Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea Colombiana1 Tema: Relación laboral encubierta Sentencia de segunda instancia _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. León Levi Valderrama Acevedo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 201912970026571/MDN-COGFM- COFAC-JEMFA-COP-JERLADIPER-ASEJU del 11 de julio de 2019, por medio del cual la entidad demandada le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho 1 Hoy en día «Fuerza Aeroespacial Colombiana». 2 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo solicitó i) la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes; ii) el pago de las prestaciones legales tales como las cesantías y sus intereses, las vacaciones y la prima de servicios; iii) el pago de la indemnización prevista en la Ley 1071 de 2006; iv) el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. La Sala sintetiza como hechos relevantes los siguientes: 3.1. León Levi Valderrama Acevedo laboró en la anteriormente denominada Fuerza Aérea Colombiana, de manera interrumpida entre los años 2004 y 2018, a través de contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad, en los cuales se especificó su duración, las funciones a cargo, el lugar de ejecución y la remuneración correspondiente. 3.2.

Realizó, entre otras, actividades tales como: «[e]laborar el direccionamiento estratégico», «[d]efinir las políticas de comando para las diferentes Unidades», «[d]esempeñar las demás funciones asignadas por la autoridad competente, de acuerdo, con el nivel, naturaleza y el área de desempeño del cargo», «[a]sesoría permanente en el manejo de todos aquellos temas institucionales que sean de conocimiento público», «[r]ealizar los demás requerimientos, de acuerdo con la naturaleza del objeto del presente contrato», «[d]esempeñar dentro del Comité de crisis tanto la actividad de coordinación general que permita su adecuado y oportuno funcionamiento, como las propias del análisis político que se requieran», «desempeñar labores de representación ante instancias o dependencias ajenas a la institución», «[e]laborar las palabras, oraciones y discursos que por precedencia protocolaria le correspondan al señor comandante de la Fuerza Aérea colombiana», «[c]umplir labores de revisión, complementación y corrección de las presentaciones institucionales que le sean solicitadas al señor comandante de la Fuerza Aérea colombiana» y «[d]esempeñar, por delegación directa del señor comandante de la Fuerza Aérea colombiana, labores de asesoría y apoyo profesional, a otras dependencias de la Fuerza Aérea colombiana» [sic]. 3.3.

Durante su vinculación, recibió agradecimientos y felicitaciones por el desempeño de sus labores, participó en diferentes reuniones y además, realizó y asumió trabajos que le fueron asignados incluso por fuera de la vigencia de los contratos de prestación de servicios suscritos. 3.4. El 12 de junio de 2019, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella; sin embargo, fue negada a través el Oficio 201912970026571/MDN-COGFM-COFAC- JEMFA-COP-JERLADIPER-ASEJU del 11 de julio de 2019. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 12, 25, 29, 48, 53 y 209 de la 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo Constitución Política; 2, inciso 4, de la Ley 2400 de 1968; 5 del Decreto 3135 de 1968; 7 del Decreto 1950 de 1973; 163 del Decreto 222 de 1983; y 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993; la Ley 1071 de 2006; y los decretos 1042 y 1045 de 1978. 5.

En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente3: 5.1. La entidad demandada desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, a pesar de que estaban acreditados los elementos esenciales de una relación laboral. El actor desarrolló sus funciones de forma permanente bajo subordinación de su empleador, pues recibió órdenes directas de sus superiores jerárquicos, lo cual excluía cualquier autonomía o independencia en su ejercicio.

Además, cumplió con sus actividades de forma personal y obtuvo una remuneración como contraprestación por los servicios prestados. 5.2. La entidad demandada, a través de los contratos de prestación de servicios, pretendió encubrir una verdadera relación laboral con el demandante. 1.2. Contestación de la demanda 6. La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos4: 6.1.

No se demostró la subordinación ni la dependencia que alegaba el demandante, pues en toda relación contractual era necesario un mínimo de coordinación para que la prestación del servicio cumpliera con su finalidad. Tampoco resultaba admisible que quienes no ostentaban la calidad de servidores públicos desconocieran los reglamentos internos de la institución, ya que los contratistas no podían actuar de manera aislada dentro de una entidad organizada bajo una estructura jerárquica que exigía disciplina y orden.

En este contexto, el trabajo conjunto con los profesionales de planta fue necesario para desarrollar correctamente con las funciones contratadas y cumplir con las tareas asignadas. 6.2. Si bien en algunas ocasiones se evidenció la asignación de asistencia a eventos relacionados con la actividad desarrollada por el contratista en representación de la demandada, ello no implicó necesariamente la existencia de una relación laboral que, al amparo del principio de primacía de la realidad, pudiera imponerse sobre los contratos estatales que el actor suscribió con la entidad, regidos por la Ley 80 de 1993. 6.3.

Durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios, León Levi Valderrama Acevedo cumplió con sus obligaciones sin sujetarse a horarios ni asistir de manera continua o reiterada a las instalaciones de la entidad. En consecuencia, el demandante no acreditó el requisito esencial para predicar la existencia de una 3 Folios 16 a 23. 4 Folios 153 a 158. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo relación laboral, esto es, la subordinación, pues de la lectura de los informes de supervisión se evidenció la total autonomía e independencia con las que desarrolló sus actividades. 6.4.

Las obligaciones contractuales consistieron en su mayoría en la elaboración de documentos, lo cual confirmó que el cumplimiento de estas no dependía de órdenes permanentes ni de control jerárquico. Aunque desde el año 2004 se suscribieron varios contratos anuales, interrumpidos al inicio y al final de cada año, todos se caracterizaron por la independencia bajo la cual actuó el contratista, quien recibió instrucciones generales que ejecutó de forma autónoma. 6.5.

Propuso las excepciones de i) no configuración de falsa motivación en las actuaciones; y ii) prescripción. 1.3. La sentencia apelada5 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 1 de agosto de 2022 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas. Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente: 7.1.

En el caso concreto no se desvirtuaron las características propias del contrato de prestación de servicios, pues el demandante, en su calidad de politólogo, realizó asesorías, elaboró discursos y desarrolló otras funciones relacionadas con su formación profesional sin que se acreditara subordinación frente a un jefe inmediato ni sometimiento a horarios o permisos, ya que, por el contrario, cumplió con sus obligaciones de forma autónoma y sin presencia permanente en la entidad. 7.2.

Las funciones pactadas en los contratos fueron ejecutadas por el actor, pero ello no evidenció una relación laboral porque no correspondían a cargos de planta ni existía personal que debiera asumirlas, además porque no se aportaron testimonios que demostraran subordinación en su ejercicio. 7.3. Del análisis probatorio se concluyó que las actividades desarrolladas respondieron a conocimientos específicos de su profesión y justificaron la contratación bajo la modalidad de prestación de servicios, sin que se demostrara subordinación, dependencia ni exigencia de horario, lo cual resultaba innecesario en atención a la naturaleza del vínculo, de manera que se mantuvo la validez de los contratos de prestación de servicios y no se configuró un «contrato realidad». 7.4.

La asistencia ocasional del demandante a eventos en representación de la entidad tampoco transformó la relación en laboral, pues dicha participación correspondió al cumplimiento de obligaciones derivadas del objeto contractual. 5 Folios 241 a 250. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo 7.5.

Por lo anterior, al no haberse acreditado el elemento esencial de la subordinación en la relación entre la entidad demandada y el actor, no se configuró un «contrato realidad», razón por la cual no prosperaban las pretensiones de la demanda. 7.6. La condena en costas a la parte vencida no era procedente, pues no se advirtió mala fe ni abuso del derecho.

Los argumentos expuestos, aunque no prosperaron, fueron jurídicamente válidos, conforme con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 1.4. El recurso de apelación 8. El demandante interpuso recurso de apelación al considerar lo siguiente6: 8.1. El a quo pasó por alto que, conforme con las pruebas obrantes en el expediente y al principio de primacía de la realidad sobre las formas, sí se configuró una verdadera relación laboral entre las partes, reflejada en la prestación personal del servicio, la remuneración por las actividades desarrolladas y la subordinación ejercida por la entidad demandada en el cumplimiento de las funciones. 8.2.

Según lo previsto en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos de prestación de servicios podrán celebrarse por el «término estrictamente indispensable»; no obstante, en el caso concreto el término de estos fue de 14 años, 3 meses y 7 días, circunstancia que desconoció la norma y la «proporcionalidad». 8.3. La Organización Internacional del Trabajo (OIT), mediante la Recomendación 198 de 2006, exhortó a los Estados miembros a reconocer y proteger los derechos de los trabajadores y a eliminar las prácticas de empleo encubierto, con el fin de impulsar la adopción de políticas públicas orientadas a su defensa.

No obstante, en el presente caso se ocultó una relación laboral bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, en claro detrimento de los derechos del demandante. 1.5. Pronunciamientos en segunda instancia 9. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar7. 1.6.

Concepto del Ministerio Público 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 6 Folios 254 a 256. 7 Tal y como se indicó en el auto del 20 de octubre de 2023. Samai, índice 4, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.docx) NroActua 4». 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 11. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.

Los problemas jurídicos 12. De acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está enmarcada por los argumentos expuestos en los recursos de apelación, en esas condiciones, los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se contraen a determinar ¿si entre León Levi Valderrama Acevedo y la Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea Colombiana se configuró una relación laboral?, en caso afirmativo, ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales derivadas de ella? 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 13. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […]. 3o.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 8 En lo que sigue CGP. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo 14.

Por su parte, el Decreto 2209 de 19989 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 15. De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta.

De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 16. La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 17.

De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

(Resalta la Sala). 18. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales 9 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)10 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En el mismo sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización11, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 19.

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»12 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 20.

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señaló los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.

Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 21.

Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se deja la carga de la prueba en manos del empleador, caso 10 Aprobada el 11 de abril de 1919. 11 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 12 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 22.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación13 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales14». [Resalta la Sala]. 23.

Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 24. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.

Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 14 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 25.

Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 26. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 27.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202115 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.

Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 28. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 29.

En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.4.

Caso concreto 2.4.1. Lo probado dentro del proceso 30. Al expediente se aportaron los siguientes documentos: 30.1. Certificación del 3 de mayo de 201916, expedida por el Comando General de las Fuerzas Militares, Fuerza Aérea Colombiana, y contratos de prestación de servicios, junto con una de sus actas de inicio17, en virtud de los cuales se advierte que entre el actor y la entidad demandada se suscribieron los siguientes: Contrato de prestación de servicios Valor Duración Objeto Interrupción días hábiles 356A-COFAC- 2004 $4.500.000 30-09-2004 a 31-12-2004 «[…] servicios profesionales como Politólogo para asesorar al Comando de la Fuerza Aérea» [sic]. - 001A-COFAC- 2005- $23.999.998 28-01-2005 a 31-12-2005 19 11-00-A-COFAC- JED-2006 y modificación $36.000.000 25-01-2006 a 31-12-2006 17 13-00.-A-COGAC- JED-2007 y modificación $42.000.000 05-02-2007 a 31-12-2007 24 184-00-A- COFAC-JED- 2008 $45.000.000 22-05-2008 a 31-12-2008 96 06-00-A-COFAC- JED-2009 $58.000.000 16-02-2009 a 31-12-2009 «[…] servicios técnicos especializados consistentes en “LA ASESORÍA EN ANÁLISIS ESTRATÉGICO PARA EL COMANDANTE DE LA FUERZA AÉREA CUYA IDONEIDAD LE PERMITA ASESORAR, ACONSEJAR Y ACOMPAÑAR ADECUADAMENTE LA GESTIÓN DEL SEÑOR GENERAL DE LA FUERZA EN MATERIAS DE ANÁLISIS POLÍTICO, GEOPOLÍTICO, ESTRATÉGICO Y PODER MILITAR”» [sic]. 31 16 Folios 112 y 113. 17 Folios 28 a 31, 34 a 37, 45 a 49, 51 a 79, 82 a 101. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo 002-00-A- COFAC-JED- 2010 $60.111.200 27-01-2010 a 30-12-2010 «[…] servicios técnicos especializados consistentes en “LA ASESORÍA EN ANÁLISIS ESTRATÉGICO Y OPERACIONAL AL COMANDO DE LA FUERZA AEREA”» [sic]. 17 084-00-A- COFAC-JED- 2011 $62.016.725 15-04-2011 a 30-12-2011 «[…] servicios técnicos especializados consistentes en “PRESTARLE AL COMANDO DE LA FUERZA AÉREA COLOMBIANA DISTINTOS SERVICIOS DE ASESORÍA EN AQUELLOS TEMAS QUE SEAN DE SU INTERÉS, FUNDAMENTALMENTE EN LAS ÁREAS DE COMUNICACIONES, MANEJO DE CRISIS, ANÁLISIS POLÍTICO Y PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO”» [sic]. 74 012-00-A- COFAC-JED- 2012 $64.187.130 21-02-2012 a 30-12-2012 «[…] SERVICIO PROFESIONAL ESPECIALIZADO PARA LA ASESORÍA AL COMANDANTE DE LA FUERZA AÉREA EN TEMAS DE INTERÉS INSTITUCIONAL COMO LA GEOPOLÍTICA, GEOESTRATEGIA Y EVOLUCIÓN DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA, SITUACIÓN INTERNACIONAL EN MATERIA DE DEFENSA, MANEJO DE CRISIS COMA DE LAS COMUNICACIONES Y PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO» [sic]. 36 009-00-A- COFAC-JED- 2013 $65.753.296 26-02-2013 a 31-12-2013 «[…] SERVICIO PROFESIONAL ESPECIALIZADO PARA EL SEÑOR COMANDANTE DE LA FUERZA AÉREA COLOMBIANA EN DISTINTOS SERVICIOS DE ASESORÍA EN AQUELLOS TEMAS QUE SEAN DE INTERÉS FUNDAMENTALMENTE EN LAS ÁREAS DE COMUNICACIONES, MANEJOS DE CRISIS, ANÁLISIS POLÍTICO Y PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO» [sic]. 40 040-00-A- COFAC-JED- 2014 $70.000.000 02-02-2014 a 31-12-2014 «[…] SERVICIO DE UN PROFESIONAL ESPECIALIZADO EN EL ÁREA DE LAS CIENCIAS POLÍTICAS, PARA EL SEÑOR COMANDANTE DE LA FUERZA AÉREA COLOMBIANA, EN TEMAS QUE SEAN DE INTERÉS FUNDAMENTALMENTE EN LAS ÁREAS DE COMUNICACIONES, MANEJOS DE CRISIS, ANÁLISIS POLÍTICO Y PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO» [sic]. 21 026-00-A- COFAC-JED- 2015 $73.000.000 02-02-2015 a 31-12-2015 «[…] SERVICIO DE UN PROFESIONAL ESPECIALIZADO EN EL ÁREA DE LAS CIENCIAS POLÍTICAS, CON CAPACIDAD DE ASESORAMIENTO AL SEÑOR COMANDANTE DE LA FUERZA AÉREA COLOMBIANA, EN TEMAS DE INTERÉS FUNDAMENTALMENTE EN LAS ÁREAS DE COMUNICACIONES, MANEJO DE CRISIS, ANÁLISIS POLÍTICO Y PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO» [sic]. 21 070-00-A- COFAC-JED- 2016 $58.400.000 29-04-2016 a 31-12-2016 81 054-00-A- COFAC-JED- 2017 $54.040.000 28-04-2017 a 30-11-2017 81 002-00-A- COFAC-JED- 2018 $84.582.667 22-01-2018 a 07-12-2018 33 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo 30.2.

Certificación del 3 de mayo de 201918, expedida por el Comando General de las Fuerzas Militares, Fuerza Aérea Colombiana, que informa que entre el actor y la entidad demandada se suscribieron los contratos de prestación de servicios, que también se allegaron, junto con una de sus actas de inicio19. 30.3. En las órdenes de prestación de servicios se pactaron, entre otras, las siguientes obligaciones: «1.

Elaborar el direccionamiento estratégico. 2. Definir políticas de comando para la totalidad de las Unidades. 3. Asesorar los planes estratégicos, de acción, anuales de desarrollo administrativo. 4. Elaborar los sistemas de gestión operacional trimestrales con análisis e impacto político social económico. 5. Asesorar intervenciones del Comandante de la Fuerza Aérea con los medios de comunicación. 6.

Elaborar discursos del Comandante de la Fuerza Aérea. 7. Asesorar los sistemas de evaluación de la gestión. 8. Asesorar el proceso de modernización de la Fuerza Aérea Colombiana. 9. Conceptuar sobre temas estratégicos de interés de la Institución. 10. Asesorar los planes de acción integral y guerra política. 11. Asesorar el manejo del lenguaje institucional y las cartas del comandante Fuerza Aérea a los Comandantes de las otras Fuerzas. 12.

Asesorar al Comandante de la Fuerza Aérea en aspectos de tipo político y sociológico a nivel nacional. 13. Elaborar informes para los entes externos de resultados operacionales y su incidencia en la política de seguridad democrática. 14. Elaborar análisis operacional del desempeño de la Fuerza Aérea Colombiana. 15. Desempeñar las demás funciones asignadas por la autoridad competente, de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo» [sic]. «1.

Efectuar el seguimiento, observación y análisis de las distintas posiciones políticas asumidas frente a asuntos y temas que sean de interés particular de la Fuerza Aérea Colombiana. 2. Revisar, evaluar y analizar el contenido y manejo que los medios de comunicación realicen de aquella información en que se haga referencia directa a la Fuerza Aérea Colombiana. 3.

Analizar los efectos políticos y sociales que las distintas operaciones aéreas ejecutadas por la Fuerza Aérea Colombiana y de los resultados obtenidos en las mismas. 4. Evaluar y analizar las distintas manifestaciones y expresiones valorativas de la opinión pública respecto a la Fuerza Aérea Colombiana como Institución, así como también respecto a la labor que cumple. 5.

Asesorar al Señor Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana, en temas de manejo, administración y difusión de la información institucional sobre los que se considere pertinente su conocimiento público. 6. Efectuar en forma permanente, el seguimiento, observación y análisis de todo lo relacionado con el conflicto armado colombiano y especialmente, del papel desempeñado por la Fuerza en su evolución. 7.

Acompañar y apoyar la compilación y elaboración de los distintos informes de Análisis Operacional y de Gestión que haya de emitir la Fuerza Aérea Colombiana. 8. Realizar la convocatoria oportuna y expedita del Comité de Crisis del Comando de la Fuerza Aérea Colombiana, cuando por decisión del Señor Comandante se considere pertinente su activación. 9.

Cumplir al interior del Comité de Crisis, las labores de coordinación general y todas aquellas que se requieran para posibilitar su adecuado y oportuno funcionamiento, además de las de análisis político que se requieran. 10. Desarrollar la investigación y elaboración de documentos e informes sobre todos aquellos temas que sean del interés del Comando de la Fuerza Aérea Colombiana. 11.

Evaluar y analizar la acogida, incidencia y efectividad de los 18 Folios 112 y 113. 19 Folios 28 a 31, 34 a 37, 45 a 49, 51 a 79, 82 a 101. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo proyectos y campañas de Acción Integral desarrolladas por la Fuerza Aérea Colombiana. 12.

Apoyar y contribuir en el diseño y elaboración de los diferentes planes de direccionamiento estratégico, particularmente en lo concerniente a las responsabilidades que al respecto le son propias al Comando de la Fuerza Aérea Colombiana. 13. Acompañar y asesorar las distintas intervenciones públicas que ante los diferentes medios de comunicación realice el Señor Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana. 14.

Asistir y asesorar a la oficina de Protocolo en todo lo concerniente a la elaboración y redacción de discursos y documentos públicos, que deba emitir el Señor Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana. 15. Desempeñar, por delegación directa del Señor Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana, labores y actividades de representación de la Institución» [sic]. 30.4.

Oficio 1776 JEMFA-EMAPE-863 del 29 de octubre de 200420, mediante el cual el segundo comandante y jefe de Estado Mayor de la Fuerza Aérea Colombiana le informó al demandante lo siguiente: «Con el fin de revisar y actualizar los objetivos de la Fuerza Aérea planteados en el Plan Estratégico Institucional y para formular el Plan de Acción correspondiente, el Comando de la Fuerza ha programado un ejercicio que resultará en el "Rediseño del Direccionamiento Estratégico de la Fuerza Aérea para el período 2005-2020", en cumplimiento a la Directiva Transitoria No. 48-COFAC- JEMFA-EMAPE-335 del 2004 y a la Orden Fragmentaria No. 51-COFAC-JEMFA- EMAPE-335 del 2004.

Para lo anterior, me permito solicitar su asistencia los días 4, 5 y 6 de noviembre de 2004, en la sede del Club Militar de Oficiales "Las Mercedes", Melgar - Tolima» [sic]. 30.5. Escrito (sin día) de abril de 200521, por medio del cual el jefe de operaciones de la Fuerza Aérea Colombiana le manifestó al actor lo siguiente: «Como Jefe de Operaciones de la Fuerza Aérea Colombiana me es verdaderamente grato presentar al doctor León Leví Valderrama Acevedo, un cordial saludo de agradecimiento por la asesoría que ha brindado a esta Jefatura, a la vez felicitarle por sus condiciones profesionales, aplicación de conocimientos y profesionalismo demostrados en el desarrollo y propuesta de los indicadores de gestión e impacto del programa ABD.

Resalto su gran sentido de compromiso con la Institución, capacidad de recolección y análisis de información, lo que constituye un soporto fundamental pura las actividades operacionales de la Fuerza Aérea. Aprovecho la oportunidad para renovarle mis sentimientos de consideración aprecio, con los mejores deseos porque continue obteniendo todo clase de éxitos personales e institucionales» [sic]. 30.6.

Oficio 3282 del 30 de septiembre de 200522, por medio del cual el comandante de la Fuerza Aérea Colombiana le informó al director Nacional de Estupefacientes lo siguiente: 20 Folio 32. 21 Folio 38. 22 Folio 41. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo «En referencia al oficio No. SEI/147/05 de fecha 14 de septiembre de 2005, me permito informar al señor Director Nacional de Estupefacientes, que el personal relacionado a continuación representará a la Fuerza Aérea Colombiana en cada una de las tres mesas de trabajo en el marco de la 15a Reunión de Jefes de Organismos Nacionales encargados de combatir el tráfico ilícito de drogas de América Latina y el Caribe del 17 al 21 de octubre del año en curso en la ciudad de Santa Martha.

MY, GERBER JOHAN ALZATE GUTIERREZ ST. ANDRES FELIPE ZULUAGA GIRALDO DR. LEON LEVI VALDERRAMA» [sic]. 30.7. Copia de correos electrónicos remitidos al demandante para algunos días de los años 2012 y 2014, mediante los cuales se le enviaba la programación de eventos y se le solicitaba la asesoría frente a temas de interés de la Fuerza Aérea Colombiana, en los que se le pedía, entre otras tareas, la revisión de documentos, preparación y elaboración de palabras con motivo de diferentes ceremonias y demás actividades en las que debía asistir al comandante de la institución23. 30.8.

Copia de correos electrónicos enviados por el actor al personal de la Fuerza Aérea Colombiana para unos días de los años 2008 y 2011 a 2018, a través de los cuales les remitía las palabras que debían dar en diversos eventos los oficiales, informes de revisiones y documentos que aquel elaboró con propuestas de editorial, observaciones y sugerencias24. 30.9.

Solicitud del 12 de junio de 2019, por medio de la cual el demandante le pidió a la entidad demandada el reconocimiento de la existencia de una relación laboral por el tiempo en el que prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella25. 30.10. Oficio 201912970026571/MDN-COGFM-COFAC-JEMFA-COP-JERLADIPER- ASEJU del 11 de julio de 201926, mediante el cual el Comando General de las Fuerzas Militares, Fuerza Aérea Colombiana, le negó al actor la anterior petición con fundamento en las siguientes consideraciones: «PRIMERO: Una vez revisados los contratos estatales celebrados por el señor León Levi Valderrama Acevedo y la Fuerza Aérea Colombiana, se enmarcaron dentro de las normas especiales contenidas en la Ley 80 de 1993, el Decreto 734 de 2012, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1510 de 2013 y demás normas concordantes, con ocasión de la facultad otorgada a las entidades públicas para contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que éste en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, previa verificación de requisitos de idoneidad y experiencia, de conformidad con lo establecido en el articulo 81 del Decreto 1510 de 2013. 23 Folios 102 a 111. 24 Ibidem. 25 Folios 115 a 127. 26 Folios 129 y 130. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo Así mismo la Fuerza Aérea Colombiana suscribió contratos de prestación de servicios en las fechas descritas en la petición con el señor León Levi Valderrama Acevedo cumpliendo la normatividad legal vigente aplicable a esa naturaleza de contratos.

Dichos contratos se ejecutaron de forma total y se pagaron los valores pactados de conformidad con lo clausulado contractual. Dicho lo anterior se logra evidenciar que los derechos que se generaron con ocasión a la celebración de los contratos entre la Fuerza Aérea Colombiana y el señor León Levi Valderrama Acevedo los mismos le fueron reconocidos y cancelados según obra en el correspondiente expediente contractual.

Por lo anterior, se reitera, que no es posible acceder a la solicitud de reconocimiento y pago de los derechos prestacionales reclamados tal como lo indica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que excluye dichos reconocimientos» [sic]. 2.5.2. Sobre la existencia de una relación laboral encubierta 40. Con fundamento en lo expuesto, y en atención a los argumentos del recurso de apelación, la Sala analizará a continuación si se acreditaron los elementos que permitan configurar una relación laboral entre León Levi Valderrama Acevedo y la entidad demandada por sus servicios entre los años 2004 y 2018. 2.5.3.

Prestación personal del servicio 41. De las pruebas relacionadas se tiene que el demandante prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios en la Fuerza Aérea Colombiana entre el 30 de septiembre de 2004 y el 7 de diciembre de 2018, con 8 interrupciones que superaron los 30 días hábiles, tal y como se advierte en el cuadro anteriormente relacionado. 42.

En consecuencia, de la certificación, las copias de los contratos y demás pruebas documentales, se advierte que efectivamente el demandante fue contratado para desarrollar funciones de politólogo y asesor en la Fuerza Aérea Colombiana, de manera interrumpida, entre el 30 de septiembre de 2004 y el 7 de diciembre de 2018. 43. Tal consideración, es producto de una valoración probatoria basada en la sana crítica, según la cual el juez puede otorgarle el valor que corresponde a cada elemento con el cual se cuenta, y al ejercicio del derecho de defensa y contradicción del que, a lo largo del proceso, se han valido las partes. 2.5.4.

Remuneración 44. Ahora bien, el actor percibió una remuneración por el trabajo realizado, tal y como se evidencia de los contratos de prestación de servicios, la certificación y las demás pruebas documentales, en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo 2.5.5.

Continuada subordinación o dependencia 45. Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales allegadas al proceso, la Sala concluye que no existe certeza sobre la alegada subordinación continuada, ni se acreditó que León Levi Valderrama Acevedo careciera de autonomía en el desarrollo de sus actividades. Tampoco se demostró que estuviera sujeto a instrucciones, órdenes o control permanente de un superior jerárquico, elementos indispensables para configurar la subordinación propia de una relación laboral. 46.

Los contratos de prestación de servicios celebrados con la Fuerza Aérea Colombiana fijaron de manera expresa su duración, funciones, lugar de ejecución y honorarios, sin que de tales estipulaciones se derive la sujeción permanente a órdenes o instrucciones características del vínculo laboral. 47. La certificación expedida por el Comando General de las Fuerzas Militares el 3 de mayo de 2019, junto con los contratos de prestación de servicios, solo acreditan la existencia de una relación contractual y de ellas no se deduce la configuración de un poder subordinante. 48.

En los contratos se pactaron actividades de asesoría en direccionamiento estratégico, elaboración de discursos, participación en planes de acción y acompañamiento institucional, lo que evidencia el carácter intelectual y especializado del servicio. Tales funciones se ajustaron estrictamente al cumplimiento de las obligaciones contractuales y fueron ejecutadas en virtud de los conocimientos específicos y profesionales del actor.

En consecuencia, son propias de la modalidad de prestación de servicios y reflejan la autonomía técnica y profesional del contratista, sin que de aquellas se pueda inferir con certeza la existencia de subordinación. 49. El Oficio 1776 del 29 de octubre de 2004, mediante el cual se solicitó su participación en un ejercicio de rediseño estratégico, así como el escrito de abril de 2005 que reconoció su capacidad y compromiso, constituyen manifestaciones de coordinación y agradecimiento hacia un asesor externo, pero no demuestran sometimiento a un régimen jerárquico o disciplinario. 50.

De igual manera, el Oficio 3282 del 30 de septiembre de 2005, que lo incluyó como representante de la entidad demandada en una reunión internacional, y los correos electrónicos remitidos entre 2008 y 2018 en los que se solicitó revisiones de documentos o apoyo en ceremonias, muestran la confianza depositada en él como asesor externo, mas no subordinación ni disponibilidad permanente. 51.

En consecuencia, si bien está probado que el demandante participó en reuniones, elaboró documentos y recibió comunicaciones de funcionarios de la entonces llamada Fuerza Aérea Colombiana, tales circunstancias no constituyen 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo subordinación. Conforme lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la supervisión y verificación del cumplimiento contractual son deberes propios de la administración y no equivalen al poder de dirección y disciplina característico de la relación laboral.

En este sentido la sentencia del 30 de noviembre de 2023 consideró lo siguiente27: «Ha de señalarse que si bien en los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes se pactó la supervisión de las actividades a desarrollar, en tanto en ellos se indicó que el control y vigilancia acerca de la cabal, completa y adecuada ejecución de los contratos estaría a cargo del municipio de La Virginia a través de la Secretaría de Desarrollo Social, lo cierto es que esta cláusula obedece al cumplimiento del deber de la entidad territorial de velar por su correcta ejecución y que cabalmente se cumpla con el objeto contractual, así como con el destino de los recursos públicos, pues así lo establecen los artículos 14-1, 17, 26-1 y 8 de la Ley 80 de 1993.

En tal sentido, la necesidad de entregar informes de gestión, no necesariamente puede ser considerado como indicio de subordinación, pues esto responde al cumplimiento de las obligaciones de las entidades cuando celebran contratos con particulares». 52. Tampoco se acreditó que el actor estuviera sometido al ius variandi, a reglamentos internos, al poder disciplinario ni a imposiciones unilaterales sobre tiempo, modo o lugar de la prestación del servicio.

Sus funciones fueron de carácter estratégico y asesor, plenamente compatibles con la autonomía técnica propia de un contratista. 53. De conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), correspondía al demandante probar los hechos constitutivos de la subordinación. No obstante, el acervo probatorio no demuestra que, entre el 30 de septiembre de 2004 y el 7 de diciembre de 2018, existiera dependencia continuada o que la entidad demandada ejerciera poder de dirección y control permanente. 54.

En consecuencia, no se acreditaron los elementos esenciales de la relación laboral encubierta, en particular la subordinación. El cumplimiento de los compromisos contractuales podía realizarse de manera autónoma, sin estar sujeto a horarios, cuya existencia tampoco fue alegada ni demostrada en el proceso, y siempre en desarrollo de las obligaciones pactadas en los contratos, cuyo objeto respondía a los conocimientos específicos y profesionales del actor. 55.

Tampoco obra en el expediente prueba alguna de memorandos, circulares o requerimientos que evidencien ejercicio de autoridad o subordinación jerárquica de la entidad sobre el actor. Debe recordarse que no toda relación de servicios implica subordinación, pues la coordinación de actividades puede incluir la fijación de horarios, instrucciones, asistencia a reuniones o entrega de informes, sin que ello configure dependencia. En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la mera permanencia o la celebración sucesiva de contratos no basta 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2023, radicación 66001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo para demostrar la existencia de subordinación, toda vez que la temporalidad de los contratos de prestación de servicios debe justificarse en la necesidad de la administración «de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia»28. 56.

La acreditación de subordinación exige demostrar, con pruebas idóneas, la existencia de sujeción constante a normas, reglamentos o directrices del contratante que limiten la autonomía del contratista. En este caso, las pruebas documentales no acreditaron que existiera dirección y control efectivos sobre el modo, tiempo o cantidad de trabajo, ni la aplicación de reglamentos internos, poder disciplinario o ejercicio del ius variandi. 57.

Así las cosas, para el periodo comprendido entre el 30 de septiembre de 2004 y el 7 de diciembre de 2018, no se demostró dependencia continuada que permitiera declarar la existencia de una relación laboral ni el consecuente reconocimiento de prestaciones sociales. 58. Finalmente, en aplicación del artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), corresponde a la parte actora probar el supuesto de hecho de las normas que invoca.

En este caso, el material probatorio no acreditó subordinación continuada durante el tiempo de prestación del servicio. 59. En estas condiciones, lo procedente es confirmar la sentencia proferida el 1 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda. 2.6.

Costas 60. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 61. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 62.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma29. 63.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 64. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión 65. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se demostró la existencia de una relación laboral entre León Levi Valderrama Acevedo y la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza Aérea Colombiana, durante los periodos alegados. 66. En esas condiciones se confirmará la sentencia proferida el 1 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 1 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda presentada por León Levi Valderrama Acevedo contra la Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea Colombiana, conforme con lo expuesto en esta providencia. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. 29 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01509-01 (1186-2023) Demandante: León Levi Valderrama Acevedo Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM