CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Fernando Montoya Maya, y la apelación adhesiva presentada por la parte demandante, Universidad de Antioquia, contra la sentencia del 24 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. CUESTIÓN PREVIA. 1. Mediante auto del 29 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA. En dicha providencia se dejó constancia de que el Despacho se pronunciaría en etapa posterior sobre los documentos allegados con el escrito de apelación, con el fin de verificar si podían ser tenidos como pruebas válidamente incorporadas al expediente. 2.
Revisado el expediente, se advierte que la parte apelante no formuló solicitud probatoria conforme a lo dispuesto en el artículo 212 del CPACA. En ese contexto, no se desplegó ninguna actuación procesal idónea que habilitara la apertura de la etapa probatoria en esta instancia. Por lo tanto, los documentos anexos al recurso no serán valorados como medios de prueba, en tanto no fueron incorporados válidamente al proceso ni se solicitó su decreto en la forma exigida por el ordenamiento procesal. 3.
Cabe recordar que la práctica de pruebas en segunda instancia solo procede a solicitud de parte presentada dentro del término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación, siempre que se configuren los supuestos taxativos previstos en el artículo 212 del CPACA: que las pruebas hubieren sido indebidamente denegadas o no practicadas sin culpa del solicitante, que se refieran a hechos posteriores al cierre del Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Fernando Montoya Maya Tema: Reconocimiento diferencia pensional.
Subrogación de la entidad empleadora. Devolución de dineros. Caducidad artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia periodo probatorio en primera instancia o que no hubieren podido solicitarse oportunamente por fuerza mayor, caso fortuito o maniobras de la contraparte. 4.
En el presente caso, no se formuló solicitud probatoria expresa ni dentro del cuerpo del recurso ni dentro del término legal previsto para ello, razón por la cual no resulta necesario verificar si se satisfacen las condiciones previstas en la norma. En consecuencia, y como ya se indicó, no se valorarán los documentos aportados con el recurso.
Esta conclusión no comporta la negación de pruebas en segunda instancia, pues no se está resolviendo sobre una solicitud de decreto probatorio, sino constatando su inexistencia. Por ello, no resulta procedente el recurso de apelación previsto en el numeral 7 del artículo 243 del CPACA. 5. Como resultado de lo anterior, se procede a resolver de fondo el asunto mediante sentencia, sin que haya lugar a considerar los mencionados anexos dentro del acervo probatorio del proceso.
II.
ANTECEDENTES. Demanda 6. La Universidad de Antioquia, actuando por intermedio de apoderado interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el acto administrativo por medio del cual se ordenó pagar a favor de Fernando Montoya Maya el valor resultante de la aplicación del ingreso base de liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que no hubiera sido reconocido por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), desde el 29 de mayo de 2003 hasta que dicha entidad lo hiciera bien motu proprio o por orden judicial. 7.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la parte demandada restituir a la Universidad de Antioquia, de manera indexada, las sumas pagadas con ocasión de la expedición del acto acusado, esto es, desde el 29 de mayo de 2003 hasta el 30 de noviembre de 2018, que corresponden a $ 340.692.602,96, más los valores que se generen hasta que la sentencia se encuentre en firme y la condena en costas. 8.
Expuso los siguientes argumentos: Fernando Montoya Maya estuvo vinculado como docente en la Universidad de Antioquia desde el 2 de febrero de 1976 hasta el 29 de mayo de 2003, fecha en la que le fue aceptada su renuncia. Previo a la expedición de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía directamente las pensiones de vejez a su personal docente y administrativo, sin realizar ningún descuento por aportes pensionales. 9.
Que partir del 30 de junio de 1995, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, la Universidad afilió a sus empleados al Instituto de Seguros Sociales (ISS) y comenzó a realizar los aportes correspondientes. 10. Que históricamente y sin efectuar descuentos, había reconocido la pensión con base en todo lo devengado por sus empleados.
De acuerdo con el inciso tercero del 3 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Universidad interpretó que quienes se encontraran en régimen de transición y les faltaran menos de diez años para adquirir la pensión al momento de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, debían tener una pensión liquidada por el ISS con base en todos los factores salariales devengados.
Bajo esa convicción, la Universidad realizó cotizaciones incluyendo todos los factores salariales; sin embargo, estas fueron rechazadas. 11. El 21 de agosto de 2001 la Universidad solicitó formalmente al ISS que reconociera y pagara las pensiones incluyendo todos los factores devengados como parte del IBL a quienes cumplían las condiciones mencionadas.
El ISS negó esta petición mediante comunicación del 25 de febrero de 2002, indicando que los factores que integraban el IBL eran taxativos y excluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones. 12. Con ocasión de esta negativa, la Universidad expidió la Resolución 12094 de 1999, adoptando la interpretación favorable del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Con esta resolución, decidió subrogarse provisionalmente en la obligación que consideraba correspondía al ISS, mientras se agotaban las vías judiciales correspondientes, con el fin de evitar perjuicios económicos a los beneficiarios. Posteriormente, mediante la Resolución Administrativa 16628 de 1999, precisó quiénes serían los destinatarios de dicho beneficio. 13.
El 14 de mayo de 2003 reconoció y autorizó el pago de un bono pensional a favor de la parte demandada por $ 468.083.000, de los cuales la Universidad de Antioquia asumió el valor de $ 370.417.000, que fue consignado al ente previsional en mención. 14. Que el ISS reconoció al demandado, mediante Resolución No. 00157 del 14 de enero de 2004, pensión de vejez por valor mensual de $ 3.826.903, efectiva desde el 29 de mayo de 2003, excluyendo del ingreso base de liquidación (IBL) las primas de navidad, servicios y vacaciones.
Frente a dicha exclusión y con fundamento en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución 108 del 24 de marzo de 2004, ordenando pagar al demandado la diferencia existente entre la pensión otorgada por el ISS y la que resultaría de aplicar el IBL incluyendo todos los factores salariales omitidos por la entidad previsional. 15.
Señaló que, aunque inicialmente había interpretado el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 diferenciando los conceptos de lo «devengado» y lo «cotizado», con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 quedó establecido que las pensiones deben liquidarse exclusivamente con base en lo efectivamente cotizado, poniendo en cuestión la posibilidad anterior de incluir todos los factores devengados.
En apoyo de esta afirmación citó diversas providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Superior de Medellín que analizaron específicamente los factores salariales a considerar en la liquidación pensional para los beneficiarios del régimen de transición. 16. También que la Ley 100 de 1993 estableció para los empleadores de los sectores público y privado la obligación de afiliar a su personal al Sistema General de Pensiones.
En consecuencia, con la expedición del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, todas 4 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia las personas con vínculo laboral vigente ya debían estar afiliadas al sistema desde el 1 de julio de 1995. De esta manera, solo continuaban a cargo de la Universidad aquellas personas que, al 31 de diciembre de 1996, ya hubiesen cumplido tanto la edad como el tiempo de servicios exigidos, o que en esa fecha se encontraran retiradas de la entidad con el tiempo de servicios cumplido, en espera únicamente de alcanzar la edad requerida para acceder a la pensión de vejez. 17.
Finalmente, sostuvo que el demandado en este caso no se encontraba dentro de los supuestos previstos en el artículo 4 del Decreto 2337 de 1996, que permitirían considerar alguna obligación pensional en cabeza de la Universidad, dado que al 31 de diciembre de 1996 contaba únicamente con 48 años de edad, es decir, no cumplía aún con el requisito de edad exigido para acceder a la pensión de vejez.
Contestación de la demanda. 18. El demandado se opuso a las pretensiones formuladas en la demanda y sostuvo que el acto administrativo cuestionado se ajustó plenamente a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dado que la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición debe liquidarse tomando en cuenta el salario y todos los factores salariales devengados. 19.
Citó jurisprudencia que, a su juicio, obliga a los empleadores a asumir temporalmente las obligaciones pensionales que las entidades administradoras (como el ISS) incumplan, para evitar desproteger los derechos irrenunciables de los trabajadores (Sentencias T-334/97, T-438/97 y T-357/98). 20. Alegó que la universidad no invocó causales de nulidad y que la decisión de asumir la diferencia pensional fue expedida por la autoridad competente en ejercicio de sus atribuciones legales, pues en calidad de empleadora es responsable del pago de los aportes de sus empleados. 21.
Propuso las excepciones de falta de conformación de litisconsorcio necesario respecto a Colpensiones, legalidad del acto impugnado, falta de causa para pedir, ausencia de causales de nulidad, falta de interés, buena fe del demandado, mala fe de la entidad demandante, violación al principio de progresividad, derecho a la seguridad social y prescripción. III.
SENTENCIA APELADA. 22. El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de la Resolución 108 de 2004 y negar las demás pretensiones con condena en costas a cargo del demandado. Fundamentó su decisión en la falta de competencia de la Universidad de Antioquia para expedir actos de reconocimiento pensional, pues, tras la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, las universidades y empleadores perdieron la facultad para reconocer prestaciones, competencia que fue asumida por la Administradora de Pensiones.
La universidad 5 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia tampoco podía establecer factores adicionales para el IBL, como las primas de servicios, vacaciones y navidad, ya que el Decreto 1158 de 1994 define los emolumentos que integran el IBL. 23. Por otra parte, el Tribunal consideró que no se desvirtuó la buena fe de la parte demandada, ya que el acto administrativo fue expedido de manera libre y voluntaria por la universidad, lo que excluye la obligación de devolver lo pagado. 24.
Finalmente, en cuanto a la condena en costas, la autoridad judicial consideró que era procedente al tratarse de un proceso declarativo de carácter laboral y la impuso en el equivalente al 5% del valor de las pretensiones, conforme al Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. IV. RECURSO DE APELACIÓN. 25. Contra la sentencia de primera instancia fue interpuesto recurso de apelación por la parte demandada, y apelación adhesiva presentada por la parte demandante.
Los argumentos expuestos fueron los siguientes: Parte demandada 26. El demandado solicitó revocar la decisión de primera instancia, para lo cual argumentó que la Universidad de Antioquia nunca alegó tener competencia para reconocer directamente pensiones después de la Ley 100 de 1993, ni creó un régimen pensional propio. Por el contrario, asumió temporalmente el pago de la obligación pensional del Instituto de Seguros Sociales (ISS), debido a la negativa de dicha entidad a liquidar correctamente las pensiones de los empleados beneficiarios del régimen de transición según lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 27.
Precisó que el problema jurídico planteado en la sentencia apelada debió resolverse mediante un juicio de ponderación de intereses para determinar cuál era el derecho que prevalecía en este caso. 28. Concluyó señalando que la sentencia apelada no reconoció erróneamente la validez jurídica de la subrogación, figura plenamente reconocida en el ordenamiento civil colombiano, con la cual la Universidad buscaba proteger derechos fundamentales, y no actuó en forma arbitraria ni fuera del marco legal y constitucional.
Parte demandante 29. En su recurso de apelación adhesivo, la demandante manifestó inconformidad con la negativa del Tribunal a ordenar el reintegro de los dineros pagados al demandado, señalando que la resolución anulada tenía un carácter claramente temporal y condicionado a la actuación del ISS (hoy Colpensiones), situación conocida plenamente por el beneficiario.
Por ende, sostuvo que el demandado era consciente de que los pagos 6 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia recibidos eran provisionales y dependían del reconocimiento definitivo por parte del fondo pensional correspondiente. 30. Añadió que era responsabilidad exclusiva del demandado gestionar la reclamación definitiva de su derecho ante la Administradora del Fondo de Pensiones, obligación que incumplió mediante una actitud omisiva y pasiva, incompatible con los principios de buena fe y lealtad procesal.
En consecuencia, solicitó revocar parcialmente la sentencia apelada para que, como restablecimiento del derecho, se ordene al demandado restituir a la Universidad todas las sumas recibidas en virtud del acto administrativo declarado nulo. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 31. Mediante autos proferidos el 29 de agosto de 2024 y el 2 de diciembre del mismo año se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y la apelación adhesiva presentada por la demandante, respectivamente. 32.
Durante la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandante se pronunció respecto al recurso de apelación interpuesto por la demandada, reiterando las razones por las cuales considera que debe confirmarse la nulidad del acto censurado. Asimismo, insistió en que debe ordenarse la devolución de las sumas pagadas a la parte accionada. 33.
La agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones. Para ello, sostuvo que la Universidad de Antioquia reconoció una prestación que, por mandato legal, no le correspondía, subrogándose en un deber que no era de su competencia. En cuanto a la devolución de las sumas pagadas al accionado, consideró que no se encuentra desvirtuada la buena fe, razón por la cual no resulta procedente acceder a dicha pretensión. 34.
El 23 de octubre de 2024 la parte demandada solicitó la terminación del proceso con fundamento en la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. VI. CONSIDERACIONES. Competencia. 35. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. 7 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Problema jurídico. 36. En el presente caso, corresponde establecer si resulta aplicable la caducidad prevista por el legislador en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. En caso negativo, debe determinarse si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en yerros jurídicos al declarar la nulidad de la Resolución 108 del 24 de marzo de 2004, con fundamento en la supuesta incompetencia de la Universidad de Antioquia para subrogarse temporalmente en el cumplimiento de obligaciones pensionales a cargo del Instituto de Seguros Sociales, a favor de empleados beneficiarios del régimen de transición; así como al negar la restitución de los pagos efectuados a la demandada, con base en una presunción de buena fe, pese a que existían elementos que permitían inferir el conocimiento del carácter provisional y condicionado del reconocimiento pensional. 37.
Para resolver este asunto, la Sala abordará cuatro ejes temáticos: (i) Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, (ii) Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen pensional de los empleados públicos de las universidades estatales, (iii) Devolución de prestaciones periódicas y principio de buena fe, y (iv) Caso concreto.
Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 38. La caducidad es un presupuesto procesal de orden público que limita temporalmente el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Su finalidad es garantizar la seguridad jurídica y la estabilidad de los actos administrativos, lo que justifica su carácter irrenunciable y su eventual declaratoria de oficio por parte del juez, conforme al artículo 187 del CPACA. 39.
El literal c del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo. Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 20241 prevé como regla especial de caducidad que «Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.» 40.
En consonancia con lo anterior, salta a la vista que la norma en mención no resulta aplicable al caso particular, dado que el acto administrativo aquí censurado no se deriva del reconocimiento de una pensión otorgada por una entidad facultada para ello. Por el contrario, la controversia se centra en discutir la legalidad de un acto administrativo mediante el cual la Universidad de Antioquia ordenó pagar, a favor de Fernando Montoya Maya, el valor resultante de la aplicación del ingreso base de liquidación previsto en el 1 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que no fue reconocido por el Instituto de Seguros Sociales (ISS). 41.
Cabe precisar que el extinto ISS fue la entidad de previsión que le reconoció al demandado una pensión de jubilación mediante la Resolución 00157 del 14 de enero de 2004, acto administrativo que no es objeto de demanda en el presente proceso. Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen pensional de los empleados públicos de las universidades estatales 42.
De acuerdo con el Decreto 1848 de 1969, la pensión de jubilación de los empleados oficiales debía ser reconocida por la entidad de previsión social a la que estuvieran afiliados al momento de cumplir el tiempo de servicio exigido por la ley. Sin embargo, si el empleado no estaba afiliado a ninguna entidad de previsión, el pago debía asumirlo la última entidad pública empleadora. 43.
Posteriormente, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Seguridad Social Integral y ordenó la afiliación obligatoria de los servidores públicos, salvo las excepciones previstas en la ley. Por su parte, el Decreto 691 de 1994 reglamentó esta incorporación, disponiendo que el sistema general de pensiones comenzaría a regir para los servidores públicos del orden nacional a partir del 1.º de abril de 1994 y, para los empleados del nivel departamental, municipal y distrital, a más tardar el 30 de junio de 1995.
El Decreto 692 de 1994 estableció que el reconocimiento y pago de las pensiones corresponde a la administradora que haya recibido o le corresponda recibir las cotizaciones del período en el cual ocurra el hecho generador de la pensión. 44. El Decreto 2337 de 1996 reiteró que la afiliación al sistema general de pensiones para los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de instituciones que reconocían y pagaban directamente las pensiones, debía efectuarse a más tardar el 30 de junio de 1995. 45.
En consecuencia, tras la entrada en vigencia de los regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, las universidades oficiales perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores, por lo que esta responsabilidad quedó en cabeza de la administradora de pensiones que recibió o debía recibir las cotizaciones2.
Devolución de prestaciones periódicas y principio de buena fe 46. El artículo 83 de la Constitución Política establece que las actuaciones de los particulares y autoridades deben ceñirse a los principios de buena fe, la cual se presume en todas las actuaciones ante las autoridades. 2 Tesis jurisprudencial reiterada por esta Sección, entre otras, en las sentencias del 21 y 27 de abril de 2017, emitidas dentro de los procesos radicados internos 0804-2016 y 2366-2016, respectivamente. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 47.
El artículo 164, numeral 1, literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. La Sección Segunda del Consejo de Estado3 ha precisado que, para desvirtuar esta presunción, la entidad estatal debe acreditar que el beneficiario incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas. 48.
En consonancia con lo anterior, aunque la entidad pueda alegar la falta de competencia para reconocer y pagar una prestación periódica, si el beneficiario actuó razonablemente creyendo en la legalidad del acto administrativo, no procede la devolución de las sumas percibidas salvo prueba de mala fe. Caso concreto. 49. En el presente caso, la Sala confirmará la decisión de primera instancia al verificar que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir una obligación que correspondía al ISS, lo que evidencia la ilegalidad del acto administrativo demandado, tal como lo consideró el a quo.
Igualmente, se mantendrá la negativa de ordenar la devolución de las sumas de dinero reclamadas por la parte actora, al no haberse desvirtuado la presunción de buena fe del accionado, con fundamento en las siguientes razones: 50. El demandado prestó sus servicios como docente en la Universidad de Antioquia. El 14 de mayo de 1999, el ente educativo expidió la Resolución rectoral 120944 mediante la cual se subrogó en una «obligación del Instituto de Seguros Sociales, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».
En su artículo primero dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu propio, o por orden judicial, asuma la misma.» (Resaltado original del texto) 51.
Posteriormente, por medio de la Resolución 16628 el 25 de junio de 1999 el vicerrector administrativo de la Universidad de Antioquia reglamentó la Resolución rectoral 12094, precisando que sus destinatarios «son los jubilados: empleados públicos docentes y los empleados no docentes de la Universidad de Antioquia, que se encuentren en el régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, y cuya pensión es reconocida, liquidada y pagada por el Instituto de Seguros Sociales, sin tener en cuenta lo devengado por el 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 4 La totalidad de las pruebas obran el expediente digital. 10 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia servidor, conforme lo ordena el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».
De igual manera estableció el monto, los requisitos, la duración y el pago de lo reconocido en el mentado acto administrativo. 52. El 14 de mayo de 2003, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución 241 mediante la cual reconoció a favor del señor Fernando Montoya Maya un bono pensional por la suma de $ 468.083.000. 53. El 14 de enero de 2004, por medio de la Resolución 00157 el extinto ISS reconoció una pensión de jubilación al señor Montoya Maya, a partir del 29 de mayo de 2003, en cuantía de $ 3.826.903. 54.
El 24 de marzo de 2004, la Universidad de Antioquia profirió la Resolución 108 a través de la cual ordenó pagar a la parte demandada la diferencia entre lo reconocido por el ISS y lo que resultaría de incluir las primas de navidad, vacaciones y semestral en el IBL. Esta actuación se sustentó en el supuesto cumplimiento del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 55.
La Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 fue derogada posteriormente mediante la Resolución rectoral 35823 17 de octubre de 2012. 56. Ahora, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del parágrafo 2° del Decreto 1068 de 1995, los docentes de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995.
Desde esa fecha, la competencia para reconocer y pagar pensiones recaía en la administradora de pensiones que hubiera recibido las cotizaciones de esos servidores públicos, que en este caso era el ISS. 57. Por tanto, no era competencia de la Universidad de Antioquia pronunciarse sobre el derecho pensional del accionado, ni respecto a lo relacionado al mayor valor del IBL, ya que tales aspectos correspondían al ISS como administradora de las cotizaciones realizadas por el demandado. 58.
En línea con lo anterior, esta Subsección5 ha señalado en casos similares que las universidades públicas no tienen competencia para ordenar el reconocimiento o reliquidación de pensiones después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Específicamente, ha afirmado: De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para pronunciarse sobre la liquidación de un reconocimiento pensional en favor del señor José Elías Vallejo Mera, en este caso respecto al presunto derecho que le asistía a una mesada superior a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados por el docente no computados por la administradora de pensiones, 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, radicado 05001-23-33-000-2014-01330-02 (5286-19). 11 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia facultad que recaía en el Instituto de Seguros Sociales por tratarse del ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. […] Por consiguiente, para la Sala debe concluirse que las Resoluciones 17579 del 3 de abril y 17716 del 19 de junio, ambas de 2000, adolecen de ilegalidad por la causal de expedición sin competencia, toda vez que la Universidad de Antioquia no era la encargada de reconocer en todo o parte pensiones a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como en efecto fue declarado por el a quo. 59.
En consecuencia, se confirmará la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, en tanto fue expedido por una autoridad sin competencia legal para disponer el pago de sumas relacionadas con el reconocimiento pensional del señor Fernando Montoya Maya. 60. En cuanto al problema jurídico relacionado con la devolución de los dineros recibidos por el demandado, la Sala advierte que para que prosperara esa pretensión, la Universidad de Antioquia debió probar no solo la ilegalidad del acto censurado, sino también que aquellos se obtuvieron en contravía del principio de la buena fe, cuya presunción rige en el ámbito administrativo.6 Sin embargo, no se allegaron al expediente elementos de juicio que acreditaran la existencia de actuaciones fraudulentas o deshonestas por parte de la demandada. 61.
Aunque la entidad sostiene que el accionado debía agotar acciones ante el ISS para exigir la reliquidación de su pensión, tal omisión, por sí sola, no es demostrativa del quebrantamiento al principio constitucional de buena fe. 62. Así las cosas, se confirmará integralmente la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin que haya lugar a realizar pronunciamiento alguno respecto a la condena en costas impuesta en primera instancia al no evidenciarse argumentos expuestos por el demandado sobre ese aspecto.
Condena en costas. 63. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 64. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo 6 Véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de fechas 9 de mayo de 2022, radicado 66001 23 33 000 2018 00137 01 (3122-2020) y 6 de octubre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021). 12 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”7 65. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 66.
En el caso concreto, se considera que el recurso de apelación presentado por la parte demandada no configura el elemento objetivo exigido para la imposición de costas, dado que los argumentos expuestos en el recurso no carecen de razonabilidad jurídica. Aunque el recurso de alzada no prosperó, las razones de inconformidad fungieron como un ejercicio legítimo del derecho de defensa y un esfuerzo argumentativo encaminado a cuestionar la decisión de primera instancia. 67.
Distinta es la situación de la apelación adhesiva formulada por la entidad demandante, en la que se reitera la solicitud de devolución de las sumas pagadas sin desarrollar una línea argumentativa que permita controvertir la presunción de buena fe que ampara a la parte beneficiaria del pago. La falta de un razonamiento jurídico suficiente para desvirtuar dicho principio, unido a la ausencia de un cuestionamiento serio y estructurado respecto del fundamento de la decisión del a quo en este punto, permite concluir que no existió un disenso real frente a la providencia apelada.
En consecuencia, se impondrá condena en costas, a cargo de la Universidad de Antioquia y a favor de la parte demandada, en tanto la apelación adhesiva no respondió a un ejercicio procesal fundado y razonable. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. No. 13001233300020130002201.
C.P. Alfonso Vargas Rincón. 13 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00279-02 (4595-2023) Demandante: Universidad de Antioquia SEGUNDO. Se condena en costas en esta instancia a la Universidad de Antioquia a favor de la parte demandada, conforme a lo expuesto en esta providencia TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.