CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2025-00210-00 (1645-2025)1 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Remite por competencia Sería del caso continuar con el respectivo trámite, si no fuera porque se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocer el proceso, por las razones que a continuación se exponen.
I.
ANTECEDENTES El señor Miguel Antonio Carvajal Parra, por conducto de apoderada, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad del Decreto 382 de 2013 (parcial), modificado por el 22 de 2014, y las Resoluciones GSA 31100-2048-1006 de 20 de junio de 2018, 105 de 2 de agosto de 2018 y 2-3171 de 3 de octubre de 2018, por medio de los cuales (i) se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial, (ii) se da contestación a la reclamación administrativa del aquí demandante, (iii) se niega el recurso de reposición y se concede la apelación, y (iv) se resuelve negativamente el recurso de apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, requirió «[…] se reconozca la bonificación judicial de que habla el decreto 0383 del 2013 y sus decretos reglamentarios, como Factor salarial para todas las prestaciones sociales del demandante como empleado de la Fiscalía general de la nación [y] […] se ordene el pago de la bonificación judicial sobre las prestaciones sociales en forma indexada y retroactiva a marzo del 2013».
Como sustento fáctico de sus pretensiones, señala que (i) se desempeña como funcionario de la Fiscalía General de la Nación, en el cargo de agente de protección y seguridad II, desde el 1 de enero de 2012; (ii) mediante reclamación administrativa solicitó la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013, sin embargo, fue negada; 1 Expediente digital.
Número Interno: 1645-2025 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandada: FGN 2 (iii) mediante conciliación extrajudicial tampoco pudo acceder a su petición. La demanda fue presentada el 2 de mayo de 20192 y, por reparto, correspondió al Juzgado Cuarto (4) Administrativo de Manizales, el cual, mediante auto de 8 de julio siguiente3, admitió la demanda.
Posteriormente, mediante oficio de 17 de agosto de 20224, la juez presentó impedimento, el cual, fue resuelto mediante auto de 28 de octubre de 20225, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, declarándolo fundando y remitiendo el proceso al Juzgado Seiscientos Uno (601) Administrativo Transitorio de Manizales. Por último, a través de providencia de 21 de mayo del mismo año6, este juzgado avocó conocimiento del asunto, declaró probada la excepción de falta de competencia y remitió el expediente a esta Corporación. II.
CONSIDERACIONES Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto hará referencia a las normas de asignación funcional previstas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al tránsito normativo propiciado por la Ley 2080 de 2021 y adoptará las conclusiones que correspondan. 2.1.
Competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA -en su redacción original- establecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».
Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como 2 Samai, índice 2. 3 Ibídem. 4 Ibídem. 5 Ibídem. 6 Ibídem.
Número Interno: 1645-2025 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandada: FGN 3 de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia». Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 20227, una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»;
(ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»;
(iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.
Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en vigor del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción. Empero, el despacho advierte que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad. 7 Conforme al artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, dicha norma «[…] rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley».
Número Interno: 1645-2025 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandada: FGN 4 2.2. Competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral En términos de atribución de competencia funcional, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta equiparable ni confundible con aquellos que, aunque son adelantados en virtud del mismo medio de control, revisten naturaleza laboral o de seguridad social de conocimiento de esta Jurisdicción8.
En ese sentido, cabe señalar que, los conflictos de carácter laboral siempre han contado con reglas de atribución de competencia específicas contenidas en el CPACA y, el Legislador ha sido claro en diferenciarlos de los demás asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos y se persigue la restauración de un derecho subjetivo.
Las atribuciones planteadas por el texto primigenio de la Ley 1437 de 2011 son ilustrativas de las aludidas diferencias, que pueden ser compiladas de la siguiente manera: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia Juzgados Administrativos (Art. 155 CPACA – primera instancia) De naturaleza laboral Otros temas 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4.
De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 11. La de nulidad del acto de calificación y clasificación de los proponentes, expedida por las Cámaras de Comercio de conformidad con el inciso 3o, del artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia De naturaleza laboral Otros temas Tribunales Administrativos (Art. 151 CPACA – única instancia) No aplica 1. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. 2.
De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio, impuestas por las autoridades departamentales. 8 Esta precisión no comprende los procesos adelantados contra actos administrativos de contenido disciplinario, que cuentan con normas específicas de atribución de competencia. Número Interno: 1645-2025 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandada: FGN 5 8.
De la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana. Tribunales Administrativos (Art. 152 CPACA – primera instancia) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación. 4.
De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La evolución normativa contenida en la Ley 2080 de 2021 también estableció diferencias entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral y aquellos que no guardan esa naturaleza; precisando que, a partir del 25 de enero de 2022, atañe a los juzgados administrativos decidir, en primera instancia, los asuntos «[…] de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
Por tanto, el despacho concluye que, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, ha sido contemplado por el Legislador como un proceso de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite. En este punto, resulta viable advertir que, dichas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros.
De tal suerte que no sea factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de este tipo de litigios, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
Asimismo, vale aclarar que, los mandatos de asignación de competencia en materia Número Interno: 1645-2025 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandada: FGN 6 laboral en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo comportan preceptos especiales, de aplicación preferente en caso de colisión normativa con otras reglas, conflicto que, a juicio de esta Colegiatura, no existe.
No obstante, se reitera, si en gracia de discusión se aceptara que existe algún tipo de contradicción entre reglas de asignación de competencia en el CPACA, dicho asunto debería ser resuelto de acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, en cuanto prevé que «[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general».
Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia, también resulta procedente dar aplicación al artículo 29 del Código General del Proceso, que es claro en establecer que la competencia establecida en consideración de la calidad de las partes, como en estos casos de contornos laborales (empleadores, trabajadores, aspirantes, administradoras del sistema de seguridad social), resulta prevalente.
Finalmente, cabe anotar que, las conclusiones anotadas, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos»9 y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre»10.
En virtud de lo anterior, el despacho formula las siguientes subreglas de aplicación normativa, aplicables para determinar la competencia en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral: A. Ni la redacción original del CPACA, ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de manera específica y expresa, la competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.
B. No es factible, considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) 9 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 9 de diciembre de 2021, expediente 11001-0325-000-2021- 00098-00 (477-2021), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 10 Ibidem. Número Interno: 1645-2025 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandada: FGN 7 como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
C. De acuerdo con el texto primigenio del CPACA y, hasta el 24 de enero de 2022, la competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que atañe a los tribunales administrativos el conocimiento, en primera instancia, de las controversias cuya cuantía sobrepase esa cantidad.
D. A partir del 25 de enero de 2022, conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, compete a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de todos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, sin atención a su cuantía. 2.3. Análisis específico del caso concreto.
En el presente caso, el demandante pretende obtener la nulidad del Decreto 383 de 2013 (parcial), modificado por el 22 de 2014, y las Resoluciones GSA 31100-2048- 1006 de 20 de junio de 2018, 105 de 2 de agosto de 2018 y 2-3171 de 3 de octubre de 2018, por medio de los cuales (i) se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial, (ii) se da contestación a la reclamación administrativa del aquí demandante, (iii) se niega el recurso de reposición y se concede la apelación, y (iv) se resuelve negativamente el recurso de apelación, respectivamente.
Dicha relación de hechos, sin duda, entraña una controversia de tipo laboral, comoquiera que, lo perseguido por la parte actora redunda en la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. Lo anterior, implica que el litigio debe tramitarse a través de un proceso de doble instancia, de acuerdo con el análisis normativo efectuado en precedencia. El CPACA prevé la posibilidad de acumular pretensiones de distintos medios de Número Interno: 1645-2025 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandada: FGN 8 control o ejercer varios mecanismos sobre una misma actuación administrativa.
En estos casos, el juez debe, al admitir la demanda, identificar la vía procesal adecuada, incluso si el actor eligió una incorrecta. En el presente caso, el análisis de la demanda permite concluir que el actor no busca la protección abstracta del orden jurídico, sino que sus móviles y finalidades se encaminan al reconocimiento de un derecho carácter personal, individual y subjetivo (la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial), lo que enmarca su pretensión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En este contexto, debe resaltarse que, el juez cuenta con herramientas legales suficientes para realizar un control jurídico a través de la vía de excepción, sin necesidad de reconducir forzadamente el debate procesal ni de declarar una acumulación inexistente. Así las cosas, siendo evidente que se pretende el restablecimiento de una situación jurídica individual, la vía procesal adecuada es la prevista en el artículo 138 del CPACA, sin que ello implique desnaturalizar la acción ni obstaculizar su estudio de fondo.
Ahora bien, la demanda fue radicada el 2 de mayo de 2019 y, por tanto, le resultan aplicables las reglas de asignación de competencia previstas por la redacción original de la Ley 1437 de 2011, en virtud de las cuales es viable afirmar que el asunto debe ser conocido, en primera instancia, por los juzgados administrativos, toda vez que, al momento de presentación de la demanda el interés económico implícito de la controversia no resulta cuantificable y, por ende, no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por último, dado que el último lugar donde el actor prestó su servicio fue en la ciudad de Manizales11, se impone devolver el expediente al Juzgado Seiscientos Uno (601) Administrativo Transitorio de Manizales, según lo preceptuado por el artículo 156 del CPACA. Sea este el momento de aclarar que, de acuerdo con el principio de economía procesal y lo normado por el artículo 16 del CGP, lo actuado hasta el momento conservará validez, salvo que, por las precisas particularidades del proceso, la autoridad judicial competente encuentre indispensable rehacer el trámite.
En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de la referencia, y devolverá el expediente al Juzgado Seiscientos Uno (601) Administrativo Transitorio de 11 Samai, índice 2. Número Interno: 1645-2025 Demandante: Miguel Antonio Carvajal Parra Demandada: FGN 9 Manizales, para lo de su cargo.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho, DISPONE:
PRIMERO. DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO. De acuerdo con el principio de economía procesal y lo normado por el artículo 16 del CGP, lo actuado hasta el momento conservará validez, salvo que, por las precisas particularidades del proceso, la autoridad judicial competente encuentre indispensable rehacer el trámite.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones de rigor, remitir el expediente al Juzgado Seiscientos Uno (601) Administrativo Transitorio de Manizales, de conformidad con lo indicado en la motivación.
CUARTO. Por Secretaría de la Sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a las partes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.