REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: JUSTO PASTOR BASTOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y OTRO Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

REAJUSTE ASIGNACIÓN DE RETIRO. COSA JUZGADA. Síntesis del caso: el demandante consideró que se configuró una vulneración a sus derechos fundamentales, con ocasión de la providencia que confirmó la decisión que declaró probada la excepción de cosa juzgada, pues, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.

La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo porque el interés de la parte actora es emplear la acción de tutela como una instancia adicional; además, la negará respecto del desconocimiento del precedente judicial, puesto que no se demostró el defecto invocado.

La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de apoderada judicial, por el señor Justo Pastor Basto en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta para la protección de su derecho constitucional del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias de 30 de octubre de 2024 y 23 de junio de 2022 proferidas por dichas autoridades judiciales, respectivamente.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Justo Pastor Bastos devenga una asignación de retiro reconocida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en adelante Casur, la cual le era pagada con fundamento en el principio de oscilación que fue creado para mejorar las condiciones de personas que prestaron sus servicios personales al Estado en situaciones excepcionales. 1 Mediante escrito radicado el 28 de abril de 2025, (índice 2, Samai). 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela 2) En el año 1995 se expidió la Ley 238 de 1995 para incluir al grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación del régimen general de pensiones contemplado en la Ley 100 de 1993 y para la aplicación de los reajustes de sus mesadas pensionales tomando la variación porcentual del índice de precios al consumidor debidamente certificado por el DANE. 3) Debido a que los decretos emitidos por el Gobierno Nacional, con fundamento en el principio de oscilación, ya no mejoraban los reajustes de las asignaciones de los retirados de la Fuerza Pública, el demandante solicitó a Casur el reajuste de su asignación de retiro a partir del año 1996 con el IPC, petición que le fue negada por pertenecer a un régimen excepcional. 4) El demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Casur, litigio que fue desatado por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta2 mediante sentencia del 13 de noviembre de 2008, en la cual condenó a la demandada a reconocer y pagar al señor Bastos la diferencia en el reajuste anual de su asignación de retiro, a partir del 28 de septiembre de 2001 y hasta el 30 de diciembre de 2004, fecha en la cual entró en vigor el Decreto 4433 de 2004. 5) Mediante la Resolución no. 001318 del 31 de marzo de 2009, la demandada dispuso el pago conforme con lo dispuesto en la sentencia, sin embargo, no reajustó la base salarial con inclusión de las diferencias entre el IPC y el principio de oscilación de los años en los que existió diferencia favorable respecto del IPC. 6) El 25 de agosto de 2017, solicitó la reliquidación de la asignación de retiro con la inclusión de las diferencias existentes entre el año 1997 a 2004, con fundamento en el IPC y con el reajuste de la base pensional desde el año 1997, para que incidiera en las mesadas futuras, petición que no fue resuelta. 7) Presentó demanda de nulidad y restablecimiento3 para que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto, proceso que fue conocido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta, quien mediante sentencia del 23 de junio de 2022 declaró probada la excepción de cosa juzgada, en consideración a que las pretensiones de la 2 Proceso con radicación no. 54001-23-31-000-2006-00581-00/01. 3 Proceso con radicación no. 54001-33-33-001-2019-00085-00/01. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela demanda fueron objeto de pronunciamiento en el proceso judicial con radicación no. 54001- 23-31-000-2006-00581-00/01. 8) Esa decisión fue apelada por el demandante4 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 30 de octubre de 20245, por considerar que se acreditó que concurren todos los elementos para declarar probada la excepción de cosa juzgada, en la medida que existe identidad de demandante y demandado, identidad de causa e identidad de objeto pues, en ambos asuntos se pretende la modificación pensional.

Fundamentos de la vulneración El demandante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron su derecho fundamental del debido proceso con ocasión de las providencias proferidas el 23 de junio de 2022 y el 30 de octubre de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.

En cuanto al defecto sustantivo, adujo que se interpretó de manera errónea el alcance de la cosa juzgada pues, se consideró que la nueva demanda presentada versaba sobre el mismo objeto de la anterior. Si bien es cierto que ambas demandas tienen relación con el reajuste de la asignación de retiro, la pretensión en la nueva se centra en la revisión de la reliquidación de la pensión, específicamente, en la inclusión de las diferencias del IPC en la base salarial, aspecto que no fue objeto de pronunciamiento en la primera sentencia. Por otra parte, afirmó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron algunas sentencias del Consejo de Estado6, en las cuales se indicó que el principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos en donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica, como lo son las pensiones. 4 En el cual indicó que en el nuevo proceso no se está solicitando que el juez se pronuncie respecto del derecho a que se reliquide la pensión conforme al IPC más favorable, dado que eso ya se hizo, por el contrario, lo pretendido es que se revise si se reliquidó efectivamente esa pensión o no, porque el monto no se acomoda a lo que ordenó el Juez Sexto Administrativo de Cúcuta, y, si bien es cierto existía otro medio como lo es el proceso ejecutivo, en ese momento no era viable porque CASUR aplicó exactamente lo que dijo el juez, ya que el operador judicial decretó la prescripción de los derechos. 5 Decisión notificada por correo electrónico el 1 de noviembre de 2024. 6 Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 29 de agosto de 2019, proceso con radicación no. 05001-23-33-000-2014-00070-01, CP Rafael Francisco Suárez Vargas y sentencia de tutela del 27 de mayo de 2021, proceso con radicación no. 11001-03-15-000-2021-01925-00. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a la siguiente súplica: “Se solicita al juez de tutela que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a administracion (sic) de justicia, y al derecho irrenunicable (sic) a la seguridad social en pensiones, es decir, a percibir una pensión digna y justa.

En consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo de Norte de Santander dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 30 de octubre de 2024, y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cúcuta, se ordene proferir un nuevo fallo dentro en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 54 001-33-33-001-2019-00085-01.”.

(índice 2, Samai) Actuación procesal Mediante auto de 30 de abril de 2025 (índice 4, Samai), se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación del presidente y de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta y el director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas El titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta7, después de hacer un recuento de las actuaciones surtidas en primera instancia, manifestó que no se incurrió en ninguno de los defectos invocados y no se vulneraron los derechos fundamentales del demandante, pues, sí se analizó la situación particular que conllevó a determinar la configuración de la cosa juzgada.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander afirmó que no se acreditó que el demandante haya cumplido con la carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, y tampoco demostró que se no se pretenda una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada. 7 Índice 9 Samai. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional guardó silencio en esta oportunidad, pese a que fue notificada en debida forma.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Norte de Santander y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias proferidas el 23 de junio de 2022 y el 30 de octubre de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, debido a que no tuvo en cuenta que las pretensiones debatidas en los procesos judiciales eran distintas, por lo cual no era procedente declarar probada la excepción de cosa juzgada.

De igual manera, la Sala considera preciso advertir que, si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente contra los fallos de primera y segunda instancia, proferidos en el trámite del proceso ordinario, lo cierto es que en este caso el análisis se limitará a este último por cuanto fue el que definió la situación jurídica particular. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo y la negará respecto del desconocimiento del precedente judicial, por las razones que procederán a exponerse: 2.1 Análisis de la falta de relevancia frente al defecto sustantivo 1) El demandante afirmó que el tribunal no tuvo en cuenta que, si bien ambas demandas tienen relación con el reajuste de la asignación de retiro, la pretensión en el nuevo proceso se centró en la revisión de la reliquidación de la pensión, específicamente, en la inclusión de las diferencias del IPC en la base salarial, aspecto que no fue objeto de pronunciamiento en la primera sentencia. 2) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de apelación presentado en contra de la providencia del 23 de junio de 2022, oportunidad en la cual el demandante indicó, en los mismos términos que ahora pretende, que la pretensión planteada en los procesos judiciales era diferente, puesto que la orden de reliquidación y posterior declaratoria de prescripción ordenada por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta no se aplicó solamente a las mesadas sino al derecho, por lo cual estaba facultado para solicitar al juez que revisara si en el ingreso base de liquidación fueron incluidas esas diferencias. 3) Tales planteamientos fueron abordados y resueltos en la providencia del 30 de octubre de 2024 en la cual se confirmó la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar probada la excepción de cosa juzgada, puesto que el objeto y causa de los procesos judiciales eran los mismos y se dirigieron a obtener la modificación de la base salarial de la asignación de retiro del señor Justo Pastor Bastos, conforme con el IPC, en años que incluso concuerdan con los solicitados en el primer proceso; además, porque se acreditó la identidad de demandante y demandado, cuyos sujetos procesales eran los mismos: Justo Pastor Bastos y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, respectivamente, así: “[De la lectura íntegra de las pretensiones de la presente demanda, en contraste con las que se plantearon ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta en la anterior oportunidad, en resumen, se puede concluir que el objeto es igual, pues se quiere obtener la modificación de la base salarial de la asignación de retiro del señor Justo Pastor Bastos, pues en ambas se solicita ajuste conforme al IPC, en años que incluso concuerdan con los solicitados 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela en el primer proceso.

En consecuencia, se cumple el primer supuesto legal y jurisprudencial del fenómeno jurídico de la cosa juzgada. Ahora, en cuanto a la identidad de demandante y demandado, este requisito igualmente se verifica, donde obran como sujetos procesales: Justo Pastor Bastos como demandante y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional como demandado.

De igual manera, se logra concluir respecto a la identidad de causa, que claramente el debate jurídico en este asunto se centró en dilucidar si debe modificar la base salarial de su asignación de retiro, incluyendo las diferencias existentes entre los años 1997 a 2004, con fundamento en el IPC para que incidan en las mesadas futuras, hasta que se incluya la diferencia en nómina; y en la demanda anterior, donde obtuvo el fallo a su favor por parte del Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, pretendió reajustar y reliquidar su asignación de retiro adicionándole los porcentajes correspondientes a la diferencia existente entre el incremento en que fue aumentada en aplicación de la escala gradual salarial porcentual y el índice de precios al consumidor IPC, desde el año 1996 hasta el 2006.

(…). Así las cosas, el primer proceso se inició por reajuste y reliquidación de la asignación de retiro del señor Justo Pastor Bastos conforme al incremento del IPC desde el año 1996 hasta el año 2006; y la actual demanda se presentó con el objeto de obtener la modificación de la base salarial de la misma asignación de retiro, incluyendo las diferencias existentes entre los años 1997 a 2004, con fundamento en el IPC.

De conformidad con el acervo probatorio que obra en el expediente, y de acuerdo a lo expuesto anteriormente, se advierte que efectivamente hay identidad de causa y objeto, pues en ambos asuntos se pretende la modificación pensional, así como también existe similitud de partes. Cabe destacar que si bien es cierto, en el asunto sub examine la apoderada de la parte actora no plantea propiamente el reajuste del IPC para el pago de diferencias, sino que su propósito se dirige a que tales incrementos se vean reflejados en la base prestacional, también lo es que tal pedimento fue igualmente ventilado en el proceso primigenio, cosa diferente es que dicho extremo ante la orden de reliquidación y posterior declaratoria de prescripción ordenada por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, haya compartido tal determinación sin que acudiera a apelar la decisión, aspecto que de manera alguna incide en este nuevo proceso donde se insiste, la Sala verificó la identidad de partes, objeto y causa en que se soporta la cosa juzgada.

En atención a los argumentos expuestos, es claro que como el citado fenómeno hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, ello implica como consecuencia, la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia.”.

(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 8, negrillas de la Sala). 4) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional el demandante expuso similares planteamientos a los expuestos en el recurso de apelación dirigidos de manera exclusiva a que se declarara que no se encontraban probados todos los elementos constitutivos de la cosa juzgada, puesto que estaba habilitado 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela para solicitar que el juez revisara si la prescripción se aplicó solamente a las mesadas o también al derecho pensional. 5) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación y resueltos en la providencia del 30 de octubre de 2024. 6) Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de tutela, concluyó que el objeto, causa y partes de los procesos judiciales era el mismo, y que, si bien, en el segundo proceso el demandante no planteó propiamente el reajuste del IPC para el pago de diferencias, sino que su propósito se dirigió a que tales incrementos se vieran reflejados en la base prestacional, tal pedimento fue igualmente ventilado en el primer litigio. 7) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal y probatorio que era propio del trámite del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 2.2 Análisis del desconocimiento del precedente judicial en el caso concreto 1) En primer lugar, en cuanto a este defecto la Sala advierte que se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada8; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; iv) se identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron; v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente; vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional por cuanto se alegó el presunto desconocimiento de unas providencias que establecen que el principio 8 La notificación de la sentencia se surtió el 1 de noviembre de 2024 y la tutela se presentó el 28 de abril del año en curso. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela de cosa juzgada puede relativizarse en algunos casos, argumentos que no constituyen una reiteración de lo discutido ante el juez natural de la causa. 2) El demandante sostuvo que se desconoció lo dispuesto en unas sentencias del Consejo de Estado9, en las cuales se indicó que el principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos en donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica, como lo son las pensiones. 3) No obstante, frente a la primera de ellas, la Sala considera que el defecto alegado no tiene vocación de prosperidad, por cuanto el pronunciamiento que se citó como desconocido no tiene el alcance de sentencia de unificación a la luz de lo previsto en los artículos 270 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, y, en todo caso, tampoco se desconoció lo dispuesto en esa providencia pues, tal como lo explicó el tribunal, no se acreditó la existencia de hechos y causas nuevos que permitieran que se relativizara el principio de la cosa juzgada. 4) Ahora bien, en cuanto al presunto desconocimiento de la sentencia de tutela referida, la Sala considera que no se configura el defecto invocado, puesto que esa decisión no era vinculante ni obligatoria para la autoridad judicial demandada, debido a que se trata de fallos de tutela con efectos inter partes y, se reitera, el tribunal justificó las razones por las cuales consideraba que se cumplieron todos los elementos para declarar probada la excepción de cosa juzgada. 5) En esa medida, para la Sala, de la decisión expuesta no se advierte un análisis desmedido del que se pueda concluir la imposición caprichosa del criterio del juez ordinario, pues se resolvió en virtud de la independencia y autonomía judicial y con fundamento en razones debidamente sustentadas y el juez de tutela no puede intervenir para proponer una mejor solución al caso ni imponer su criterio porque la acción de tutela está concebida como un juicio de validez y no de corrección de las decisión de los jueces naturales. 6) Por consiguiente, se negará el amparo invocado frente al desconocimiento del precedente judicial. 7) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, respecto del defecto sustantivo, y 9 Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 29 de agosto de 2019, proceso con radicación no. 05001-23-33-000-2014-00070-01, CP Rafael Francisco Suárez Vargas y sentencia de tutela del 27 de mayo de 2021, proceso con radicación no. 11001-03-15-000-2021-01925-00. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02450-00 Demandante: Justo Pastor Bastos Acción de tutela la negará frente al desconocimiento del precedente judicial, por las razones hasta aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, frente al defecto sustantivo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Niégase el amparo invocado, frente al desconocimiento del precedente judicial, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.