Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Demandante: PEDRO MANUEL BENAVIDES RIVERA Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma decisión de primera instancia que declaró improcedente el asunto por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 22 de febrero de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que declaró improcedente el amparo constitucional por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.
I.ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Los señores Pedro Manuel Benavides Rivera y otros1, a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, con ocasión de la sentencia del 21 de marzo de 2023, dictada en el marco del proceso de reparación directa con radicado 05001-23-31-000-2003- 02969-01 acumulado con los procesos 05001-23-31-000-2003-03358-01 (44.942) y 05001-23-31-000-2002-03468-01 (42.142), instaurado contra la Nación, Fiscalía General de la Nación. 1.2.
Pretensiones 1 Miguel Ángel Benavides Díaz, Judith Rivera de Benavides, Manuel Alejandro Benavides Cardona, Olga Lucía Cardona Cardona, Nathaly Benavides Cardona, Miguel Armando Benavides Rivera, Julio César Benavides Rivera, Carmen Elisa Benavides Rivera, Ruth Amparo Benavides Rivera, Ana María Benavides Rivera y Sandra Janeth Benavides Rivera y Aura de Jesús Cardona Cardona.
Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: ( ) DEJAR sin efectos la providencia del 21 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, en el proceso acumula radicado 05001 2331 000 2003 02969 01 y 05001 2331 000 2003 03358 01 (44.942).
En consecuencia, se le ordene que, en el término que se disponga contado a partir de la notificación del fallo de tutela, profiera otra decisión en reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones de la decisión que se profiera 1.3. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia2: El señor Pedro Manuel Benavides Rivera ingresó a la Policía Nacional el 8 de febrero de 1983 y hacía el año 1993 ostentaba el grado de capitán, siendo designado comandante de la estación de policía del municipio de Yarumal, departamento de Antioquia.
Por su parte, la Fiscalía General de la Nación, con base en informes que fueron recibidos, inició investigación penal contra el señor Benavides Rivera, por su posible participación en la conformación y participación en grupos de limpieza social que «…ejecutaban a personas dedicadas a la delincuencia común, guerrilleros, viciosos, expendedores de alucinógenos y auxiliadores de grupos guerrilleros.»3 La Unidad de Fiscalías Delegadas ante los Jueces Penales del Circuito Especializado de Medellín, mediante resolución interlocutoria del 20 de octubre de 1999, definió la situación jurídica del señor Pedro Manuel Benavides Rivera, estableciendo la detención preventiva sin beneficio de excarcelación, siendo sindicado de los delitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 1194 de 19894.
Posteriormente, mediante resolución interlocutoria del 11 de abril de 2000, se revocó la medida de aseguramiento antes impuesta y, finalmente, el 28 de agosto 2 Para la redacción de este acápite, se tuvo en cuenta no solo los hechos expuestos en la acción de tutela sino también los que se desprenden de las actuaciones judiciales surtidas en primera y segunda instancia al interior del proceso ordinario.
Asimismo, se precisa que no se hará referencia alguna a los supuestos de hecho que rodearon el proceso de reparación directa que promovió el señor el señor Norbey de Jesús Arroyave Arias, radicado bajo el número 05001-23-31-000-2002- 03468-00, asunto que fue acumulado al proceso objeto de pronunciamiento. 3 Folio 4 sentencia Tribunal Administrativo de Antioquia. 4 Por el cual se adiciona el Decreto legislativo 180 de 1988, para sancionar nuevas modalidades delictivas, por requerirlo el restablecimiento del orden público.
Artículo 2º La persona que ingrese, se vincule, forme parte o a cualquier título pertenezca a los grupos armados a que se refiere el artículo anterior, será sancionada, por este solo hecho, con pena de prisión de diez (10) a quince (15) años y multa de cincuenta (50) a cien (100) salarios mínimos legales mensuales, sin perjuicio de la sanción que le corresponda por los demás delitos que cometa en ejercicio de esa finalidad.
Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 2001 se decretó la preclusión de la investigación contra el señor Benavides Rivera.
Con base en lo anterior, el señor Pedro Manuel Benavides Rivera y su núcleo familiar promovieron demanda en uso de la acción de reparación directa5, en la que solicitaron el reconocimiento y pago de perjuicios derivados de la privación injusta de la libertad que tuvo que soportar la víctima. Dicho asunto, se identificó con el radicado 05001-23-31-000-2003-02969-00.
Posteriormente, la señora Olga Lucia Cardona Cardona, obrando únicamente en representación de sus hijos menores de edad Nathaly y Manuel Alejandro Benavides Cardona presentó demanda en igual sentido y que se identificó con el radicado 05001-23-31-000-2003-03358-00. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Descongestión, finiquitó la primera instancia al interior de los mencionados procesos, mediante sentencia del 11 de mayo de 2012 y en la que dispuso en su parte resolutiva: 1.
Declarar oficiosamente la excepción de caducidad de la acción respecto de la acción de reparación directa que fuera promovida por los menores NATALY y MANUEL ALEJANDRO BENAVIDES CARDONA, contra la NACIÓN-FISCALÍA GENERAL, adelantada con el radicado número 2003- 03358-00. 2. Denegar las pretensiones del señor Pedro Manuel Benavides Rivera, Olga Lucía Cardona Cardona, Miguel Ángel Benavides Díaz, Judith Rivera de Benavides, Carmen Elisa Benavides Rivera, Julio César Benavides Rivera, Ana María Benavides Rivera, Miguel Armando Benavides Rivera, Ruth Amparo Benavides Rivera, Sandra Janeth Benavides Rivera y Aura de Jesús Cardona Cardona.
En criterio del a quo del proceso ordinario, se concluyó que no había lugar a acceder a las súplicas de la demanda en la medida que no se configuró la inexistencia del hecho, o que hubo atipicidad de la conducta, o que el implicado no cometió el delito; sino que tal situación tuvo sustento en la sentencia C-492 de 2000, la cual, incidió en las razones que dieron origen a la captura y privación de la libertad.
Al respecto, indicó: Pues bien, en este caso estima la Sala que si bien la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, precluyó la investigación en favor del señor PEDRO MANUEL BENAVIDES RIVERA, ante la ausencia de certeza de que dicha persona había cometido los delitos que se le imputaban, o lo que lo mismo, aplicó el in dubio pro reo en favor del procesado, este caso en particular amerita un tratamiento no generalizado, debido a que como se reiteró, la actuación de la entidad demandada, se adecuó al ordenamiento jurídico, las decisiones adoptadas en el proceso judicial estuvo 5 La demanda con la que se dio origen al presente asunto data del año 2003, época para la cual se aplicaban las disposiciones establecidas en el Decreto 01 de 1984.
Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 respaldada en abundante prueba que fuera recogida en la etapa instructiva de la investigación penal, los términos fueron cumplidos en forma legal, por tanto, la medida de aseguramiento decretada en contra del procesado no fue arbitraria ni desfasada, como tampoco lo fue la prolongación de la detención de la libertad del afectado con la restricción de la libertad, pues si bien no se logró la certeza del fallador para encontrar responsable al señor BENAVIDES RIVERA de los hechos punibles endilgados, dicha falencia no es imputable a las <sic> entidad demandada, ni por acción, ni por omisión.6 Apelada la anterior decisión, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia el 21 de marzo de 2023, la cual, modificó el numeral primero de la parte resolutiva y confirmar en todo lo demás la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Descongestión. Al respecto, precisó: 63.
La Sala advierte que la revocatoria de sus medidas de detención y la posterior preclusión de la investigación devinieron como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional respecto de las disposiciones de la Ley 504 de 1999, que mantenían la figura del testimonio reservado en el ordenamiento jurídico. 64.
En efecto, dado que la prueba de cargo se componía, en su mayoría, de testimonios practicados en esas circunstancias, la fiscalía concluyó que perdió “toda confianza y credibilidad lo atestado por quienes nunca dieron la cara para incriminar” a los entonces procesados. Por razones similares, mediante resolución de 28 de agosto de 2001, la fiscalía precluyó la investigación, toda vez que, de conformidad con los principios generales de valoración probatoria resaltados en la aludida sentencia de inexequibilidad, los medios de prueba obrantes en el proceso no eran suficientes para atribuir responsabilidad penal a los entonces sindicados. 65.
En consecuencia, si bien los entonces procesados fueron exonerados de responsabilidad penal, su actuación en el trámite incidió en la imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva. Precisamente, a pesar del conocimiento directo que tenían de los hechos violentos registrados en la zona y de las indagaciones que, frente a varios funcionarios del municipio, se comprometieron a realizar, los sindicados se limitaron a manifestar su desconocimiento frente a la existencia del grupo de justicia privada como origen de las numerosas conductas punibles presentadas, lo cual resultaba objetivamente discutible, no solo por los testimonios y denuncias penales formuladas, sino, lo más importante, por tratarse de una de las autoridades encargadas de la persecución del delito.
La referida providencia se notificó por edicto el 14 de julio de 2023 y fue desfijado el 18 de julio del 2023. 1.4. Fundamentos de la vulneración Luego de hacer un extenso recuento de las actuaciones surtidas tanto en el proceso penal como en las instancias del asunto contencioso administrativo, en el acápite denominado Fundamentos Jurídicos de la Acción de Tutela, planteó los siguientes cargos: 6 Folio 43 sentencia Tribunal Administrativo de Antioquia.
Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.4.1. Carencia de indicio para decretar la medida de aseguramiento Al respecto, explicó que, las pruebas que fueron utilizadas para decretar la medida de aseguramiento incluyeron palabras como: «dicen por ahí, según se rumora, yo no estaba en el pueblo, pero es lo que se comenta, me contaron, escuché y oí».
Así mismo, sostuvo que, del grupo llamado «Los Doce Apóstoles» hasta el día de hoy no se ha podido determinar su existencia, pues los testigos no tuvieron claridad sobre este asunto. Anudado a lo anterior, argumentó que, para la fecha de la norma vigente se exigía la presencia de un indicio de responsabilidad para poder decretar la medida de aseguramiento, a lo que afirmó que, con los medios de convicción que tuvo el ente investigador no podía estructurarse válidamente su decretó, pues la información que existía era aislada y provenía de fuentes «anónimas y reservada» con lo cual no se podía hacer una concatenación de los hechos y encontrar la verdad.
Así mismo, sostuvo lo siguiente: Como se observa la Subsección B, a las pruebas existentes en el proceso les ha dado una interpretación contraria dentro de la sana critica, al considerar que al momento de definir la situación jurídica del procesado se encontraba demostrado el indicio necesario para privarlo de la libertad, cuando la misma Fiscalía manifiesta que en la abundante prueba testimonial recaudada en el plenario se omitieron en todos y cada uno de los requisitos para la eficacia del testimonio, violando de esta manera el debido proceso del artículo 29 de Carta Política. 1.4.2.
Desconocimiento de elementos probatorios para decretar la culpa de la víctima Frente a este, sostuvo que, el juez ordinario consideró que el sindicado tenía la obligación de ofrecer los medios de convicción para lograr su exoneración. Sin embargo, el indiciado expresó todo lo que sabía al respecto, a pesar de esto, la entidad investigadora no hizo lo adecuado para probar las coartadas que el señor Benavides Rivera expresó en la indagatoria con lo cual se demostraba su inocencia. Citó los artículos 333 y 334 del Decreto 2700 de 1990, con el fin de demostrar que la entidad no desplegó ninguna actividad para constatar los argumentos de defensa del sindicado.
Así mismo, transcribió la calificación del mérito del sumario del 29 de agosto de 2001, y afirmó que: Ahora bien, teniendo en cuenta que en la presente solicitud de amparo se demuestra que no se configuraron los presupuestos para declarar por probado el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, por cuanto en el proceso no reposa prueba testimonial válida y debidamente practicada que acredite que la conducta de la víctima provocó la imposición de la medida de aseguramiento privativa de la libertad.
Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Además, argumentó que, la evaluación de la conducta que dio apertura al proceso penal como determinante del daño es improcedente, pues eso le corresponde al juez penal, no al administrativo, ya que, dicho análisis es de competencia exclusiva de la justicia penal, en razón que cualquier apreciación generaría la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en razón a que, se puede lesionar la presunción de inocencia de la persona que interpone el medio de control.
Así mismo, explicó que, en el proceso no se probó que la víctima directa del daño incurrió en dolo o culpa grave, con lo cual no se acreditó los elementos de juicio que lleven a entender que el señor Benavides Rivera incumplió con sus deberes y quebrantó así derechos fundamentales de otras personas. Sostuvo que, la teoría de la causalidad ha sido aplicada por la jurisprudencia, en especificó, trajo a colación lo dicho por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera con radicado No. 17001-23-31-000-1996-05026-01 (18792).
Entonces, de la cita efectuada, indicó que la autoridad judicial enjuiciada aplicó en indebida forma la excepción de culpa exclusiva de la víctima para exonerar la condena a la Fiscalía General de la Nación. Lo anterior, al darle valor probatorio inadecuado a las pruebas que fueron arrimadas dentro del proceso, con lo cual vulneró el debido proceso, el derecho a la igualdad y el acceso a la administración de justicia. 1.5.
Auto admisorio Mediante auto del 17 de enero del 2024, el juez de primera instancia admitió la acción de tutela y se ordenó: I. Notificar a los magistrados de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado; II. Vincular como terceros con interés a los señores: Norbey de Jesús Arroy Avearias, Olga Amalia Cañas Montoya, Wilfer Camilo,Valentina y Santiago Arroyave Cañas, Antonio José Arroyave Aranzazu, Alba Marina Arias Arias, Silvia Y Haider Antonio Arroyave Arias; también, a la Fiscalia General de la Nación y al Tribunal Administrativo de Antioquia.
III. Requerir al Tribunal Administrativo de Antioquia para que remita el expediente identificado con el número de radicado 2002-03648-01 acumulados con los expedientes 2003-03358-01 y 2003-00296-01. IV. Reconocer como apoderado judicial de la parte demandante al abogado José Luis Tenorio Rosas, de acuerdo con el poder allegado. Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se recibieron las siguientes respuestas: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B El magistrado ponente de la decisión objeto de amparo indicó que la providencia y el expediente de la acción de reparación directa contiene los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela adopte la decisión que en derecho corresponda.
Por lo cual, manifestó que, estaría dispuesto a atender a lo que se disponga la sala de decisión en el trámite constitucional. 1.6.2. Fiscalía General de la Nación Mediante memorial del 23 de enero de 2024, la entidad afirmó que, la parte accionante no sustentó las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela para que sea procedente.
Sostuvo que, es la parte accionante a quien le corresponde demostrar que la providencia atacada incurrió en alguna causal. Sin embargo, en el presente caso no se efectuó ninguna carga argumentativa para demostrar los hechos alega la parte accionante, ya que, no señaló cuales, y en qué forma fueron vulnerados sus derechos, ni establece los defectos en que incurrió el despacho accionado.
Por tanto, solicitó que se declarara la improcedencia del amparo deprecado. 1.6.3. Otros intervinientes El señor Norbey de Jesús Arroyave Arias y otros fueron notificados mediante el Oficio DMMC-No.54 enviado el 30 de enero del 2024. Sin embargo, guardaron silencio frente al presente trámite. 1.7. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional mediante sentencia del 22 de febrero del 2024.
Lo anterior, al advertir que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B estudió si la medida de aseguramiento que dio origen a la controversia cumplió o no con los requisitos para su imposición. La autoridad judicial estableció que conforme al artículo 338 del Código de Procedimiento Penal7, la imposición de la medida de aseguramiento preventiva procedía cuando hubiese un indicio grave de responsabilidad en contra del sindicado.
Entonces la Sección Tercera de la Corporación encontró probado que el 7 Norma que se encontraba vigente para la fecha de los hechos. Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ente investigador profirió la resolución con base en las conclusiones probatorias derivadas de las denuncias realizadas por la personería del municipio en donde ocurrieron los hechos, amnistía internacional, testigos con identidad protegida, el informe rendido por el Cuerpo Técnico de Investigaciones y en conjunto con el fallo proferido por la Procuraduría. Entonces, el ente investigador a pesar de que no tuviera los elementos de juicio que permitiera la participación directa en los numerosos homicidios investigados, si encontró que existieron indicios graves de que el señor Pedro Manuel Benavides Rivera pertenecía a la banda conocida como «los doce apóstoles» al tolerar sus comportamientos o participación en su organización. Así mismo, determinó que: Por otro lado, la SECCIÓN TERCERA determinó que la revocatoria de la medida y la preclusión de la investigación devino de la declaratoria de inexequibilidad de las normas que preveían la figura de los testimonios reservados, pruebas estas con base en las cuales se había estructurado en parte la actuación seguida contra el señor PEDRO MANUEL BENAVIDES RIVERA.
Precisado lo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia es improcedente por falta del requisito general de la relevancia constitucional, porque a través de esta los actores lo que pretenden es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso, se vislumbre que la autoridad accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial.
Lo anterior, en cuanto a que el juez constitucional de primera instancia consideró que con la presente acción constitucional se pretende es que se efectué un nuevo análisis de legalidad y de cumplimiento de los requisitos de la medida de aseguramiento que recayó sobre los implicados en el proceso penal. Por tal razón, la acción constitucional presentada por los actores no supera el requisito de relevancia constitucional, pues pretende que con la acción se reabra el debate de la competencia del juez natural de la causa, con lo cual desnaturaliza la acción de tutela. 1.8.
Impugnación La sentencia fue notificada el 6 de marzo de 2024 y por comunicación del 12 del mismo mes y año, la parte actora radicó impugnación en contra del fallo del 22 de febrero del 2024. En primera parte de su escrito transcribió las consideraciones que tuvo el juez constitucional de primera instancia. Así mismo, indicó que, la acción de tutela era Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 procedente cuando existían vías de hecho, como era la providencia de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado.
También, explicó en un acápite denominado «sustentación del recurso» que, en la sentencia del 21 de marzo del 2023 proferido por la Sección Tercera, Subsección B de la Corporación no reposa prueba de que se haya configurado el eximente de responsabilidad del estado por culpa exclusiva de la víctima. Afirmó que: En esta acción aclara que adverso al examen realizado por la Subsección B, de evaluar la conducta que dio apertura al proceso penal como determinante del daño es improcedente, por tanto, ello le corresponde al Juez penal, mas no al Juez administrativo; ya que implicaría evaluar hechos y elementos probatorios anticipadamente evaluados en el proceso penal, generando una clara vulneración a los componentes del principio de debido proceso, especialmente de presunción de inocencia, indicando que en fase administrativa la parte demandante puede ser nuevamente señalado como sospechosa, al reevaluar la conducta objeto de investigación y juzgamiento penal ya proscrita.
Entonces, reiteró que, en el proceso ordinario no se encontraron elementos de juicio en que se hubieran dado la configuración de la exoneración de responsabilidad del Estado. Por otro lado, argumentó que, la providencia objeto de reproche desconoció la sentencia SU-363 de 2021 y transcribió gran parte de la sentencia, sin ningún tipo de análisis frente a la providencia atacada.
Además, explicó que, existió una carencia de indicios para decretar la medida de aseguramiento, en cuanto a que no se practicaron más pruebas, con lo cual se desconoció el derecho a obtener una investigación integral y se decretó la medida de aseguramiento. El accionante citó el auto de preclusión dictado por la Fiscalía General de la Nación, con el cual adujó que, las pruebas recaudadas en el proceso no llenaron los requisitos de la ley, debido a esto, la medida de aseguramiento se tornaba ilegal, por lo cual debió tramitarse por falla del servicio. 1.9.
Trámite en segunda instancia Mediante escrito del 8 de mayo de 2024, el doctor Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó estar impedido para conocer del asunto, al amparo de la causal establecida en el numeral 1.° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. La Sala, mediante auto del 9 de mayo del 2024 se declaró infundado el impedimento, en razón a que, no se advirtió ninguna injerencia real de la funcionaria sobre la acción constitucional de la referencia, así mismo, no existe ninguna participación de la cónyuge del magistrado Barreto Suárez en el curso del proceso.
Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Por lo expuesto, la sala que dirimirá la controversia planteada en esta acción constitucional estará conformada por los magistrados titulares de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el actor contra la sentencia del 22 de febrero de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 22 de febrero de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Primera. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva, y (iii) el caso concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9 y declaró su procedencia.10 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Relevancia constitucional11 Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 215 de 202212.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 11 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 12 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.
En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal13 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico14; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional15. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal16”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales17”. 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-103 de 2022. 16 Sentencia SU-103 de 2022. 17 Sentencia SU-128 de 2021.
Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto18, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal19. (Resaltado de la Sala) Tras analizar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.5.
Caso concreto La Sala advierte que confirmará la sentencia del 22 de febrero del 2024, en cuanto a que no se satisface el requisito de relevancia constitucional para que sea procedente la acción de tutela contra providencia judicial. En resumen, la parte actora de su escrito inicial y del memorial de impugnación argumentó que, existió una falta de carga probatoria por parte de la Fiscalía General de la Nación para la imposición de la medida de aseguramiento a los señores Pedro Manuel Benavides Rivera y Norbey de Jesús Arroyave Arias.
Así mismo, indicó que, los hechos que rodearon la investigación penal no daban cuenta que estos mismos configuraran la causal de exoneración de la culpa exclusiva de la víctima. También, sostuvo que, el juez administrativo se encontraba vedado para pronunciarse sobre el proceso penal, sino que este debía limitarse exclusivamente a analizar la legalidad de la medida impuesta, en razón a que, dicho análisis genera una vulneración a los derechos fundamentales de los demandantes, pues el juez genera una afectación al derecho de defensa o contradicción y una revictimización del asunto que fue investigado en el proceso penal. 18 Sentencia SU-573 de 2019. 19 Ibid.
Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Ahora bien, la parte actora en su escrito de impugnación reiteró muchos de los reparos expuestos anteriormente, pero también trajo a colación el argumento del desconocimiento del precedente de la sentencia SU-363 del 2021 dictada por la Corte Constitucional.
Sin embargo, este argumento no será estudiado por la Sala, pues solamente fue expuesto hasta el memorial de impugnación y tiene que ser considerado como un hecho nuevo, con el cual las partes accionadas no tuvieron la oportunidad para pronunciarse al respecto y poder ejercer el derecho de defensa y contradicción adecuadamente. En el presente caso, el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional surge debido a que la parte actora con la acción de tutela busca reabrir un debate probatorio que tuvo en el trámite del medio de control de reparación directa.
Esto, se advierte en razón a que, tanto en su escrito inicial como en el memorial de impugnación padecieron de una argumentación insuficiente para la configuración de algún tipo de defecto que presuntamente adolezca la sentencia del 21 de marzo del 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En esa medida, los argumentos expuestos por la parte actora se limitaron exclusivamente a ser conjeturas de un análisis particular, el cual, en criterio del accionante, se debió surtir adentro del proceso contencioso administrativo y así acceder a las pretensiones.
Entonces, la parte omitió efectuar un ejercicio juicioso y detallado de las pruebas que consideró como desconocidas o de las cuales de su valoración presentaron una conclusión ilógica o irracional por el juez ordinario que llevaron a cometer un yerro. Así que, debe recordase que el simple alegato de la vulneración de derechos fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente una relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, última que ocurre en el asunto objeto de estudio. La Sala considera pertinente traer a colación las consideraciones que tuvo el juez ordinario con el cual se negaron las pretensiones de la demanda: 60.
Los procesados decidieron renunciar a su derecho a guardar silencio y, si bien la carga de identificar a los presuntos autores y/o partícipes de los delitos denunciados le correspondía a la fiscalía, decidieron omitir cualquier información que aclarara uno de los señalamientos que existía en su contra, esto es, la falta de investigación de los homicidios que ocurrían a plena luz del día y cerca de la estación de policía. En efecto, los sindicados solo negaron tener cualquier conocimiento de lo allí sucedido, a pesar de que resultaba contraevidente con la misma situación de violencia y persistencia de los comportamientos.
Esto también contrasta con la información recolectada por la Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 fiscalía acerca de la comisión de estos comportamientos punibles como quiera que, de un lado, la investigación penal recaudó diversas pruebas que apuntaban a la conformación de un grupo armado ilegal, pero, de otro, a pesar de las pesquisas adelantadas directamente por la policía sobre las mismas conductas, no presentaron ningún resultado dirigido a individualizar a los presuntos autores y/o partícipes de estos numerosos tipos penales. 61.
Debido a lo anterior, la fiscalía les impuso a Norbey Arroyave y Pedro Benavides medida de aseguramiento de detención preventiva por la conducta descrita en el artículo 2 del Decreto 1194 de 1989. decir, a pesar de que no encontró elementos de juicio que permitiera inferir su participación directa en los numerosos homicidios investigados en Yarumal en ese momento, por lo menos, con sus actuaciones y omisiones, existían indicios sobre su pertenencia a la banda conocida popularmente como los 12 apóstoles, al tolerar sus comportamientos o participar en su organización. (…) 65.
En consecuencia, si bien los entonces procesados fueron exonerados de responsabilidad penal, su actuación en el trámite incidió en la imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva. Precisamente, a pesar del conocimiento directo que tenían de los hechos violentos registrados en la zona y de las indagaciones que, frente a varios funcionarios del municipio, se comprometieron a realizar, los sindicados se limitaron a manifestar su desconocimiento frente a la existencia del grupo de justicia privada como origen de las numerosas conductas punibles presentadas, lo cual resultaba objetivamente discutible, no solo por los testimonios y denuncias penales formuladas, sino, lo más importante, por tratarse de una de las autoridades encargadas de la persecución del delito.
Así, la autoridad judicial accionada encontró que la imposición de la medida de aseguramiento se dictó de acuerdo con los postulados jurídicos vigentes para la época y con el material probatorio recaudado en el proceso. Este, fue discutido dentro del trámite del medio de control y la parte libremente pudo ejercer su derecho a la defensa y contradicción, de forma que el juez arribó a esa conclusión de acuerdo con la valoración de las pruebas allegadas y la aplicación normativa vigente.
Ahora bien, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B dentro de su autonomía judicial determinó escoger uno u otro medio de prueba con el cual arribó a su conclusión, en esa medida, esa providencia no insta a que se genere una vulneración de los derechos fundamentales del accionante, como lo quiere hacer ver la parte, sino que solamente el trámite constitucional se dio con ocasión del desacuerdo con la decisión proferida.
Siendo así, los argumentos debieron ser propuestos en el proceso ordinario, y no traídos al juez de tutela, para que actúe como una tercera instancia en el marco del proceso de reparación directa que activó en procura de obtener el resarcimiento de los daños, por la presunta privación injusta de su libertad. Demandante: Pedro Manuel Benavides Rivera y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2024-00174-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de febrero de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salva voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.