CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Referencia: Acción de tutela Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. TESIS: SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO.

LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. REABRE DEBATE QUE FUE RESUELTO DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 30 de noviembre de 2023, proferida en primera instancia por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 que declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito 1 En adelante SECCIÓN CUARTA. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co general de la relevancia constitucional.

I.– ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La sociedad SEGUROS DEL ESTADO S.A., actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “C”- DEL CONSEJO DE ESTADO2 al proferir la sentencia de 10 de marzo de 2023, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 730012333005-2014-00191-01.

I.2.- Hechos Indicó que entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P y la sociedad J&E Temporales Nuevo Milenio S.A., suscribieron 2 En adelante la SECCIÓN TERCERA. 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el contrato núm. 039 de 28 de febrero de 2006 para el suministro de trabajadores temporales.

Manifestó que, con el fin de amparar las obligaciones asumidas entre las partes, expidió la póliza núm. 062185291, la cual cobijaba el riesgo de los salarios y prestaciones sociales del contrato, no así los compromisos asumidos con los empleados propios de cada una de estas empresas, ni mucho menos situaciones derivadas del incumplimiento de leyes laborales.

Precisó que un grupo de trabajadores, que inicialmente prestaba sus servicios a IBAL E.S.P. en misión, reclamó el pago de salarios y prestaciones sociales a través de procesos judiciales contra dicha empresa, que terminaron con condena en forma solidaria con J&E Temporales y, en varios de los casos, con acuerdo de conciliación con algunos de los trabajadores.

Comentó que IBAL E.S.P. profirió el auto núm. 3 de 4 de enero de 2012, mediante el cual declaró la ocurrencia del siniestro del contrato núm. 039 de 2006 y le hizo exigible el amparo de salarios y prestaciones sociales como compañía de seguros, decisión contra la cual interpuso recurso de reposición y fue confirmada mediante la 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución núm. 0740 de 23 de octubre de 2012.

Agregó que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra IBAL E.S.P, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos antes mencionados y se adoptaran las decisiones para restablecer su derecho. Refirió que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2014-00191-00 y le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Tolima3 que, en sentencia de 18 de enero de 2016, denegó las pretensiones al considerar que IBAL E.S.P. por vía excepcional, estaba facultada para expedir actos administrativos; además, comoquiera que las funciones desempeñadas por los trabajadores de J&E fueron ejecutadas en vigencia de la póliza, existía cobertura por parte de la garantía sin que hubiese existido variación del estado de riesgo.

Sustentó que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual desatado por la SECCIÓN TERCERA que, en 3 En adelante el Tribunal. 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia de 10 de marzo de 2023, confirmó la decisión del a quo.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Expuso que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental por falta de competencia, en tanto que con desconocimiento del principio de consonancia del juzgador de segunda instancia, pasó por alto los límites de su competencia funcional. Señaló que también incurrió en defecto fáctico al omitir valorar las pruebas y dar por no probada la naturaleza de los actos administrativos demandados, toda vez que se declaró que ello no eran actos administrativos sino meros actos contractuales.

Sustentó que la SECCIÓN TERCERA desconoció que pese a que IBAL E.S.P. carecía de competencia, emitió su manifestación de voluntad unilateral, creadora de derechos y obligaciones, la cual fue vertida en documentos denominados como actos administrativos bajo la apariencia de tal figura, por lo que estaba plenamente demostrado su calidad de acto administrativo y se debió declarar la nulidad de las decisiones cuestionadas. 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que se incurrió en defecto sustantivo al inobservar e inaplicar los artículos 1054, 1056, 1060, 1070 y 1072 del Código de Comercio y al realizar una motivación insuficiente de los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Arguyó que la SECCIÓN TERCERA al resolver el tercer punto objeto de apelación, relativo a la terminación del contrato de seguro por falta de notificación de agravación del estado de riesgo, no precisó las razones para considerar que, contrario al tenor literal de la póliza, se trata de un amparo indefinido frente al cual no resulta aplicable lo establecido en el artículo 1060 del Código de Comercio, en lo que concierne al deber de notificar los cambios en el estado del riesgo.

Finalmente, afirmó que se cumple con los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la parte actora pretende lo siguiente: “[…] 1. TUTELAR los derechos fundamentales de Seguros del 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado al debido proceso, acceso a la administración de justicia y los demás que considere violados con la actuación del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera Subsección C - M.P. Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas, dentro del proceso adelantado bajo radicado 73001-23-33-005-2014-00191- 01.

2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia de fecha 10 de marzo de 2023, notificada el pasado 31 de mayo de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera Subsección C - M.P. Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas, dentro del proceso reparación directa con radicado 73001-23-33-005 2014-00191-01 adelantado por Seguros del Estado S.A. en contra de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P., por incurrir en una vía de hecho por defectos tanto de orden sustantivo como fáctico y grave violación del derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia de mi representada 3.

ORDENA R al Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera Subsección C. M.P. Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas, proferir una nueva sentencia de segunda instancia dentro del proceso con radicado 73001-23-33-005-2014 00191-01, mediante la cual se estudie de fondo y razonadamente el recurso de apelación interpuesto por parte de Seguros del Estado S.A., teniendo en cuenta los lineamientos expuestos en esta tutela […]”.

I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL sostuvo que los argumentos de la providencia cuestionada resultan suficientes para soportar la defensa en la acción de tutela, por cuanto la misma deviene en improcedente, habida consideración de que lo pretendido es crear una tercera instancia dentro del proceso ordinario. 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que del escrito de tutela se colige que lo que pretende la actora es lograr un nuevo pronunciamiento judicial frente a su caso, el cual ya fue ampliamente debatido en la instancia ordinaria competente para dirimir su conflicto.

I.5.2.- La SECCIÓN TERCERA solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, toda vez que los cargos planteados en el escrito de tutela, más allá de buscar la protección de los derechos fundamentales invocados, están dirigidos a controvertir la decisión y el resultado del proceso, como si este mecanismo de amparo constituyera una instancia adicional al proceso ordinario.

Manifestó que, en cuanto al defecto fáctico alegado, la actora no indicó con precisión cual o cuales fueron las pruebas analizadas indebidamente ni cuales fueron omitidas, lo que le impide al juez constitucional hacer un estudio de fondo. Adujo que el cargo del defecto sustantivo no tiene vocación de prosperidad por carecer de argumentación, toda vez que la parte actora no explicó por qué dicha conclusión fue errada ni demostró la existencia de pruebas que acreditaran lo contrario, así como tampoco explicó por qué las normas debían aplicarse al caso concreto, de tal 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forma que lo que se evidencia es una mera inconformidad con lo concluido en el proceso, que no trasciende de un asunto litigioso.

En lo que respecta al defecto procedimental, explicó que dicha inconformidad está encaminada a cuestionar, una vez más, lo concluido respecto a la naturaleza jurídica de los actos demandados, lo que no resulta suficiente para demostrar la configuración del yerro endilgado. Finalmente, aseveró que la solicitud de amparo carece del requisito general de la relevancia constitucional, máxime cuando la sentencia cuestionada garantizó el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, tan es así que delimitó el alcance del recurso de apelación y, en ese orden, definió los problemas jurídicos a resolver.

II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN CUARTA de esta Corporación, mediante sentencia de 30 de noviembre de 2023, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional. 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo son los mismos que fundamentaron el proceso de controversias contractuales sobre la naturaleza de los actos cuestionados y el alcance del riesgo asegurado, de tal forma que lo pretendido es reabrir el debate que ya fue objeto de pronunciamiento en la sentencia cuestionada.

Explicó que las pretensiones de la actora más allá de exponer una cuestión iusfundamental, evidencian una preocupación de claro contenido económico, lo que, a su juicio, hace improcedente la acción de tutela de la referencia. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida en primera instancia indicando que el a quo no estudió los elementos o argumentos propuestos, los cuales demuestran la violación de sus derechos fundamentales invocados.

Adujo que si bien algunos de los planteamientos constitutivos de vía de hecho guardan armonía con el proceso judicial adelantado en el medio de control de controversias contractuales, ello no implica la 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reiteración de argumentos ajenos al trámite constitucional ni mucho menos la pretensión de una tercera instancia y, por el contrario, lo que busca no es otra cosa que la protección de sus derechos fundamentales.

Precisó que el juez de primera instancia yerra al considerar que no se discute un asunto de relevancia constitucional, sino un asunto de naturaleza eminentemente económica, en tanto que lo pretendido con la acción de tutela no es la devolución de alguna suma de dinero, sino la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Aseguró que el presente asunto sí cumple el requisito general de la relevancia constitucional, dado el evidente yerro de la autoridad judicial accionada al actuar por fuera de su marco de competencia funcional al resolver el recurso de apelación, así como la indebida valoración de las pruebas obrantes en el expediente y la falta de motivación para resolver el cargo relativo a la terminación del contrato de seguro por falta de notificación de agravación del estado de riesgo.

Por lo anterior, solicitó revocar el fallo impugnado y, en su lugar, 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparar los derechos fundamentales invocados. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].

En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 10 de marzo de 2023, proferida por la SECCIÓN TERCERA, a través de la cual confirmo la decisión del a quo de denegar las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2014-00191-01. 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El disenso de la actora tiene origen en las resoluciones expedidas por IBAL E.S.P., por medio de las cuales se declaró la ocurrencia del siniestro del contrato núm. 039 de 2006 y se hizo exigible el amparo de salarios y prestaciones sociales a la compañía de seguros, razón por la que promovió el medio de control de controversias contractuales, toda vez que, a su juicio, los pronunciamientos cuestionados fueron expedidos con: i) falta de competencia de IBAL E.S.P para dictar actos administrativos; ii) violación de la ley al estimar que el riesgo objeto de siniestro no fue amparado en la póliza; y, iii) violación de la ley porque J&E no mantuvo el riesgo dispuesto en el contrato y ni fue notificada la modificación, de conformidad con el artículo 1060 del Código de Comercio.

A juicio de la actora, la SECCIÓN TERCERA incurrió en los defectos procedimental, fáctico y sustantivo al resolver el medio de control de controversias contractuales, en la medida en que pasó por alto los límites de su competencia funcional como juzgador de segunda instancia, además de omitir valorar las pruebas obrantes en el proceso que demostraban que las resoluciones tenían calidad de acto administrativo, así como realizar una motivación suficiente respecto al cargo relacionado con la terminación del contrato de seguro por falta de notificación de agravación del estado de riesgo, 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con lo establecido en el artículo 1060 del Código de Comercio.

En el curso de la primera instancia, la SECCIÓN CUARTA de esta Corporación declaró improcedente la solicitud de amparo por falta del requisito general de la relevancia constitucional, al establecer que la discusión planteada por la actora ya fue resuelta por la autoridad judicial accionada. En la impugnación, la actora indicó que, contrario a lo advertido por el a quo, sí se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, pues los argumentos propuestos son constitutivos de la violación de sus derechos fundamentales invocados, sin que lo pretendido sea crear una tercera instancia en el proceso ordinario Por lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado, para lo cual, en primer lugar, se debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si la SECCIÓN TERCERA vulneró los derechos deprecados e incurrió en las 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irregularidades aducidas por la actora, al haber proferido la providencia de 10 de marzo de 2023.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos 4 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho [11] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]” (Destacado fuera de texto).

En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala observa que la 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora sustentó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el TRIBUNAL dentro del medio de control de controversias contractuales, de la siguiente manera: “[…] 1.

Respecto de la falta de competencia de IBAL para expedir actos administrativos: […] Obsérvese como la ley se refiere a las entidades estatales a fin de someter sus contratos al régimen de derecho privado, pues en ese mismo régimen, por mera definición, se someten los contratos de las empresas privadas, lo cual significa que unas y otras, públicas y privadas, en toda su contratación, se someten a él, esto es, al derecho privado, de los cual se concluye que el contrato celebrado entre dicha entidad y la empresa de temporales Nuevo Milenio se rige por el derecho privado, en donde no tiene cabida la expedición de actos administrativos. […] Dicho en otras palabras, el razonamiento del Tribunal consiste en que como la empresa IBAL estaba cumpliendo funciones administrativas -no dice cuáles., por ese hecho estaba facultada para expedir actos administrativos, y así de fácil trastocó el contenido del art. 31 de la Ley 142 que justamente dice todo lo contrario. […] En fin, repito, ni IBAL estaba cumpliendo función administrativa alguna cuando profirió los actos acusados, ni tenía por qué estar haciéndolo.

Luego sus actos administrativos aquí acusados sí se encuentran afectados del vicio denominado falta de competencia, por lo que así ruego declararlo, previa revocatoria del fallo recurrido. II. Respecto de la falta de cobertura de la Póliza expedida por Seguros del Estado S.A., con relación al siniestro cobrado: 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Al momento de celebrarse entre la empresa de temporales J&E Nuevo Milenio e IBAL S.A. E.S.P el contrato 039/06 afianzado por la demandante Seguros del Estado S.A., todo personal que, según ese contrato, la primera de ellas suministró en misión de la segunda, ya era empleado de esta última (de IBAL), por cuanto que, para entonces, ya se encontraba vinculado a ella.

Luego el riesgo asegurado, como lo era el pago de salarios, indemnizaciones y prestaciones sociales a cargo de la empresa de temporales por el personal suyo pero en misión en IBAL no tenía como suceder, al ser simplemente inexistente. Por ello, y aun cuando en apariencia el elemento esencial “riesgo asegurable” hacía parte del contrato de seguro, lo cierto es que, en realidad, estuvo ausente de él, puesto que las obligaciones de orden laboral de dicho personal estaban a cargo y seguían estando a cargo de IBAL.

Era su propio personal. Es decir, no es cierto que J&E Temporales Nuevo Milenio hubiera suministrado a IBAL personal alguno en misión, pues, para ese momento, todo éste ya laboraba para IBAL, como empleado suyo. […] III. Respecto del cambio del estado del riesgo que dio lugar a la terminación anticipada del contrato de seguro: Este último cargo de nulidad de los actos acusados consiste en que el contrato de seguro terminó anticipadamente al no mantenerse, durante la ejecución del contrato de seguro, el estado del riesgo inexistente al momento de su contratación. Y no se lo mantuvo porque, aun asumiendo la existencia del contrato de seguro, no se le informó a la aseguradora el cambio del estado del riesgo, el cual consistió en que el personal suministrado por J&E Temporales Nuevo Milenio en misión en IBAL dejó de ser empleado de aquella y pasó a serlo directamente de esta última, al sobrepasarse el límite de un año, incluida su prórroga, establecido como término máximo de duración del personal en misión […]”.

Por su parte, la SECCIÓN TERCERA al desatar el recurso de apelación resolvió cada uno de los cargos de inconformidad 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propuestos, de la siguiente manera: “[…] Así las cosas, la competencia funcional del juzgador de segundo grado se circunscribe a los cargos, formulados por el recurrente en contra de la providencia impugnada, en tanto y en cuanto tal decisión fuera desfavorable o perjudicial a sus derechos o intereses.

Por ende, en principio, los demás aspectos se excluyen del debate en la instancia superior, pues en el recurso de apelación opera tanto el principio de non reformatio in pejus (ninguna reforma para empeorar) así como el principio dispositivo, según el cual, es el recurrente quien delimita, con la formulación y sustentación del recurso, el objeto que con éste persigue. […] Análisis del primer problema jurídico: Sobre la declaración unilateral del siniestro […] En este orden de ideas, en cuanto existe norma específica que prescribe que los actos y contratos de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios —como lo es la demandada— se rigen por el derecho privado, ha de entenderse excluido, con carácter general, el ejercicio de prerrogativas del poder público, como lo es la declaración del siniestro mediante acto ejecutivo y ejecutorio.

Además, como lo ha precisado la jurisprudencia, el privilegio de lo previo no obra como fundamento de la competencia administrativa, sino como un presupuesto de ella. 4.5. Más concretamente, cuando de un contrato de seguro de cumplimiento se trata, el siniestro, que en términos generales no es otra cosa que la realización del riesgo asegurado (artículo 1072, Código de Comercio), esto es, de un suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario— cuyo acaecimiento da origen a la obligación del asegurador (artículo 1054, Código de Comercio), ha denotado esta Subsección, de acuerdo con el artículo 1131 del Código de Comercio —en su versión actual—, aquel (el siniestro) se configura desde el momento en el que acaece el hecho externo de la sustracción del contratista asegurado a la debida honra de las obligaciones amparadas, con independencia del régimen del contrato cuyo cumplimiento se garantiza. […] 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin lugar a duda, IBAL ESP tenía la intención de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, mediante la manifestación unilateral de su voluntad, en un acto ejecutivo y ejecutorio, y de esta forma, se pretendió arrogar una prerrogativa administrativa que el ordenamiento jurídico no le confería: la de constituir en forma unilateral un título ejecutivo que le permitiera exigir de la aseguradora el pago de la obligación condicional de indemnización del siniestro, sin depender, para ello, de que esta última no hubiera objetado la configuración de la condición suspensiva.

Lo anterior, porque, con el Auto 3 de 2012 y la Resolución 740 de 2012, IBAL ESP no procuró presentar simplemente una reclamación del siniestro a la aseguradora, como lo consideró la Sala en sentencia del 5 de agosto de 2020, en la que el ente demandado exhortó a la aseguradora demandante al pago de las penas pecuniaria y de apremio, conforme a las condiciones del seguro de cumplimiento suscrito; exhorto este que tiene asidero contractual, a diferencia de la constitución del siniestro mediante acto unilateral que presta mérito ejecutivo, que supone una fuente legal. 4.7.2.

Planteado así el asunto, no puede entenderse que tal manifestación de voluntad constituya un acto administrativo, ni, por supuesto, que en cuanto tal, acuse un vicio por falta de competencia. Lo primero, porque por elemental consecuencia con el principio de legalidad, principio axial al Estado de Derecho, el acto administrativo solo puede ser expresión o manifestación del ejercicio de la función administrativa, que no es otra cosa que el ejercicio de una atribución legal.

Otro entendimiento llevaría al absurdo de considerar que cualquier persona puede, a discreción, sin precisar de previa atribución legal de función administrativa, expedir actos administrativos. Lo Segundo, porque la competencia no es más que la determinación que de esa función hace, en torno a un órgano, la ley o el reglamento. Y como ya quedó visto, IBAL ESP no obró en ejercicio de una atribución legal, pues su régimen jurídico contractual era el que disponía el derecho común, en el que el contrato es, salvo excepción legal, la fuente formal de derecho.

Por otro lado, los hechos, tal cual han quedado probados según lo expuesto en precedencia, enseñan que Seguros del Estado S.A. pagó la obligación cuya apariencia generó el acto proferido unilateralmente por IBAL ESP. Pero tal apariencia, tal ropaje espurio no tiene la virtud de mutar el acto jurídico unilateral de derecho privado, en acto administrativo, y por tanto, forzoso es concluir que, el pago que hizo la aseguradora de la indemnización por el siniestro de salarios y prestaciones 29 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sociales, en cuanto esta afirma que tal obligación no existía, se debe considerar un pago de lo no debido, por causa de un error al que la indujo esa empresa de servicios públicos domiciliarios.

No está por demás decir que, en este asunto, IBAL ESP no llegó a valerse del acto declarativo del siniestro, para cobrarle, mediante el ejercicio de la acción ejecutiva o por vía coactiva, a la aseguradora demandante la prestación que irregularmente declaró en su favor. En síntesis, la voluntad manifestada por IBAL a través del Auto 3 de 2012 y la Resolución 740 de 2012 no pasó de ser un mero acto contractual, que, como tal, debe ser juzgado en vía judicial, como lo ha precisado esta Subsección, sin que haya lugar a la pretendida declaración de su nulidad por falta de competencia. […] Análisis del segundo problema jurídico: Sobre la configuración del siniestro […] 4.9.3.

En el asunto de autos se discuten los destinatarios específicos de los salarios y prestaciones cubiertos por el riesgo amparado, su régimen laboral, y si la vigencia de la póliza permitía inferir que el siniestro declarado por IBAL ESP estaba comprendido en el riesgo asegurable. En este orden de ideas, para determinar el acaecimiento del siniestro, en este caso, es necesario definir con precisión el riesgo asegurado correspondiente al "pago de salarios y. prestaciones sociales e indemnizaciones laborales", cubierto con la póliza núm. 962185291, sometida a una hermenéutica restrictiva. 4.9.4.

Tal riesgo, sin embargo, no es definido en el artículo 17 del Decreto 679 de 1994, en el que tan solo se especifica que, como es natural, la garantía única de cumplimiento comprende, tan sólo, los riesgos "[ ] que correspondan a las obligaciones y prestaciones del respectivo contrato, tales como [ ] pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones", sin referencia alguna a las particularidades de los contratos celebrados con empresas de servicios temporales.

Pero, ante todo; esta norma no es aplicable al presente asunto, porque, como se precisó anteriormente, el Contrato 039 de 2006 se rige por el derecho privado, mientras que, con el Decreto 679 de 1994, fue "reglamentada parcialmente la Ley 80 de 1993". 4.9.5. Además, el presente asunto difiere del resuelto anteriormente por la Subsección B, en cuanto, en este caso, el 30 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actor no aportó ni solicitó que fueran allegados los contratos laborales de los trabajadores que, conforme a lo aducido en la demanda, estaban vinculados a IBAL ESP antes de que fuera suscrito el Contrato 039 de 2006; documentos estos que determinaron el juicio estimatorio de la Subsección B, en cuanto consideró que tales contratos laborales "acreditan que era una práctica común de la entidad demandada contratar su personal a través de empresas temporales sin atender las restricciones queja Ley 50 de 1990 imponía para esa modalidad', siendo así "la referida práctica y no alguna conducta del contratista de servicios temporales lo que dio lugar a las condenas judiciales que IBAL debió pagar en favor de trabajadores".

Análisis del tercer problema jurídico: Sobre la modificación del riesgo amparado 4.10. La indefinición del riesgo cubierto con el amparo de salarios y prestaciones sociales e indemnizaciones laborales impide, por contera, determinar si, al trascurrir más de un año de vigencia del contrato de suministro de personal, se produjo una modificación de tal riesgo, que —según lo afirmado por la actora— únicamente comprendía las prestaciones de los trabajadores en misión, de acuerdo con el régimen de las empresas de servicios temporales. 4.11 En definitiva, Seguros del Estado no cumplió con la carga de probar que, al cancelarle a IBAL ESP $1.076.289.146, realizó un pago de lo no debido, como le correspondía, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2316 del Código Civil, en concordancia con el artículo 167 del CGP, pese a que —como lo declaró expresamente - tenía en su poder el documento en el que el riesgo asegurado era definido, por lo que debía aportarlo con la demanda.

En consecuencia, se impone una respuesta negativa a los problemas jurídicos segundo y tercero, con la consecuente desestimación de la pretensión del reembolso de lo pagado. Por tanto, la sentencia recurrida será confirmada […]”. Conforme con la transcripción en cita, la Sala advierte que la SECCIÓN TERCERA al delimitar el asunto a los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, determinó que de conformidad con los hechos probados en el expediente, el Auto 31 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 03 de 2012 y la Resolución núm. 740 de 2012 expedidos por IBAL E.S.P. no eran más que un mero acto contractual y que, como tal, debía ser juzgado en la vía judicial, sin que pudieran entenderse como un acto administrativo, por lo que no había lugar a declarar la nulidad por falta de competencia, como erradamente lo consideraba la actora.

De otra parte, la autoridad judicial accionada adujo que para discutir las inconformidades relativas a los destinatarios específicos de los salarios y prestaciones cubiertos por el riesgo amparado, su régimen laboral y si la vigencia de la póliza permitía un valor inferior que el siniestro declarado por IBAL E.S.P., era necesario definir el riesgo asegurado, lo cual no era posible, toda vez que el artículo 17 del Decreto 679 de 1994 no hace referencia a las particularidades de los contratos celebrados con empresas de servicios temporales y, en todo caso, el Contrato núm. 039 de 2006 se rigió por el derecho privado, por lo que no le era aplicable dicha norma.

Sumado a ello, la parte actora no aportó ni solicitó que fueran allegados los contratos laborales de los trabajadores, con el fin de verificar si estaban vinculados a IBAL E.S.P con anterioridad al Contrato núm. 039 de 2006, de tal forma que no era posible 32 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar el acaecimiento del siniestro.

Finalmente, lo que corresponde al tercer cargo propuesto en el recurso de apelación, relacionado con la modificación del riesgo amparado, la SECCIÓN TERCERA logró concluir que la indefinición del riesgo asegurado impedía determinar si el mismo tuvo variaciones, por lo que correspondía a Seguros del Estado S.A. probar que lo pagado a IBAL E.S.P. fue un pago de lo no debido, de conformidad con lo previsto en el artículo 2316 del Código Civil, en concordancia con el artículo 167 del Código General del Proceso.

Corolario a lo anterior, la Sala advierte que en efecto la acción de tutela de la referencia es improcedente por falta del requisito general de la relevancia constitucional, porque a través de esta la actora lo que pretende es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso, se vislumbre que la autoridad judicial accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial.

Lo anterior comoquiera que la divergencia planteada por la actora 33 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subyace del hecho de que, en su sentir, debió declararse la falta de competencia de IBAL E.S.P., pues era claro que lo expedido fueron actos administrativos y no meros actos contractuales; además, que estaba demostrado que no fueron notificados los cambios del estado del riesgo, situación que como se indicó fue resuelta de forma puntual por la SECCIÓN TERCERA en la providencia cuestionada, a través de la cual logró concluir que el riesgo asegurado era indeterminable, por lo que no era posible establecer la configuración del siniestro y si el riesgo fue modificado.

Cabe anotar que la decisión cuestionada no sobrepasó el alcance del recurso de apelación, toda vez que la segunda instancia estuvo delimitada a los argumentos expuestos por la actora, por lo que, contrario a lo afirmado por esta, se respetó la competencia funcional del juzgador de segundo grado. Lo anterior significa que lo pretendido por la actora es que el juez de tutela haga un nuevo examen de la situación fáctica y jurídica del caso, con la finalidad de que se corrija el análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone.

Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado 34 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.

Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201714, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201815, sostuvo lo siguiente: “[…] En torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 35 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos legales que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 36 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se deben respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

En consecuencia, comoquiera que el a quo declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 37 Número único de radicación: 110010315000-2023-06145-01 Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de febrero de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.