza pública que ingresan a ella de manera voluntaria y no se evidencia que se le haya impuesto una carga que no estuviera en la obligación de soportar.
Que, en relación con la prueba a la que hicieron alusión los apelantes, no era necesario requerirla nuevamente, porque la Policía Nacional allegó el oficio 34064 de 4 de junio de 2019, en el que se indicó que la zona donde ocurrió el siniestro era «de orden público», y aunque allí no se señaló el número de policías que estaban en el puesto de control aduanero y los demás datos requeridos, los otros elementos de convicción probaban las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que aconteció el siniestro (como que en el lugar del ataque habían tres uniformados), por lo que aquellos resultaban innecesarios. 2.6.2 Defecto fáctico.
Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»14. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se 14 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 13 configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra15.
En el asunto sub judice los demandantes sostienen que la providencia cuestionada incurre en defecto fáctico, porque carece de apoyo probatorio, pues no advirtió que, a su juicio, no se practicó la prueba que decretó el juez de primera instancia en el proceso de reparación directa 11001-33-36-038- 2017-00072-00, esto es, la que exigió informar el número de uniformados que estaban en el lugar del ataque, el plan de reacción ante un caso como el ocurrido, si la zona era de alto riesgo y el tiempo de funcionamiento del retén, prueba que hubiere demostrado la falla del servicio.
Con la finalidad de determinar si el anterior reproche tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno indicar que el artículo 9016 de la Constitución Política se constituye en la fuente de la responsabilidad extracontractual del Estado, puesto que es su «cláusula general»17, toda vez que prevé los elementos que deben concurrir para que se configure, los cuales son: (i) un daño antijurídico, esto es, un perjuicio que la persona no está en la obligación de soportar, (ii) una acción u omisión de los servidores públicos concernientes al cumplimiento de sus funciones y (iii) una relación causal entre el hecho dañoso y la actuación o negligencia de aquellos.
En virtud de dichos presupuestos, hay lugar a declarar la responsabilidad extracontractual del Estado cuando sus agentes, en acatamiento de sus funciones, por acción u omisión, causan menoscabo a una persona que no debe resistirlo. Así las cosas, el nexo causal hace referencia a la relación necesaria que debe mediar entre el hecho generador del detrimento y el resultado, es decir, para que se comprometa patrimonialmente a la Administración, es indispensable que esta haya causado el daño18.
Por otra parte, cuando se discute la responsabilidad patrimonial de la Nación 15 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 16 «El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste». 17 Corte Constitucional, sentencia C-38 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 18 Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, sentencia de 26 de abril de 2018, C. P. María Adriana Marín, expediente 25000-23-26-000-2004-02010-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 14 por lesiones o muertes de miembros de la fuerza pública, el alto tribunal contencioso-administrativo ha determinado dos escenarios: en el primero, se encuentran quienes ingresan a las instituciones con el fin de prestar el servicio militar obligatorio; y en el segundo, están los que se vinculan a la milicia de manera voluntaria.
En ese orden de ideas, el Consejo de Estado ha indicado que cuando quien fallece o sufre una lesión es alguien vinculado a la fuerza pública para cumplir el mandato constitucional de «[…] tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas»19, la responsabilidad del Estado se compromete en atención al título de imputación de riesgo excepcional, dado que la obligación de resarcir los perjuicios se origina en el hecho de ponerlo en una situación de vulnerabilidad que quebranta el principio de igualdad frente a las cargas públicas20.
Asimismo, los agravios causados a militares o policías que ingresaron voluntariamente a las filas son susceptibles de ser compensados, en sede de reparación directa, en el evento en que se pruebe una conducta negligente que los hubiere puesto en indefensión (falla del servicio), porque en caso contrario, es decir, de resultar afectados por la acción del enemigo sin mediar desidia, no se crea el mandato de resarcir los daños, por cuanto el hecho se enmarca dentro del riesgo propio del servicio.
Sobre el particular, esta Corporación21 precisó: […] el común denominador del daño antijurídico reclamado como consecuencia de la muerte o de las lesiones de un miembro de las fuerzas armadas es el de la “exposición a un elevado nivel de riesgo para la integridad personal”. Esto indica, pues, que quien ingresa voluntaria o profesionalmente a las fuerzas armadas está advertido que debe afrontar situaciones de alta peligrosidad, entre las que cabe encuadrar el eventual enfrentamiento con la delincuencia22. […] Como consecuencia de lo anterior, se establece un régimen prestacional especial, que reconoce la circunstancia del particular riesgo a que se 19 Artículo 216 de la Constitución Política. 20 Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, sentencia de 16 de septiembre de 2013, C. P. Carlos Alberto Zambrano Becerra, expediente 68001-23-15-000-1998-00468-01. 21 Sección tercera, subsección C, sentencia de 1.º de julio de 2015, M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente: 52001-23-31-000-1998-00182-01 (30385). 22 Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, expediente 17127.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 15 somete a todo aquel que ingresó voluntaria y profesionalmente23, a lo que se agrega que dicho régimen se encuentra ligado a la presencia de una vinculación o relación laboral para con la institución armada24. Esto llevará a que se active la denominada “indemnización a for-fait”25, lo que no excluye la posibilidad que pueda deducirse la responsabilidad y por tanto la obligación de reparar el daño causado26, si se demuestra que el daño fue causado por falla del servicio o por exposición de la víctima a un riesgo excepcional.
Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite la Sala observa que en la providencia cuestionada se indicó que no era dable acceder a las pretensiones formuladas en la demanda de reparación directa 11001-33-36- 038-2017-00072-00, porque las pruebas adosadas a ese asunto no acreditaban que el señor patrullero Mayer Ferney Jaime Rojas (q. e. p. d.) haya sido puesto en una situación de mayor riesgo a la que debía asumir, ni se que el ataque en el que murió haya ocurrido por fallas atribuibles a la Administración. Para los demandantes, la anterior postura comporta defecto fáctico, porque carece de fundamento probatorio, dado que la providencia censurada se emitió sin advertir que no se allegó el informe de la Policía Nacional en los términos en que se solicitó, pues no se indicó si existía el plan de reacción ante ataques, cuántos años de antigüedad en la Policía Nacional tenían los uniformados que estaban en el puesto de control atacado, el número de efectivos asignados a ese lugar y el tiempo que duró en funcionamiento la caseta de vigilancia. Luego de efectuar un análisis de los elementos de convicción obrantes en el expediente 11001-33-36-038-2017-00072-00, se observa que no demuestran que al señor Jaime Rojas (q. e. p. d.) se la haya impuesto una carga que no estuviera en la obligación de soportar, pues acreditan que el ataque en el que falleció fue intempestivo, porque los guerrilleros que le dispararon a él y a sus 23 Cuando se concreta un riesgo usual “surge el derecho al reconocimiento de las prestaciones y de los beneficios previstos en el régimen laboral especial… sin que en principio resulte posible deducir responsabilidad adicional al Estado por razón de la producción de los consecuentes daños, a menos que se demuestre que los mismos hubieren sido causados… por una falla del servicio o por la exposición de la víctima a un riesgo excepcional en comparación con aquel que debían enfrentar”.
Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, expediente 17127. 24 En recientes precedentes se dijo que los daños sufridos “por quienes ejercen funciones de alto riesgo” no compromete la responsabilidad del Estado, ya que se producen con ocasión de la relación laboral y se indemnizan a for fait. Sección Tercera, sentencias de 21 de febrero de 2002, expediente 12799; 12 de febrero de 2004, expediente 14636; 14 de julio de 2005, expediente 15544; 26 de mayo de 2010, expediente 19158. 25 Sección Tercera, sentencias de 15 de febrero de 1996, expediente 10033; 20 de febrero de 1997, expediente 11756. 26 Sección Tercera, sentencias de 1 de marzo de 2006, expediente 14002; de 30 de agosto de 2007, expediente 15724; de 25 de febrero de 2009, expediente 15793.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 16 compañeros se movilizaban en dos (2) motocicletas y una (1) camioneta y cuando les preguntaron sobre una ubicación, desenfundaron sus armas. Esa imprevisibilidad de la situación impide asumir que el hecho dañoso acaeció por una falla del servicio, es decir, por la omisión de las autoridades policiales de adoptar medidas para evitarlo, puesto que no se arrimaron pruebas de las que se infiera que se conocía del ataque y, pese a ello, no se salvaguardó la integridad de las personas que resultaron abaleadas, motivo por el cual debe asumirse que el fallecimiento del exuniformado ocurrió como consecuencia de un riesgo propio del servicio, el cual asumió al ingresar libremente a la Policía Nacional.
Ahora bien, los demandantes indican que para la época en que ocurrió el siniestro, en Hato Corozal había alta presencia guerrillera y acaecieron varias acciones subversivas contra integrantes de la fuerza pública, lo que conllevó que esa zona fuera catalogada como de alto riesgo, sin embargo, no tomaron las precauciones necesarias para evitar que el puesto de control aduanero fuera asaltado, situación por la que la Administración era responsable del deceso del señor patrullero Mayer Ferney Jaime Rojas (q. e. p. d.).
No obstante, para la Sala el anterior planteamiento no es de recibo, en razón a que, se reitera, las pruebas allegas al expediente ordinario no dan cuenta de la inminencia del ataque, de ahí que al Estado no le asistiera el deber inequívoco de adoptar medidas urgentes, como las que indican los accionantes (incrementar el pie de fuerza, adelantar planes para enfrentar hostigamientos, etc.).
Se aclara que, contrario a lo aseverado por los actores, la Policía Nacional sí atendió el respectivo requerimiento, porque allegó el oficio 34064 de 4 de junio de 2019, en el que señaló que para el momento en que acaeció el siniestro el municipio de Hato Corozal era «zona de orden público» y no se tenía conocimiento del plan de reacción que se adoptó para los eventos como el sucedido el 28 de diciembre de 2014.
Cabe advertir que si bien los datos consignados en el precitado documento no estaban conforme se deprecaron (dado que no indicó el número de uniformados que estaban en el sitio del siniestro, el tiempo que llevaban en la institución y el lapso durante el cual funcionó el puesto de control aduanero), los demás elementos probatorios, en especial las diligencias penales, dan cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en el que aconteció la Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 17 acción subversiva en la que murió el expatrullero, junto con dos (2) uniformados más, de manera que los restantes datos resultaban irrelevantes, como se indicó en la providencia cuestionada, por lo que no merece reproche alguno que no se haya exigido un pronunciamiento sobre ellos por parte de la Policía Nacional, máxime cuando, se insiste, no brindan certeza de que la agresión era inminente y no se adoptaran medidas de protección. Adicionalmente, debe anotarse, a guisa de pedagogía judicial, que aunque el informe deprecado de la Policía Nacional hubiese sido allegado en los términos en los que según los accionantes debió arrimarse, tampoco era dable acceder a las pretensiones de la demanda de reparación directa 11001-33-36- 038-2017-00072-00, pues lo único que demostraría es el número de efectivos que estaban en lugar, su antigüedad en la institución y el tiempo en que funcionó el puesto de control aduanero, pero no que se conociera de la realización del ataque y, pese a ello, no se tomaran medidas necesarias para evitarlo, escenario en el que era viable declarar la responsabilidad extracontractual del Estado en ese asunto contencioso-administrativo.
En virtud de lo anterior, la Sala concluye que la providencia acusada no incurre en defecto fáctico, toda vez que, contrario a lo afirmado por los actores, cuenta con respaldo probatorio y si bien el oficio allegado por la Policía Nacional no se pronunció sobre todas las cuestiones pedidas, ello no involucra irregularidad alguna, porque los hechos acaecidos el 28 de diciembre de 2014 se acreditaron con otros elementos de prueba y los datos faltantes no tenían incidencia en el fondo de la controversia, puesto que no permiten dilucidar que se conocía la acción guerrillera y no se tomaron precauciones. 2.6.3 Desconocimiento del precedente.
El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia27, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del 27 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 18 precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo28 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe29. En el caso sub judice los demandantes arguyen que el fallo cuestionado desatiende un pronunciamiento del Tribunal Administrativo del Casanare30, que accedió a una demanda de reparación directa con fundamentos fácticos y jurídicos similares a los debatidos en el proceso 11001-33-36-038-2017- 00072-00, reproche que para la Sala carece de asidero jurídico, habida cuenta de que los fallos de esa Corporación no constituyen precedente horizontal (entendido como «sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial»31) para los magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (puesto que integran diferentes salas de decisión32), por lo que estos no estaban en el deber de atender el citado fallo.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia censurada no incurre en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente, se impone confirmar el fallo impugnado, que negó el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 25 de agosto de 2022, mediante la cual el Consejo de Estado (sección quinta) negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por los señores Héctor Julio Jaime Márquez; Crisanto Arbey, Sandra Yadira, Andrés Libardo y Héctor Édison 28 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 29 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 30 Sentencia de 3 de septiembre de 2020, expediente 85001-33-33-002-2015-00315-01. 31 Corte Constitucional, sentencia SU-113 de 2018, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 32 Corte Suprema de Justicia, sala de casación laboral, sentencia de 18 de septiembre de 2019, M. P. Dolly Amparo Caguasango Villota, radicación 59449: «[…] el precedente horizontal únicamente se puede predicar del mismo juez o Sala de decisión y no respecto de otras autoridades judiciales de la misma jerarquía […]».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-03269-01 Actores: Héctor Julio Jaime Márquez y otros 19 Jaime Rojas (quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hijo Julián Esteban Jaime Murcia); Jenny Paola Murcia Castellanos, Andrés Felipe Peña Murcia, Isabel Rojas Medina y Gina Lancheros Escobar (quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hija María Isabela Jaime Lancheros), por las razones expuestas en la motivación. 2º.
Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo a la sección quinta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS