Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2023-00312-01 (2916-2025) Demandante: Sandra Mabel Barrera Barrera Demandado: Nación — Fiscalía General de la Nación Temas: Bonificación por compensación. Pago del emolumento no demostrado.

Carga de la prueba. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La señora Sandra Mabel Barrera Barrera instauró demanda1 en contra de la Nación — Fiscalía General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad del acto administrativo n.° 20173100066901 del 25 de octubre de 2017 y del acto ficto producto del silencio administrativo negativo ante el recurso de apelación con radicado 20176111146622 del 7 de noviembre de 2017, por medio del cual la entidad negó el pago del 80 % de las diferencias existentes entre las cesantías devengadas por los congresistas y las reconocidas a los magistrados de altas cortes; como restablecimiento del 1 Ver índice 3 de SAMAI- Tribunal de origen.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00312-01 (2916-2025) derecho, sea condenada a pagar las sumas que resulten del ajuste mencionado por tener estas incidencia en la remuneración de los fiscales delegados, reconocidas a través del rubro de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4.ta de 1992, desde el 2 de mayo de 2013 y hasta el momento en que efectivamente se paguen.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 3. Que prestó sus servicios a favor de la entidad como fiscal delegada ante la Corte Suprema de Justicia del 15 de abril al 8 de mayo del 2015; del 24 de junio al 26 de junio del 2015; del 9 al 30 de julio de 2015, del 21 de diciembre del 2015 al 14 de enero del 2016; del 29 de junio al 14 de julio del 2016, y como fiscal auxiliar ante la misma corporación, desde el 2 mayo de 2013 hasta el 14 de abril de 2015; del 9 de mayo al 23 de junio del 2015; 27 de junio al 8 de julio del 2015; 1.° de agosto al 20 de diciembre del 2015; 15 de enero al 28 de junio de 2016, y desde el 15 de julio del 2016 al menos hasta la fecha de presentación de la demanda. 4.

Que tiene derecho a percibir el 80% de la prima especial de servicios del articulo 15 de la Ley 4.ta de 1992, pues esta resulta relevante para la liquidación de la bonificación por compensación, por lo que elevó solicitud ante la entidad en ese sentido, pero le fue negada a través de los actos acusados. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 5.

Considera violados los artículos 1, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; artículo 2, literal a), Ley 4ª de 1992; 1, 2 y 4 Decreto 10 de 1993; 14 del Código Sustantivo del Trabajo, 137 del Código Contencioso Administrativo, numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996, y la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016. 6.

Que los actos acusados vulneraron normas constitucionales, legales y jurisprudenciales al negarle el reconocimiento del 80 % de las diferencias existentes entre las cesantías de los congresistas y las reconocidas a magistrados de altas cortes, valores que, a su juicio, debían pagarse como prima especial de servicios y tener incidencia en la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00312-01 (2916-2025) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 7. La demanda fue admitida el 3 de noviembre de 20232. La entidad manifestó3 que la liquidación de los conceptos laborales de la actora se ha realizado conforme a la ley y que operó el fenómeno de la prescripción. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN4 8.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 27 de junio de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones. Expresó que, al encontrarse acreditado que la actora se desempeña como fiscal auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia desde el 2 de mayo de 2013 y ser destinataria de los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012, tenía derecho a percibir una bonificación por compensación equivalente al 80 % de lo devengado por un magistrado de alta corte, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas.

Precisó a su vez que dicho emolumento constituía factor salarial para efectos pensionales. 9. Sin perjuicio de lo anterior, solo reconoció el derecho desde el 11 de septiembre de 2014, por operar de la prescripción trienal. Explicó que, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, los derechos causados antes del 11 de septiembre de 2014 se encontraban prescritos, pues la reclamación administrativa fue presentada el 11 de septiembre de 2017.

RECURSO DE APELACIÓN 10. La parte demandada5 interpuso recurso de apelación por considerar que el tribunal de origen desconoció el Decreto 1102 de 2012, pues esta norma que reincorporó la bonificación por compensación estableció que esta solo constituye factor salarial para efectos pensionales. Argumentó, además, que no se encuentra probado que la entidad no haya pagado el emolumento reclamado conforme con el mencionado decreto, rubro que ha sido debidamente cancelado a la actora.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 11. El 5 de diciembre de 20256 se admitió el recurso. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, 2 Ver índice 5 de SAMAI- Tribunal de origen. 3 Ver índice 14 de SAMAI- Tribunal de origen. 4 Ver índice 33 de SAMAI- Tribunal de origen. 5 Ver índice 37 de SAMAI- Tribunal de origen. 6 Ver índice 5 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00312-01 (2916-2025) CONSIDERACIONES 12. La Sala debe determinar si el pago de la bonificación por compensación en un equivalente al 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de altas cortes ha sido realizado de manera oportuna por la entidad, y, en consecuencia, no procede reajuste alguno. Marco normativo y jurisprudencial Bonificación por compensación 13.

La bonificación por compensación fue creada mediante el Decreto 610 de 1998 tras el reconocimiento de una brecha salarial entre los magistrados de tribunal y otros funcionarios frente a los magistrados de altas cortes, pues para ese momento aquellos percibían apenas el 46 % de la remuneración de estos últimos. 14. Con tal finalidad, la norma adoptó un esquema de nivelación salarial progresiva, mediante el cual se dispuso un incremento gradual de los ingresos laborales de los funcionarios destinatarios del decreto7, iniciando en 1999 con un reconocimiento equivalente al 60% de lo percibido por los magistrados de las altas cortes y alcanzando el 80% en el 2001.

Con ese propósito, la norma dispuso una nivelación progresiva de sus ingresos, hasta alcanzar el 80 % de lo devengado por estos últimos. 15. Con la expedición del Decreto 2668 de 1998 se derogaron los Decretos 610 de 1998 y el 1239 del mismo año—que lo había adicionado—, lo que impedía la posibilidad de reclamar la Bonificación por Compensación. Sin embargo, dicha disposición fue declarada nula mediante sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 25 de septiembre de 20018, con lo cual recobraron vigencia los decretos derogados y se restableció la mentada bonificación, configurándose este como un primer momento en que la asignación resultó plenamente exigible. 16.

No obstante, en el año 2004, mediante el Decreto 4040 el Gobierno Nacional creó la denominada «Bonificación de Gestión Judicial», destinada a los mismos beneficiarios del Decreto 610 de 1998, con el propósito de nivelar sus 7 Artículo 2.°, Decreto 610 de 1998: «La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.» Adicionado por el artículo 1 del Decreto 1239 de 1998: «a los Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al Secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.» 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 25 de septiembre de 2001. Exp. CE- SEC2-EXP2001-N395-99. Radicado. 395-99. CP. Alvaro Lecompte Luna. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00312-01 (2916-2025) emolumentos hasta en un 70% de lo devengado, por todo concepto, por los magistrados de las altas cortes. 17.

Esta medida se adoptó pese a la existencia previa de la Bonificación por Compensación, que perseguía el mismo objetivo de subsanar la desigualdad salarial, lo que dio lugar a la concurrencia de dos regímenes salariales aplicables a un mismo grupo de servidores públicos. En ese contexto, el régimen introducido por el Decreto 4040 de 2004 (incompatible con la Bonificación por Compensación) reconoció un porcentaje inferior de nivelación salarial y condicionó su acceso al desistimiento de las acciones judiciales promovidas con ocasión de la bonificación del Decreto 610 de 1998 o, en su defecto, a la suscripción de contratos de transacción cuando no se hubieran formulado reclamaciones previas. 18.

El Decreto 4040 de 2004 fue objeto de control jurisdiccional y, mediante sentencia del 14 de diciembre de 20119, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró su nulidad al considerar que el Gobierno nacional excedió su potestad reglamentaria por establecer un régimen salarial regresivo frente a uno previamente reconocido y vigente, en desconocimiento de los principios de igualdad, progresividad y favorabilidad aplicables en materia salarial para los beneficiarios de la norma. 19.

Como consecuencia, el régimen previsto en el Decreto 4040 de 2004 fue excluido del ordenamiento jurídico, y en su lugar, recobró vigencia el esquema de la Bonificación por Compensación, sin las limitaciones, incompatibilidades ni condicionamientos introducidos por la norma anulada, consolidándose nuevamente la posibilidad de hacer efectiva dicha remuneración. 20.

Ahora bien, lo cierto es que mientras coexistieron ambos regímenes no era viable determinar con certeza cuál de ellos resultaba aplicable, y, en todo caso, una vez declarada la nulidad de la Bonificación de Gestión Judicial, tampoco había claridad del momento a partir del cual era exigible la Bonificación por Compensación. 21. En atención a lo anterior, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 18 de mayo de 201610, desarrolló una interpretación sobre la aplicación del Decreto 610 de 1998 y la prescripción trienal, precisando que esta última solo comienza a contarse a partir de la exigibilidad del derecho una vez superada la dualidad de normas presentada, la cual se configuró con la ejecutoria de la sentencia que excluyó del ordenamiento jurídico el Decreto 4040 de 2004, esto es, desde el 28 de enero de 2012. 9 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 14 de diciembre de 2011. Exp. 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-2005). CP. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 10 Consejo de Estado. Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 18 de mayo de 2016. Exp. 25000- 23-25-000-2010-00246-02(0845-15). CP. Jorge Iván Acuña Arrieta. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00312-01 (2916-2025) 22.

Además, precisó que, al momento de fijar el monto de la bonificación, las sumas reconocidas a los congresistas por concepto de cesantías constituyen ingresos laborales permanentes, por lo que integran la base de liquidación de la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes, criterio que también aplica a la bonificación por compensación, en la medida en que esta se determina con base en lo que por todo concepto devenguen dichos funcionarios.

Resolución del caso concreto 23. Inicialmente la Subsección debe precisar que, en virtud del principio de congruencia derivado del artículo 281 del CGP, así como de la competencia del superior en segunda instancia conforme al artículo 328 del CGP, es claro que en esta oportunidad solo es posible emitir pronunciamientos de fondo respecto de los argumentos de reparo puntuales. 24.

En ese orden, se observa que parte del sustento de la impugnación de la entidad consistió en manifestar que la bonificación por compensación solo constituye factor salarial para efectos pensionales. No obstante, la sentencia apelada precisamente fue acorde con tales planteamientos. Por tanto, lo que procede en este caso es abstenerse de resolver este punto específico por falta de correspondencia entre lo fallado y lo formulado como inconformidad. 25.

El asunto bajo estudio deberá enfocarse en el único motivo de disenso expuesto, que consiste en el pago oportuno del derecho de la actora. 26. Sobre el particular, y con la claridad de que no existe controversia en torno a la titularidad de la demandante a percibir el emolumento durante el periodo de tiempo en el que fue reconocido en primera instancia, corresponde aclarar que, en cuanto al reparo de la demandada relacionado con el pago oportuno de la bonificación mencionada, lo cierto es que, no obra prueba en el expediente que permita corroborar tal afirmación y concluir que la obligación de la entidad con la actora ha sido satisfecha.

No obstante, la demandada deberá pagar únicamente la diferencia entre los valores previamente reconocidos, si existieren, y los que resulten de la liquidación ordenada en primera instancia. 27. En este punto es de resaltar que tal como lo prevé la regulación procesal, es deber de las partes desplegar una actividad probatoria11 suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho 11 El concepto de carga procesal debe entenderse, tal y como fue definido por la Corte Constitucional, en Sentencia C-123 del 18 de febrero de 2004.

M.P. Álvaro Tafur Galvis, así: «Las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en beneficio del mismo sujeto y cuya omisión trae aparejada para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.

Por tanto, no debe perderse de vista que este principio, ante todo es una carga procesal, cuya inobservancia genera una desestimación de las pretensiones o excepciones alegadas por los sujetos procesales». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00312-01 (2916-2025) reclamado o su defensa, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP12. 28.

En consecuencia, por no demostrase el pago mencionado, se confirmará el fallo apelado. De la condena en costas en segunda instancia 29. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 30. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público.

Esto creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume. En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 31.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 32. En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia a la parte demandada, por cuanto se niegan las pretensiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones. 12 «Artículo 167.

Carga de la prueba. Artículo 167. Carga de la prueba incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.[…]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00312-01 (2916-2025) Segundo. Condenar en costas a la demandada en segunda instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES (Ausente con permiso) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente