Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Accionante: Superintendencia de Notariado y Registro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y otro Tema: Tutela contra providencia judicial.

Reparación directa. Falla en la prestación del servicio registral por inscripción de escritura pública. CONFIRMA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 21 de agosto de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES La Superintendencia de Notariado y Registro pretende que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, el cual considera vulnerado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, con la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida en el medio de control de reparación directa, al que se le asignó el radicado 25899-33-33-002-2022-00426-01.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora señaló que la señora Luz Marina Ortega Barrera instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación-Superintendencia de Notariado y Registro-Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá-Cundinamarca, por los perjuicios causados con el registro/inscripción de la Escritura Pública 1574 del 3 de septiembre del 2020, mediante la cual se protocolizó la hipoteca sobre el inmueble con Matrícula Inmobiliaria 176-36305, con el fin de formalizar el préstamo Radicado: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de la demandante en favor de la señora Angélica María Botero Gama, supuesta propietaria de dicho inmueble, ya que, según se adujo, la demandada actuó de forma negligente en dicho trámite y procedió al registro, pese a la solicitud presentada por la señora Gina Patricia Buitrago Medina (propietaria real del bien), para que se abstuviera de realizar más inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria, debido a la falsedad de la escritura de compraventa del predio, entre ella como vendedora y la señora Angélica María Botero Gama como compradora.

Que el 9 de julio de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá la declaró patrimonialmente responsable por los daños causados a la demandante y la condenó al pago de $95.939.086 por concepto de perjuicios materiales porque encontró demostrado que el daño reclamado tuvo como causa directa la prestación irregular del servicio público de registro.

Que interpuso recurso de apelación y el 12 de junio de 2025 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, confirmó la sentencia recurrida, al determinar que el daño se configuró por la omisión por parte de la entidad demandada del cumplimiento de lo establecido en el artículo 19 de la Ley 1759 de 2012, cuando procedió al registro/inscripción de la Escritura Pública 1751 del 3 de septiembre de 2020 otorgada ante la Notaría Segunda del Circuito de Chía, dirigida al folio de Matrícula Inmobiliaria 176-36305, omitiendo la advertencia de falsedad de la señora Gina Patricia Buitrago Medina.

Considera que las autoridades judiciales incurrieron en defecto fáctico porque desconocieron el principio de congruencia y no efectuaron una correcta interpretación de las normas contenidas en el Estatuto Registral, especialmente del artículo 19 de la Ley 1579 de 2012, según el cual solamente el titular del derecho real o su apoderado pueden activar la suspensión temporal del trámite de registro, cuando adviertan al registrador sobre una posible falsedad, dado que en el caso fue la señora Gina Patricia Buitrago Medina quien efectuó dicha advertencia, pero no era la titular del derecho de dominio para todos los efectos registrales, como se demostró probatoriamente, por lo cual la conclusión de la Subsección accionada de endilgarle responsabilidad por haber omitido la observación de aquella carece de sustento probatorio.

Que en esa medida la actuación adelantada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá, esto es, la anotación de la hipoteca y el inicio de la actuación administrativa para resolver sobre la inscripción de la escritura supuestamente falsa era la adecuada, conforme a la Ley 1755 de 2015, por lo cual no resulta coherente derivar una presunta omisión que ameritara la imputación del daño, máxime cuando estaba ampliamente soportada la causal del hecho de un tercero. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Solicitó que se declare la nulidad integral de la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 2 de julio de 2025, se admitió la acción; se vinculó a la señora Luz Marina Ortega Barrera y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Zipaquirá, como terceros con interés; y se corrió el respectivo traslado.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, afirmó que el escrito de tutela no se sustentó en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sino que estuvo orientado a controvertir la valoración probatoria y la argumentación desarrollada por la Sala, por lo cual la acción carece de relevancia constitucional, al pretenderse una tercera instancia al proceso ordinario, lo que la torna improcedente.

Indicó que en todo caso no incurrió en algún defecto, pues valoró la totalidad del acervo probatorio y analizó cada uno de los supuestos de responsabilidad que se imputaban a la entidad demandada, distinto es que ese estudio lo haya llevado a concluir que los reparos expuestos en la apelación no tenían vocación de prosperidad, por lo que debía confirmar la sentencia recurrida.

Que no es cierto que haya efectuado una interpretación errónea del artículo 19 de la Ley 1579 de 2019, pues en el recurso de alzada no se alegó ni se puso de presente ese supuesto error, por lo cual no se pronunció sobre el particular, en los términos del artículo 328 del Código General del Proceso. Concluyó que no incurrió en el defecto fáctico invocado, ya que no se probó la existencia de un error manifiesto en la valoración de los hechos ni una omisión injustificada del análisis de los elementos probatorios relevantes, por lo que solicitó declarar la improcedencia de la acción o denegar el amparo pedido.

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá sostuvo que la sentencia de primera instancia fue proferida conforme a las reglas de competencia funcional y al procedimiento establecido en la Ley 1437 de 2011 y acorde con un análisis jurídico y probatorio de los hechos expuestos en la demanda, lo que lo llevó a concluir que se configuró una falla del servicio en la actuación registral adelantada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá. Expuso que no existió alguna actuación arbitraria, irrazonable o contraria a derecho que implicara la configuración de un defecto fáctico, sustantivo o procedimental, en Radicado: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tanto las decisiones fueron motivadas de manera completa, respetando el debido proceso y según el precedente jurisprudencial vigente.

Que la tutela se está utilizando como un mecanismo para reabrir un debate jurídico resuelto por los jueces naturales del asunto, sin que se configuren los requisitos exigidos en la jurisprudencia constitucional. Adujo que en la sentencia se tuvo en cuenta el marco legal del servicio público registral y el contenido del artículo 19 de la Ley 1579 de 2012, valorando la condición de quien radicó la solicitud de bloqueo registral y el momento en que se presentó, así como las actuaciones posteriores adoptadas por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá. Que la inconformidad de la parte accionante parte de una lectura restrictiva de dicho artículo, pues, si bien se establece que el trámite de suspensión debe ser promovido por el titular del derecho real o su apoderado, lo cierto es que la actuación administrativa omitió considerar la advertencia de irregularidad allegada con anterioridad al registro, omisión que generó un perjuicio a la demandante en el proceso contencioso.

En consecuencia, solicitó declarar la improcedencia de la acción o, en subsidio, negar las pretensiones. Los vinculados guardaron silencio. SENTENCIA IMPUGNADA El 21 de agosto de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción porque determinó que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional, en la medida que la controversia planteada por la parte actora implicaba una reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y frente al cual se pretende constituir una instancia adicional.

Que los motivos que fundamentaron las divergencias consisten en que la autoridad judicial accionada de segunda instancia no valoró adecuadamente las pruebas aportadas que, a juicio de la actora demostraban que la señora Gina Patricia Buitrago Medina no era la titular del derecho de dominio del predio en cuestión, cuando presentó el derecho de petición del 9 de septiembre de 2020; sin embargo, la Sala sí analizó cada uno de los elementos probatorios, sin que pudiera vislumbrarse que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordando los límites de la autonomía judicial.

Coligió que no existía una cuestión de verdadera relevancia constitucional que conllevara la presunta transgresión de los derechos fundamentales de la accionante, sino un desacuerdo dirigido a cuestionar una decisión judicial como si la tutela fuera un recurso adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos Radicado: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de forma admisible por la autoridad accionada, por lo que el juez constitucional no puede inmiscuirse en dicho asunto.

IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia y señaló que sustentaría su recurso en escrito separado, pero no lo allegó. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir inicialmente si se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia, especialmente, el de relevancia constitucional que no se encontró satisfecho, pues solo de ser así, habría lugar a realizar un estudio de fondo sobre las inconformidades expuestas por la accionante consistentes en la configuración de los defectos fáctico y sustantivo, este último que, si bien no fue invocado expresamente, encaja en los desacuerdos expuestos.

Al respecto, se considera que la acción sí supera dicha exigencia general, puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual considera vulnerado con la sentencia discutida por la incursión en los defectos mencionados, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la solicitante del amparo procura demostrar la incursión en algunas de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, las cuales sustentó de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos respecto a la 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 providencia controvertida en esta sede y que podrían tener eventualmente una incidencia en la decisión adoptada. En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que i) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que el 16 de junio de 2025 se envió mensaje de datos para notificar la sentencia discutida y el 26 de ese mes y año se instauró esta acción; ii) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar a la exigencia relacionada con ese supuesto; iii) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y iv) no se trata de una sentencia de tutela.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con la exigencia de la subsidiariedad, como se procede a explicar. La hoy accionante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 9 de julio de 2024, mediante la cual en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá la declaró patrimonialmente responsable por los daños causados a la señora Luz Marina Ortega Barrera y la condenó al pago de $ 95.939.086 por concepto de perjuicios materiales, porque encontró demostrado que no actuó con celeridad y diligencia ni adoptó las medidas de urgencia necesarias, a pesar de que la señora Gina Patricia Buitrago Medina le había advertido sobre las irregularidades y falsedades que se presentaban sobre el folio de Matrícula Inmobiliaria 176-36305.

La apelación interpuesta se centró en los aspectos que se resumen así: i) la falta de congruencia de la sentencia, debido a que el estudio de la responsabilidad versó sobre la supuesta irregularidad en el registro de la escritura pública de la compraventa de la señora Gina Patricia Buitrago Medina a favor de Angélica María Botero Gama, lo cual no fue alegado en la demanda, en la cual se invocó la actuación negligente en el registro de la escritura pública de constitución de hipoteca sobre el inmueble y la falta de acatamiento del artículo 19 de la Ley 1579 de 2012; ii) en todo caso, no existió una omisión de sus deberes de verificación en el registro de la primera de las escrituras señaladas, pues no tenía la obligación de garantizar la veracidad objetiva de la información contenida en los documentos sometidos a registro, conforme a la jurisprudencia sobre la materia; y iii) no se tuvo en cuenta respecto al supuesto desconocimiento del artículo 19 de la Ley 1579 de 2012 que el trámite de suspensión allí previsto operaba para documentos que estuvieran en proceso de registro, lo que no ocurría en el caso.

Los argumentos planteados en la alzada permiten advertir que la Superintendencia de Notariado y Registro no discutió una supuesta indebida interpretación del artículo previamente indicado con fundamento en el hecho de que la persona que advirtió la posible falsedad no era la titular del derecho real. En esa medida, se observa que lo pretendido por la accionante es subsanar la falta de exposición de dicho planteamiento en el proceso ordinario, lo cual no puede ser admitido en esta sede, pues ello equivaldría a desconocer las competencias del juez natural, a quien no se le puso de presente el reparo ahora esgrimido en esta ocasión, lo que le impidió Radicado: 11001-03-15-000-2025-04018-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pronunciarse sobre el particular.

Además, no se observa alguna situación que haya impedido a la hoy accionante exponer dicho desacuerdo en la oportunidad procesal prevista para ese efecto, lo que imposibilita un estudio a través de esta acción. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 21 de agosto de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción, pero por el incumplimiento del requisito general de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del 21 de agosto de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente