11001031500020220152100 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: MIGUEL ALBERTO CHALA GARCÍA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C Tema: Tutela contra providencia judicial / Derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital / Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / Defecto sustantivo / Prima de medio año Ley 91 de 1989 / Reconocimiento de la mesada catorce SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la acción de tutela instaurada por el señor Miguel Alberto Chala García, mediante apoderado1, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia de 2 de febrero de 2022, proferida dentro del medio de control de nulidad y 1 El abogado Cristian Aníbal Fernández Gutiérrez.

ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital se fundamenta en los siguientes: 1.

HECHOS La parte accionante presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con el fin que se declarara la nulidad de los actos administrativo que negaron el reconocimiento y pago de la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, así como el descuento y suspensión de los dineros descontados en exceso para salud en las mesadas adicionales de cada anualidad.

El proceso correspondió al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia de 25 de agosto de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C que, a través de providencia de 2 de febrero de 2022, confirmó lo resuelto en primera instancia. 2.

PRETENSIONES Solicita la parte accionante lo siguiente: ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 «PRIMERO: Comprobado cómo (sic) están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN –C- de fecha 02 de febrero de 2022, mediante la cual CONFIRMÓ la sentencia emitida por el JUZGADO 11 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 25 de agosto de 2021.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a Reconocer y pagar la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 al señor MIGUEL ALBERTO CHALA GARCIA identificado […].

TERCERO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala oficiar al Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda para que allegue en su integralidad 11001-33-35- 001-2020-00323-01 (sic), como quiera que el expediente ya ha sido devuelto al Tribunal al despacho de origen». 3.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Sostiene la parte accionante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, con la expedición de la sentencia de 2 de febrero de 2022, incurrió en:  Defecto sustantivo: por la indebida aplicación del artículo 42 de la Ley 100 de 1991, la cual consagra la mesada 14, pese a que la que se estaba solicitando era la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, figuras que son completamente diferentes.

De igual modo, indica que los actos administrativos demandados «adolecen de vicios legales al haber violado ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 normas de carácter superior y por incurrir en errores de derecho en sus distintas modalidades».

4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 11 de marzo de 2022, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, como accionado, y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A, como terceros interesados en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa.

Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo necesario, interviniera en el presente asunto. 5. INTERVENCIONES 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, a través del magistrado Samuel José Ramírez Poveda, sostuvo que en la sentencia acusada se expusieron suficientemente los motivos por los cuales no se accedió a lo pretendido por el accionante, basándose en los hechos probados y sus fundamentos de derecho, garantizando el debido proceso y aplicándose la Constitución Política y las leyes vigentes para resolver el caso concreto, razón por la cual no se configuran las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Además, indicó que con el fallo cuestionado, que confirmó la ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 sentencia de primera instancia que negó el derecho pretendido, no se vislumbra la vulneración al mínimo vital como lo refirió el accionante, dado que las situaciones (inconvenientes económicos, emocionales y familiares) sobre los que sustenta su afirmación, no fueron demostradas siquiera sumariamente. 5.2.

Las demás partes guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».2 Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. 2 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si:  ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos fijados en la jurisprudencia para su procedibilidad contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si:  ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, con la expedición de la sentencia de 2 de febrero de 2022, que resolvió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Miguel Alberto Chala García en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, incurrió en un defecto sustantivo y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la parte accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) los requisitos de procedibilidad, iii) el defecto sustantivo y iv) el caso concreto. 3.

FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.

Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).

Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional.

Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii. Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii.

Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela. Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv.

Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.

Que no se trate sentencias de tutela. 3.1.1. En el presente caso, advierte la Sala de Subsección que la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si la parte accionada incurrió en la violación de los derechos fundamentales ya señalados.

Así mismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; y se tiene, igualmente, que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la providencia cuestionada se profirió el 2 de febrero de 2022 y la acción de tutela se presentó el 8 de marzo de 2022.

No se trata de irregularidades procesales ni de una tutela contra tutela.

3.2. DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO De conformidad con la jurisprudencia constitucional4, el defecto material o sustantivo se origina en primer término, cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o 4 Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU-210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras.

ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 inconstitucionales5, es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, «(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma, (a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto erga omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición»6.

En segundo lugar, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión «(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto, (viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el 5 Corte Constitucional.

Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional. Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución»7.

Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente8.

4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se resuelve la acción de tutela interpuesta por el señor Miguel Alberto Chala García, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia de 2 de febrero de 2022, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado 11001-33-35-11-2020-00323-01.

Previo a resolver, esta Sala de Subsección considera: 4.1. La parte accionante alega la configuración de un defecto sustantivo por la indebida aplicación del artículo 42 de la Ley 100 de 1991, la cual consagra la mesada 14, pese a que la que se estaba solicitando era la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, figuras que son completamente diferentes.

Al respecto, de conformidad con los argumentos que fundamentaron la sentencia acusada, se advierte que el Tribunal Administrativo de 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C se basó en los artículos 15 de la Ley 91 de 1989 y 1, 4, 142 y 2799 de la Ley 100 de 1993 para efectos de estudiar el problema jurídico planteado y concluyó que la mesada pensional adicional o mesada catorce no dejó de ser un beneficio del régimen general de pensiones, pero tampoco fue incluida como parte de los beneficios de los regímenes especiales, ni de los expresamente relacionados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

Expuso que, en rigor, la Ley 238 de 1995 lo que hizo fue introducir una excepción particular a la excepción general, consistente en permitir que un beneficio regulado para los pensionados bajo el régimen general pudiera ser aplicado a quienes por estar sujetos a regímenes especiales de pensión, no podían ser destinatarios de dicho beneficio.

Igualmente, indicó que el inciso 8° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2003, derogó la mesada pensional 14 para todos los pensionados, incluidos los docentes oficiales. Asimismo, precisó que los docentes del sector oficial que causen su derecho a la pensión a partir del 25 de julio de 2005 –fecha de publicación del Acto Legislativo 01 de 2005– no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año, salvo que dicha prestación sea igual o inferior a tres salarios mínimos legales mensuales, en cuyo caso sí podrían acceder a la mesada catorce, y que la misma, se causa antes del 31 de julio de 2011. 9 Artículo 279.

Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.

Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.

ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Conforme con lo descrito, para el caso del accionante, el Tribunal dio por probado que el señor Miguel Alberto Chala García adquirió su status pensional el 15 de marzo de 2017 y se le reconoció pensión de jubilación en cuantía de $2.534.852 a partir del 16 de mayo de 2017, por lo que el monto supera los tres salarios mínimos legales mensuales, como segunda condición del Acto Legislativo 01 de 2005 para acceder a la mesada 14.

En este orden de ideas, esta Sala de Subsección no advierte que se haya incurrido en un defecto sustantivo con la sentencia de 2 de febrero de 2022, sino que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar la interpretación normativa realizada por el juez de lo contencioso administrativo, lo cual desvirtúa la finalidad de la acción de tutela.

Así las cosas, se advierte que las conclusiones a las que llegó la parte accionada para resolver el caso no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, sino que se basaron en las normas jurídicas aplicables al asunto y a lo que la jurisprudencia ha señalado para el caso concreto. Por lo anterior, al no existir vulneración alguna de derechos fundamentales, se negará lo pretendido por el señor Miguel Alberto Chala García en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección C. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ACCIÓN DE T UTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-00 Accionante: Miguel Alberto Chala García w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 IV.

FALLA PRIMERO.- NIÉGASE el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por el señor Miguel Alberto Chala García, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. - De no ser impugnada la decisión, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGÍSTRASE la providencia en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS EN COMISIÓN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE