Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera y otros Temas: Tutela para efectuar gestiones necesarias para el cumplimiento de un fallo popular / Temeridad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por José Augusto Támara Garrido, en contra de la sentencia del 1 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud José Augusto Támara Garrido promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y colectivos a un medio ambiente sano, vida digna y salud, los cuales consideró vulnerados con ocasión del cierre definitivo del relleno sanitario “El Carrasco”. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) El Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga, en audiencia de verificación de fallo, celebrada el 29 de noviembre de 2018, con ocasión del trámite del incidente de desacato a la sentencia proferida en la acción popular con radicado 68001233100020020289100, exhortó al director general de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) para que diera cumplimiento al fallo y de forma inmediata realizara el cierre definitivo del sitio de disposición final El Carrasco. ii) Elevó solicitud de tutela contra: • El presidente de la República, porque es a quien corresponde declarar el estado de emergencia y, en este caso, se requiere la contratación de emergencia con recursos que se encuentran por fuera del plan de gobierno de los municipios 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido implicados. • El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por ser el encargado de regular el ordenamiento ambiental y los temas de disposición de residuos. • El gobernador de Santander, porque es la máxima autoridad del departamento y debe buscar una solución a los problemas generales de los municipios afectados por la falta de un relleno sanitario en la capital y sus ciudades aledañas. • Los alcaldes municipales de Piedecuesta, Girón, Floridablanca y Bucaramanga, por ser los municipios afectados. • El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por ser la entidad encargada de producir el mapa oficial, la cartografía básica de Colombia, de elaborar el catastro nacional y determinar las características de los suelos. iii) De otra parte, mencionó como autoridades demandadas al Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, al Tribunal Administrativo de Santander y los Juzgados Quince Administrativo de Bucaramanga y Dieciséis Administrativo de Bogotá, pero no especificó los motivos por los cuáles son demandados. iv) Argumentó que los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados por las autoridades demandadas, en la medida en que la disposición final de residuos sólidos de varios municipios seguía sin una solución definitiva después de 15 años de una administración defectuosa. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales y colectivos tales como el derecho a un ambiente sano, derecho a una vida digna y derecho a la salud.
SEGUNDO: “AGUSTIN CODAZZI”: Según el Decreto 846 de 2021 - Gestor Normativo - Función Pública Son Funciones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi: • Ejercer como autoridad en materia geográfica, geodésica, cartográfica, catastral y agrológica nacional. • Ejercer la función reguladora y ejecutora en materia de gestión catastral, agrología, cartografía, geografía y geodesia, así como garantizar su adecuado cumplimiento. a. Cuáles son los bienes Baldíos Vacantes Y Mostrencos – de propiedad del estado y los 16 municipios que componen el área metropolitana de Bucaramanga que según sus función reguladora y ejecutora son actos según disposiciones del ANLA y CDM al igual que el ministerio de medio ambiente actos para la construcción de un nuevo relleno sanitario que surta la DEMANDA DE LOS MONICIPIOS EN SANTANDER QUE REQUIEREN SU USO.
En atención a sus funciones solicito: 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido a. Cuáles son los bienes Baldíos Vacantes Y Mostrencos – de propiedad del estado y los 16 municipios que componen el área metropolitana de Bucaramanga que según sus función reguladora y ejecutora son actos según disposiciones del ANLA y CDM al igual que el ministerio de medio ambiente actos para la construcción de un nuevo relleno sanitario que surta la DEMANDA DE LOS MONICIPIOS EN SANTANDER QUE REQUIEREN SU USO.
TERCERO “ALCALDES DE BUCARAMANGA Y OTROS 15 MUNICIPIOS QUE UTILIZAN EL CARRASCO” La Constitución Política establece: “ARTÍCULO 315. Son atribuciones del alcalde: 3. Dirigir la acción administrativa del municipio 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
En dirección y atención a la problemática ambiental solicito: a. Tienen indisposición o falta de conocimiento, inhabilidad u cualquier otra razón para darle tramite y aplicación a la CONTRATATACION DE URGENCIA dispuesta en la LEY 1523 DE 2012.
CUARTO: EXORTAR LA GENERACION DE PROYECTOS DE AYUDA MUNICIPAL FRENTE AL RESUELVE DE PROBLEMAS DE CARÁCTER URGENTE = CONTRATATACION DE URGENCIA- APLICATIVO DE LA LEY 1523 DE 2012 POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS DE GIRON – FLORIDABLANCA Y BUCARAMANGA SANTANDER. Para dar solución al problema y necesidad de primer nivel “RELLENO SANITARIO MUNICIPAL […]» (sic). 1.2.
Informe rendido en el proceso 1.2.1. El municipio de Floridablanca1 solicitó que se declarara improcedente la tutela porque persigue la protección de derechos colectivos, sin acreditar circunstancias excepcionales para que proceda la tutela como mecanismo transitorio. 1.2.2. La Secretaría de Salud y Ambiente de Bucaramanga2 pidió declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no contiene razones para vincular a la entidad.
De otra parte, sostuvo que la solicitud de tutela es improcedente para la protección de derechos colectivos, puesto que el mecanismo idóneo para ello es la acción popular. Por último, señaló que cumple el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora cuenta con un mecanismo de defensa en la acción popular que cursa en el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga bajo el radicado 68001- 23-31- 000-2002-02891-00. 1.2.3.
La Secretaría Ambiental de Santander3 afirmó que de los hechos no se desprende la existencia de una vulneración de derechos fundamentales al 1 Ver índice 17 de SAMAI. 2 Ver índice 17 de SAMAI. 3 Ver índice 19 de SAMAI. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido demandante, en la medida en que se trata de derechos colectivos para los cuales existen otros medios de defensa.
Señaló que los hechos expuestos en la demanda fueron debatidos en las tutelas con radicado 11001-03-15-000-2022-00766-00 y 11001-03-15-000-2023-04694- 00, las cuales fueron declaradas improcedente e, incluso, en la segunda de ellas se le impuso multa al demandante por incurrir en temeridad. 1.2.4. El Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá4 manifestó que no vulneró ninguno de los derechos fundamentales del demandante, pues, el 24 de junio de 2022, aquel presentó una acción popular a la que correspondió el radicado 11001- 33-35-016-2022-00226-00.
En ese proceso, mediante auto del 28 de junio de 2022, el juzgado declaró la falta de competencia y dispuso su remisión al Tribunal Administrativo de Santander. 1.2.5. La Oficina del Medio Ambiente y Gestión del Riesgo del municipio de Piedecuesta5 solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no tiene competencia para resolver los asuntos solicitados por el demandante, además de no vulnerar derecho fundamental alguno. 1.2.6.
Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio6. 1.3 Sentencia de primera instancia7 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con sentencia del 1 de marzo de 2024 declaró la improcedencia del amparo solicitado e impuso el demandante una multa de un SMLMV, en favor del Consejo Superior de la Judicatura, por considerar que existió temeridad en el uso de este mecanismo constitucional, de manera que el ejercicio abusivo de este afecta y congestiona la administración de justicia por lo que encontró mérito para imponer una sanción. 1.4.
Escrito de impugnación8 José Augusto Támara Garrido impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela inicial. 2. Consideraciones 4 Ver índice 21 de SAMAI. 5 Ver índice 25 de SAMAI. 6 Mediante auto del 29 de enero de 2024, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó vincular las Secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado, al presidente de la República, a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a los alcaldes de los municipios de Piedecuesta, Floridablanca y Bucaramanga (Santander), al director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al juez 15 Administrativo de Bucaramanga. 7 Ver índice 13 de SAMAI.
Uno de los magistrados que hicieron parte de la Sala de decisión presentó salvamento de voto en el sentido de manifestar que el asunto no tiene relevancia constitucional. 8 Ver índice 17 de SAMAI 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo; ii) problema jurídico; iii) de la procedencia de la solicitud de tutela; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 1382 de 20009, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2.2. Problema jurídico En los términos de la impugnación, esta Sala de decisión deberá determinar si: ¿la presente solicitud de tutela se funda en idénticos hechos, objeto y pretensiones en relación con las presentadas ante esta corporación con radicado 2014-220? Solo de superar el anterior derrotero, se procederá a establecer si: ¿las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora? 2.3.
De la procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: « […] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.
La actuación temeraria en la solicitud de tutela 9 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido La solicitud de tutela [al constituirse en un mecanismo efectivo de defensa judicial de los derechos constitucionales] cuenta con un procedimiento -que si bien es sumario- garantiza el desarrollo de una actividad dotada de todas las posibilidades de defensa para los involucrados, llegando –en todos los casos- al conocimiento de la Corte Constitucional, a quien se le confió la guarda y supremacía de la Carta Magna y ante quien opera un proceso de selección cuya decisión, en todo caso, le imprime a las providencias de las instancias fuerza de cosa juzgada constitucional.
En este sentido, entonces, el uso de la solicitud de tutela debe ser racionalizado y atender al hecho de que, una vez resuelto el caso por un Juez constitucional, éste no puede ser puesto en conocimiento -bajo los mismos supuestos y con idénticas pretensiones y partes- ante otra autoridad, pues ello implicaría un quebrantamiento del principio de la cosa juzgada constitucional.
Bajo esta óptica, entonces, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 establece: «[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]» (Subrayado fuera del texto). Sin embargo, no es suficiente presentar una solicitud de amparo más de dos veces ante un mismo despacho judicial para que se configure la actuación temeraria, ya que deben concurrir una serie de requisitos establecidos por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional10, de la siguiente manera: «[…] Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales.
(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción […]» (Subrayado fuera del texto).
De lo expuesto, se concluye que los jueces de tutela deben verificar cuidadosamente los citados requisitos partiendo de la presunción de buena fe del demandante, pues no es suficiente con el cumplimiento formal de los mismos, sino 10 Sentencia T-199 de 2011. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido que se hace necesario examinar las razones por las cuales se interponen las demandas y evaluar si los motivos están plenamente justificados y, de esta manera, determinar la existencia de una actuación temeraria. 2.5.
El caso concreto Ahora bien, teniendo en cuenta la normativa y la jurisprudencia aplicable y las actuaciones surtidas en cada una de las solicitudes de tutela instauradas ante esta corporación judicial es conveniente realizar un cuadro comparativo en el que se observa la configuración de la temeridad. NO. DE PROCESO Radicado 20220188601 Radicado 2022007660011 Radicado 20230469401 PARTES Demandante: José Augusto Támara Garrido Demandante: José Augusto Támara Garrido Demandante: José Augusto Támara Garrido Demandados: República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el departamento de Santander, los municipios de Piedecuesta, Girón, Floridablanca y Bucaramanga y la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Demandado: Presidencia de la República, el Ministerio de Ambiente, la Gobernación de Santander y los municipios de Piedecuesta, Girón, Floridablanca y Bucaramanga Demandado: Secciones Primera y Cuarta de Consejo de Estado, Presidencia de la República, el Ministerio de Ambiente, la Gobernación de Santander y los municipios de Piedecuesta, Girón, Floridablanca y Bucaramanga CAUSA PETENDI Argumenta que sus derechos fundamentales a la vida digna, ambiente sano y a la salud.
Argumenta que sus derechos fundamentales a la vida digna, ambiente sano y a la salud. Argumenta que sus derechos fundamentales a la vida digna, ambiente sano y a la salud. OBJETO Exhortar la generación de proyectos de ayuda. Intervención del presidente como ordenador del gasto. Generación de proyectos de ayuda. Intervención del presidente.
Generación de políticas públicas sobre reciclaje. Generación de proyectos de ayuda. Intervención del presidente. Generación de políticas públicas sobre reciclaje. Así pues, pese a existir identidad de partes, causa petendi y objeto, no puede hablarse siempre de que se ha configurado una acción temeraria, pues para que ésta se configure se requiere que haya una actuación dolosa o de mala fe contra la administración de justicia, por parte de quien invoca varios recursos de amparo. 11 El pronunciamiento no fue impugnado. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido En síntesis, el tutelante instauró la presente acción contra el Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, Presidencia de la República, el Ministerio de Ambiente, la Gobernación de Santander y los municipios de Piedecuesta, Girón, Floridablanca y Bucaramanga, con el fin de que cada una de las autoridades en el ámbito de sus competencias tomen las determinaciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el fallo proferido en la acción popular 68001233100020020289100 consistente en el cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco.
Lo anterior, ya que considera que las autoridades demandadas no han efectuado las acciones necesarias para garantizar la disposición final de residuos sólidos de varios municipios. Así pues, en el caso sub examine no se presenta un argumento válido que justifique el uso indiscriminado de la solicitud de tutela, máxime cuando en los informes rendidos las autoridades demandadas manifestaron que el actor de tutela ha recurrido a diversos mecanismos constitucionales con el fin de obtener el cumplimiento de una orden emitida por un juez popular para cuyo fin cuenta con los mecanismos de defensa idóneos al interior del referido proceso, esto sin tener en cuenta que en oportunidades anteriores ya se ha declarado la temeridad.
De tal manera, en la medida en que es reiterado el proceder del demandante, aun conociendo los pronunciamientos previos de los jueces constitucionales en los que se declaró la temeridad, esto afecta a la administración de justicia, razón por la cual deberá mantenerse la decisión de imponerle multa por un SMLMV. Así las cosas, teniendo en cuenta que el Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta profirieron decisiones al respecto, se considera que en el sub examine operó el fenómeno de la cosa juzgada, de donde no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio.
Lo anterior permite a la Sala concluir que en el presente asunto se configuró el fenómeno de cosa juzgada con temeridad al incurrir en una conducta reiterada y deliberada que afecta la correcta administración de justicia y, en consecuencia, la Sala confirmará la decisión proferida en primera instancia mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por José Augusto Támara Garrido contra el Consejo de Estado y otros.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 1 de marzo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual declaró improcedente la 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07448-01 Demandante: José Augusto Támara Garrido solicitud de tutela presentada por José Augusto Támara Garrido contra el Consejo de Estado y otros, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador